Снос объектов нежилой недвижимости:
проблемы правового регулирования
Дмитрий Вовк, юрист
Иногда собственник (арендатор) земельного участка — собственник нежилого строения оказывается в ситуации, когда в силу аварийности, непригодности к эксплуатации по целевому назначению или для постройки нового объекта такое строение необходимо снести. В то же время действующим законодательством процесс сноса четко и однозначно не урегулирован. В рамках этой статьи мы рассмотрим юридическую сторону сноса зданий, строений, сооружений, чтобы помочь лицу, проводящему снос, избежать негативных для себя последствий1.
ДОКУМЕНТЫ СТАТЬИ
ГК
— Гражданский кодекс Украины от 16.01.2003 г. № 435-IV.ЗК
— Земельный кодекс Украины от 25.10.2001 г. № 2768-III.КоАП
— Кодекс Украины об административных правонарушениях от 07.12.84 г. № 8073-Х.Закон о застройке
— Закон Украины «О планировании и застройке территорий» от 20.04.2000 г. № 1699-ІІ.Закон об инвестиционной деятельности
— Закон Украины «Об инвестиционной деятельности» от 18.11.91 г. № 1560-ХІІ.Закон о местном самоуправлении
— Закон Украины «О местном самоуправлении в Украине» от 21.05.97 г. № 280/97-ВР.Закон об основах градостроительства
— Закон Украины «Об основах градостроительства» от 16.11.92 г. № 2780-ХІІ.Закон об ответственности за нарушения в сфере градостроительства
— Закон Украины «Об ответственности предприятий, их объединений, учреждений и организаций за нарушения в сфере градостроительства» от 14.12.94 г. № 208/94-ВР.Закон о госрегистрации вещных прав на недвижимость
— Закон Украины «О государственной регистрации вещных прав на недвижимое имущество и их ограничений» от 01.07.2004 г. № 1952-IV.Закон о содействии строительству
— Закон Украины «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины по содействию строительству» от 16.09.2008 г. № 509-VI.Временное положение № 7/5
— Временное положение о порядке государственной регистрации прав собственности на недвижимое имущество, утвержденное приказом Минюста Украины от 07.02.2002 г. № 7/5.ДБН Б.2.4-3-95
— «Генеральные планы сельскохозяйственных предприятий» ДБН Б.2.4-3-95, утвержденные приказом Государственного комитета по вопросам градостроительства и архитектуры от 27.01.95 г. № 17.ДБН Д.1.1-1-2000
— «Правила определения стоимости строительства» ДБН Д.1.1-1-2000, утвержденные приказом Государственного комитета строительства, архитектуры и жилищной политики Украины от 27.08.2000 г. № 174.Инструкция о порядке проведения технической инвентаризации
— Инструкция о порядке проведения технической инвентаризации объектов недвижимого имущества, утвержденная приказом Государственного комитета строительства, архитектуры и жилищной политики Украины от 24.05.2001 г. № 127.Лицензионные условия № 47
— Лицензионные условия проведения хозяйственной деятельности в строительстве, связанной с созданием объектов архитектуры, утвержденные приказом Министерства регионального развития и строительства Украины от 27.01.2009 г. № 47.Положение об архитектурно-строительном контроле
— Положение о государственном архитектурно-строительном контроле, утвержденное постановлением Кабинета Министров Украины от 25.03.93 г. № 225.Положение о Госгорпромнадзоре
— Положение о Государственном комитете Украины по промышленной безопасности, охране труда и горному надзору, утвержденное постановлением Кабинета Министров Украины от 23.11.2006 г. № 1640.Положение о порядке предоставления разрешения на выполнение строительных работ
— Положение о порядке предоставления разрешения на выполнение строительных работ, утвержденное приказом Государственного комитета строительства, архитектуры и жилищной политики Украины от 05.12.2000 г. № 273.Правила пожарной безопасности
— Правила пожарной безопасности Украины, утвержденные приказом МЧС от 19.10.2004 г. № 126.
