Порядок получения прав на землю стал проще:
что об этом следует знать юридическим и физическим лицам (часть 1)
Максим Безкровный, юрист
Статья комментирует основные положения тех изменений, которые были внесены в земельное законодательство и вступили в силу с 1 января 2010 года, за исключением вопроса об отчуждении земельных участков для общественных нужд, что требует отдельного тщательного правового анализа.
В статье содержатся краткие схемы, позволяющие быстро сориентироваться в вопросах общего порядка предоставления земельных участков государственной или коммунальной собственности в пользование и безвозмездной приватизации земельных участков гражданами.
ДОКУМЕНТЫ СТАТЬИ
ЗК
— Земельный кодекс Украины от 25.10.2001 г. № 2768-III.ГК
— Гражданский кодекс Украины от 16.01.2003 г. № 435-IV.Закон № 1702
— Закон Украины «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины по упрощению порядка приобретения прав на землю» от 05.11.2009 г. № 1702-VI.Закон об аренде земли
— Закон Украины «Об аренде земли» от 06.10.98 г. № 161-XIV.Закон о госэкспертизе землеустроительной документации
— Закон Украины «О государственной экспертизе землеустроительной документации» от 17.06.2004 г. № 1808-IV.Постановление № 213
— постановление КМУ «О Методике нормативной денежной оценки земель сельскохозяйственного назначения и населенных пунктов» от 23.03.95 г. № 213.Постановление № 525
— постановление КМУ «О Методике нормативной денежной оценки земель несельскохозяйственного назначения (кроме земель населенных пунктов)» от 30.05.97 г. № 525.Постановление № 1531
— постановление КМУ «Об экспертной денежной оценке земельных участков» от 11.10.2002 г. № 1531.Постановление № 266
— постановление КМУ «Об утверждении Типового договора о разработке проекта землеустройства по отводу земельного участка» от 04.03.2004 г. № 266.Типовое положение
— Типовое положение о комиссии по рассмотрению вопросов, связанных с согласованием документации по землеустройству, утвержденное постановлением Кабинета Министров Украины «Некоторые вопросы реализации статьи 1861 Земельного кодекса Украины» от 23.12.2009 г. № 1420.
05.11.2009 г. Верховная Рада Украины приняла
Закон № 1702. Данный Закон направлен на совершенствование законодательного регулирования порядка приобретения прав на землю. С этой целью путем внесения соответствующих изменений в ЗК, Закон об аренде земли, Закон о госэкспертизе землеустроительной документации, Закон об оценке земель предусмотрено внедрить упрощенную процедуру приобретения физическими и юридическими лицами права собственности и пользования на земельные участки из земель государственной и коммунальной собственности, а также расширить права землевладельцев и землепользователей по пользованию такими участками.Закон № 1702
вступил в силу с 10.12.2009 г. — дня опубликования в газете «Голос Украины», кроме пп. 4, 9 п. 1 и пп. 2, 4 п. 4 раздела I данного Закона, вступивших в силу с 01.01.2010 г.
Чем обусловлена необходимость изменений?
Необходимость принятия
Закона № 1702 обусловливалась следующим обстоятельством. Существующая ранее процедура приобретения юридическими и физическими лицами прав собственности и пользования земельными участками была необоснованно усложненной и вследствие этого — достаточно продолжительной. Забюрократизованность указанной процедуры создавала дополнительную почву для развития и углубления проявлений коррупции и взяточничества.Правовое регулирование вопроса проектирования отвода земельного участка в две стадии осталось нам в наследство от советской системы регулирования земельных отношений. Единственной целью введения указанного порядка проектирования в то время была экономия средств государственных предприятий, заинтересованных в получении земельных участков, а также определение случаев, когда разработка проектов отвода является нецелесообразной ввиду требований градостроительной и прочей документации. Однако правоприменительная практика показывает, что проектирование отвода в две стадии фактически приводит к двойному согласованию одних и тех же вопросов.
Неоправданно затягивают процесс приобретения прав на земельные участки также несовершенная процедура согласования проектов землеустройства и отсутствие в законе оснований, по которым соответствующий орган имеет право согласовать проект или отказать в этом.
Общая характеристика норм
Закона № 1702Законом № 1702
предусматривается ограничить сферу применения процедуры согласования места расположения объекта (выбора земельного участка), являющуюся стадией отвода