1 Бухгалтерские и налоговые особенности операций, связанные со сносом зданий и сооружений, были рассмотрены в газете «Строительная бухгалтерия», 2008, первый рекламный номер, с. 45 — 47, а также в газете «Строительная бухгалтерия, 2009, № 5, с. 47.
Прежде всего определимся, что следует понимать под сносом объектов недвижимости.
Пункт 3.1.3. ДБН Д.1.1-1-2000 под сносом строений понимает разновидность работ по подготовке территории к строительству. Однако такое определение является малопродуктивным, поскольку снос может проводиться без намерения осуществить в дальнейшем строительство на освобожденном участке. Более целесообразным представляется выведение понятия сноса из определения заказчика, закрепленного в ст. 1 Закона об основах градостроительства. В соответствии с данной нормой заказчик — это физическое или юридическое лицо, имеющее в собственности или пользовании земельный участок и подавшее в установленном порядке заявление (ходатайство) о его застройке для осуществления строительства или изменения (в том числе путем сноса) объекта градостроительства. Таким образом, снос можно определить как работы, направленные на изменение объекта градостроительства.Особенности правового регулирования сноса нежилых строений будут зависеть от того,
с какой целью сносится объект недвижимости. В рамках настоящей статьи мы рассмотрим две подобные ситуации:1)
снос нежилого строения с целью проведения дальнейшего строительства;2)
снос нежилого строения без указанной выше цели.
Снос нежилого строения с целью проведения дальнейшего строительства1
1 В этой части статьи мы рассматриваем законодательное регулирование по состоянию до вступления в силу с 15.04.2009 г. изменений в Закон о застройке, о которых речь пойдет ниже.
Достаточно часто застройщику для начала нового строительства необходимо снести размещенные на территории будущей застройки старые здания и строения. Указанные объекты являются как материальной преградой строительства, физически мешая проведению строительных работ, так и преградой юридической, поскольку, в частности, в соответствии с
п. 8.4. Правил пожарной безопасности до начала строительства на строительной площадке должны быть снесены все строения и сооружения, размещенные в противопожарных разрывах. Вопрос о том, нужно ли при этом застройщику согласно действующему законодательству получать разрешение на снос таких знаний и строений, является спорным.С одной стороны,
ч. 1 ст. 23 Закона о застройке устанавливает, что застройка территорий предусматривает осуществление нового строительства, реконструкции, реставрации, капитального ремонта, упорядочения объектов градостроительства, расширение и техническое переоснащение предприятий (далее — строительство). Строительство объектов градостроительства осуществляется в соответствии с законодательством, государственными стандартами, нормами и правилами, региональными и местными правилами застройки и проектной документацией. Как видим, буквальное толкование термина «строительство» не позволяет включить в него процедуру сноса зданий, строений и, таким образом, законодательство, стандарты, правила и т. д. строительства на него не распространяются. Согласно ч. 3 указанной статьи снос существующих домов и сооружений, зеленых насаждений, а также возмещение убытков собственника (пользователя) домов и сооружений, земельных участков осуществляется в установленном законом порядке. В то же время отдельной процедуры согласования сноса законодательство не предусматривает, а следовательно, получать разрешение застройщик не должен. Мнение же некоторых экспертов о том, что данная формулировка однозначно отсылает застройщика к нормам, регулирующим получение разрешения на строительство, а не к специальной норме, с учетом публичного характера разрешительных отношений представляется достаточно спорным2.2 См. «Строительная деятельность», 2008, № 13, с. 25.
С другой стороны,
ч. 3 ст. 22 Закона об основах градостроительства право на застройку (строительство) заключается в возможности собственника (пользователя) земельного участка осуществлять на нем в порядке, установленном законом, строительство объектов градостроительства, перестройку и снос домов и сооружений. Иными словами, снос зданий, строений является составляющей права на застройку.На наш взгляд, последняя из приведенных позиций является более обоснованной.
Снос, когда он предшествует непосредственно строительным работам, является составной частью нового строительства, реконструкции, технического переоснащения предприятия и т. д. Аналогичная мысль прямо или опосредованно прослеживается в отдельных строительных нормах. В частности, п. 8.5 ДБН Б.2.4-3-95 предусматривает, что геодезические работы следует проводить после проведения предусмотренной проектом расчистки территории, освобождения ее от строений, подлежащих сносу. Упомянутый выше п. 3.1.3 ДБН Д.1.1-1-2000 относит снос к процессу подготовки к строительным работам. Пункт 2.4.11 ДБН Д.1.1-1-2000 включает локальные сметы на проведение сноса в общую стоимость строительства .Проведение сноса как составной части строительных работ требует получения разрешения
, так как в соответствии с ч. 1 ст. 24 Закона о застройке физические и юридические лица, которые имеют намерение осуществлять строительство объектов градостроительства на земельных участках, принадлежащих им на праве собственности или пользования, обязаны получить от исполнительных органов соответствующих советов, Киевской и Севастопольской городских государственных администраций, в случае делегирования им таких полномочий соответствующими советами, разрешение на строительство объекта градостроительства (далее — разрешение на строительство). После получения разрешения исполкома или горгосадминистрации застройщику необходимо будет также оформить разрешение на строительство в Государственной архитектурно-строительной инспекции (далее — инспекция ГАСК), к компетенции которой согласно п.п. 1 п. 3 Положения об архитектурно-строительном контроле относится выдача заказчикам (застройщикам) и регистрация в установленном порядке разрешений на выполнение работ нового строительства, реконструкции, реставрации, капитального ремонта, упорядочения объектов градостроительства, расширения и технического переоснащения предприятий.В соответствии с
п. 1.1 Положения о порядке предоставления разрешения на выполнение строительных работ под разрешением на строительство, выдаваемым инспекцией ГАСК, понимается документ, который удостоверяет право застройщика (заказчика) и генерального подрядчика на проведение строительных работ, в соответствии с утвержденной проектной документацией, подключение к инженерным сетям и сооружениям и предоставляет право соответствующим службам на выдачу ордера на проведение земляных работ. Выдача данного разрешения регламентируется Положением о порядке предоставления разрешения на выполнение строительных работ. Для получения разрешения застройщик подает в инспекцию ГАСК по месту проведения строительства следующие документы (п. 2.1 Положения о порядке предоставления разрешения на выполнение строительных работ):1.
Заявление застройщика (заказчика). Форма заявления приведена в приложении 1 к Положению о порядке предоставления разрешения на выполнение строительных работ.2.
Решение исполнительного органа соответствующего совета или местной государственной администрации о разрешении на строительство объекта градостроительства.3.
Документ, удостоверяющий право собственности застройщика (заказчика) или право пользования (в том числе на условиях аренды) земельным участком, на котором будет размещен объект градостроительства.4.
Комплексное заключение государственной инвестиционной экспертизы. Данная экспертиза проводится ГП «Специализированная государственная экспертная организация — Центральная служба Украинской государственной строительной экспертизы» или ее филиалами, расположенными в АРК, областях, гг. Киеве и Севастополе (ст. 15 Закона об инвестиционной деятельности).5.
Документ о назначении ответственных исполнителей работ (прораба, лиц, выполняющих технический надзор, авторский надзор). Такими документами будут являться соответствующий приказ застройщика о назначении ответственных лиц, договор с архитектором — автором проекта на строительство, на проведение авторского контроля и т. д.6.
Утвержденную в установленном порядке проектную документацию (строительный генеральный план и паспорт фасада в двух экземплярах, объяснительная записка для регистрации). Поскольку сам снос оформления проекта не требует, речь идет о проектной документации на строительство.Кроме того, согласно
п. 2.2 Положения о порядке предоставления разрешения на выполнение строительных работ в случае проведения реконструкции, реставрации, капитального ремонта, технического переоснащения домов, сооружений и других объектов без изменения целевого назначения объекта заказчик (застройщик), кроме решения исполнительного органа соответствующего совета, Киевской и Севастопольской государственных администраций о разрешении на строительство, предоставляет также копию документа, удостоверяющего право собственности на дом или сооружение, или письменное согласие его собственника на проведение указанных работ. Исходя из содержания данного пункта, в случае если строительство предполагает снос зданий, строений, заказчиком (застройщиком) также подаются документы, подтверждающие право собственности последнего на такие объекты (свидетельство о праве собственности, выписка из государственного реестра прав собственности на недвижимое имущество) либо письменное согласие собственника сносимых сооружений на проведение таких действий. Причем, хотя законом это не предусмотрено, рискнем предположить, что, по крайней мере, от физических лиц — собственников сносимых объектов инспекция ГАСК потребует нотариально удостоверенное согласие на снос.Инспекция ГАСК в срок, который не превышает один месяц, обязана принять решение о выдаче либо об отказе в выдаче разрешения
(п. 3.2 Положения о порядке предоставления разрешения на выполнение строительных работ). Получение разрешения инспекции ГАСК дает юридическое основание застройщику провести снос.Необходимо также отметить, что
снос зданий и строений является составной частью процесса строительства, иными словами — хозяйственной деятельностью в строительстве, связанной с созданием объектов архитектуры4, т. е. деятельностью, проведение которой требует получения лицензии. Исходя из этого, снос с целью дальнейшего строительства может осуществляться лицом, имеющим соответствующую лицензию.4 Согласно ст. 17 Закона Украины «Об архитектурной деятельности» от 20.05.99 г. № 687-XIV лицензированию подлежит хозяйственная деятельность, связанная с созданием объектов архитектуры. То же самое указано в Лицензионных условиях № 47. При этом, на наш взгляд, используемое понятие «
хозяйственная деятельность в строительстве, связанная с созданием объектов архитектуры» следует понимать широко — не только как деятельность, заключающуюся в непосредственном создании объекта недвижимости, но и как деятельность, включающую все сопутствующие работы — изыскательские, проектные, подготовительные и т. д. Принимая это во внимание, снос, безусловно, является частью данной деятельности. Подтверждают это и сами Лицензионные условия № 47, которые в перечне работ проведения хозяйственной деятельности в строительстве, связанных с созданием объектов архитектуры, содержат такие работы «3.01.01.02 — разбор строений, сооружений».
Снос нежилого строения с целью проведения дальнейшего строительства после вступления в силу изменений в Закон о застройке
Регулирование процедуры сноса
изменится 15 апреля 2009 года, т. е. после вступления в силу части изменений в Закон о застройке , внесенных Законом о содействии строительству . В частности, этими изменениями в Закон о застройке добавлена ст. 281 «Разрешение на проведение подготовительных работ». В соответствии с чч. 1, 2 данной статьи для организации строительства и подготовки строительной площадки к началу строительных работ по строительству объекта заказчик может получить разрешение на выполнение подготовительных работ.Разрешение на проведение подготовительных работ
— документ, удостоверяющий право заказчика и подрядчика на выполнение работ до строительства объекта: подготовка земельного участка, обустройство ограждения строительной площадки и снос строений и сооружений, нарушение элементов благоустройства в рамках отведенного земельного участка под застройку, сооружение временных производственных и бытовых сооружений, необходимых для организации и обслуживания строительства, подведение временных инженерных сетей, устройство подъездных путей, складирование строительных материалов.Таким образом, после вступления в силу части изменений в
Закон о застройке для проведения сноса зданий, строений с целью дальнейшего строительства застройщик будет иметь возможность получить отдельный документ — разрешение на проведение подготовительных работ. Выдача этого разрешения также будет осуществляться инспекцией ГАСК.Для получения разрешения на проведение подготовительных работ заказчик (застройщик) должен будет подать в соответствующую
инспекцию ГАСК письменное заявление, к которому должны быть приложены следующие документы:1.
Документ, подтверждающий право собственности или пользования земельным участком, или договор суперфиция5.5 Суперфиций — право пользования чужим земельным участком для застройки (ст. 1021 ЗКУ).
2.
Градостроительные условия и ограничения застройки земельного участка, полученные в установленном законом порядке.3.
Проект проведения подготовительных работ, согласованный и утвержденный в соответствии с требованиями государственных строительных норм.4.
Документ о назначении ответственных исполнителей подготовительных работ.Рассмотрение заявления, принятие решения о выдаче разрешения на выполнение подготовительных работ или об отказе в его выдаче, выдача и регистрация разрешения на выполнение подготовительных работ (или отказ в его выдаче) осуществляется инспекциями ГАСК в течение 10 дней со дня регистрации заявления заказчика6 (
ч. 6 ст. 281 Закона о застройке).6 Форма разрешения на проведение подготовительных работ, форма заявления, которое подается для получения разрешения, и форма отказа в выдаче разрешения, порядок их выдачи отмены (аннулирования) должны быть утверждены КМУ (ст. 281 Закона о застройке). Поскольку пока этого не сделано, вызывает сомнения, что с 15.04.2009 г. органы инспекции ГАСК будут готовы выдавать такие разрешения.
Разрешение на выполнение подготовительных работ выдается на срок не более одного года. Приступать к проведению подготовительных работ (в нашем случае — к сносу) заказчик и подрядчик могут
не ранее чем через семь дней со дня получения разрешения на проведение подготовительных работ (чч. 7, 9 ст. 281 Закона о застройке).Отметим также, что
ст. 29 Закона о застройке (в редакции, которая будет действовать с 15 апреля 2009 года) предусматривает, что застройщик может получить разрешение на подготовительные работы (в частности, снос) и в рамках разрешения на проведение строительных работ.
Снос зданий, строений без цели дальнейшего строительства
Сложнее дело обстоит со сносом зданий, строений, когда их собственник не имеет намерения проводить строительные работы на месте снесенных объектов. Исходя из изложенного выше, еще раз подчеркнем, что
проведение сноса — составляющая права на застройку и поэтому требует получения разрешения. Кроме того, снос нежилых объектов связан с отключением их от инженерных сетей (электро-, водо- и теплоснабжение), поэтому ошибки, допущенные при сносе, могут привести к повреждениям указанных сетей, что, в свою очередь, влияет на права собственников зданий, находящихся рядом со сносимым, и местных жителей. Необходимо также учитывать, что снос строений и сооружений ведет к изменению архитектурного облика населенного пункта, в котором последние расположены, что влияет на права соответствующей территориальной громады7. Принимая это во внимание, логично допустить, что инспекция ГАСК и (или) представители территориальной громады (местные советы, их исполнительные органы) должны были бы выдавать разрешения на снос без цели дальнейшего строительства или принимать об этом соответствующее решение.7 Исходя из этого, законодатель предусмотрел, что самовольное изменение архитектурного вида домов или сооружений является административным проступком (ч. 1 ст. 97 КоАП).
Однако на сегодняшний день согласование проектов сноса и выдача подобных разрешений законодательством не предусмотрены8
. Такой вывод основывается на следующих моментах.8 Ситуация не изменится и в связи со вступлением 15.04.2009 г. в силу изменений в Закон о застройке.
Во-первых
, в соответствии с п.п. 1 п. 3 Положения об архитектурно-строительном контроле инспекция ГАСК выдает разрешения в сфере строительства исключительно на выполнение работ по новому строительству, реконструкции, реставрации, капитальному ремонту, упорядочению объектов градостроительства, расширению и техническому переоснащению предприятий, т. е. на работы, имеющие «созидательный» аспект, непосредственно само строительство. Снос без цели дальнейшей застройки к таковым причислить, как уже отмечалось, нельзя, поэтому подобные работы в сферу компетенции инспекции ГАСК не входят 9.9
Показательно, что даже сама инспекция ГАСК в таких ситуациях не настаивает на своем праве выдавать разрешения и на снос без намерения дальнейшего строительства.Во-вторых
, Закон о местном самоуправлении и Закон об основах градостроительства не предусматривают такого полномочия органов местного самоуправления, как принятие решения о сносе, переносе или демонтаже зданий, сооружений, на что Госкомпредпринимательства указывал в письме от 10.02.2003 г. № 3-221/732.Таким образом, собственник здания, строения
может принять решение о его сносе, руководствуясь ч. 1 ст. 319 ГК, в соответствии с которой собственник владеет, пользуется, распоряжается своим имуществом по своему усмотрению, а также ч. 1 ст. 349 ГК, предусматривающей, что право собственности на имущество прекращается в случае его уничтожения. Учитывая неурегулированность данного вопроса, собственнику можно рекомендовать соблюсти в процессе сноса несколько правил.1.
Принимая во внимание, что п. 3.1.3 ДБН Д.1.1-1-2000 относит снос строений к строительным работам, собственнику следует осуществлять снос самостоятельно только при наличии соответствующей строительной лицензии, в ином случае необходимо привлечь строительную организацию, гарантировав тем самым соблюдение строительных норм в процессе сноса.2.
Собственнику необходимо получить или обязать строительную организацию получить в органах Государственного комитета Украины по промышленной безопасности, охране труда и горному надзору рекомендации либо информацию о соблюдении правил охраны труда при проведении сноса зданий, строений. Получение подобных рекомендаций или информации возможно на основании п.п. 38 п. 4 Положения о Госгорпромнадзоре, в соответствии с которым Госгорпромнадзор проводит информационно-разъяснительную работу по вопросам, относящимся к его компетенции, в том числе по вопросам охраны труда.3.
Собственник должен отключить сносимое здание, строение от инженерных сетей путем расторжения договора с соответствующими службами и организациями и получить от последних подтверждение того, что снос не приведет к нарушению работы указанных сетей.4.
Собственнику следует также учитывать целевое назначение земельного участка, на котором расположено здание, строение, подлежащие сносу. В случае если будут снесены все или значительная часть сооружений, может стать вопрос о расторжении (признании недействительным) договора, по которому передавался земельный участок (ст. 21 ЗК), а также о привлечении виновного лица к ответственности за нецелевое использование земли (ст. 211 ЗК, ст. 53 КоАП).
Прекращение права собственности на снесенные объекты недвижимости и ответственность за снос без необходимых разрешений
Следует учитывать, что в соответствии с
ч. 2 ст. 349 ГК в случае уничтожения имущества (в нашей ситуации — сноса), права на которое подлежат государственной регистрации, право собственности на это имущество прекращается с момента внесения по заявлению собственника изменений в государственный реестр. Поэтому после проведения сноса собственнику необходимо будет внести изменение в реестр прав собственности на недвижимое имущество (далее — реестр).Согласно
п. 5 Переходных положений Закона о госрегистрации вещных прав на недвижимость до формирования государственного реестра прав регистрация объектов недвижимости осуществляется коммунальными предприятиями бюро технической инвентаризации (далее — БТИ). Пункт 4.1.1. Временного положения № 7/5 устанавливает, что в реестр БТИ вносят в реестр записи об изменениях в описании недвижимого имущества (в случае достройки, сноса, нового строительства и т. д.) на основании проведенной инвентаризации. Пункт 10 Инструкции о порядке проведения технической инвентаризации объектов недвижимого имущества предусматривает, что снос домов, вспомогательных строений является основанием для текущей инвентаризации недвижимого имущества специалистами БТИ. Исходя из приведенных норм, для прекращения права собственности на снесенное недвижимое имущество собственнику необходимо будет обратиться в БТИ, которое после проведения инвентаризации внесет изменения в реестр, после чего право собственности будет прекращено.Напомним также, что проведение сноса без получения разрешения на проведение подготовительных работ или проектной документации влечет за собой для застройщика штраф в размере 50 не облагаемых налогом доходов граждан (ст. 1 Закона об ответственности за нарушения в сфере градостроительства). Кроме того, ч. 1 ст. 97 КоАП предусматривает, что самовольное изменение архитектурного вида домов или сооружений во время эксплуатации влечет за собой наложение штрафа на граждан от пяти до десяти не облагаемых налогом минимумов доходов граждан, на должностных лиц — от девяти до восемнадцати не облагаемых налогом минимумов доходов граждан.
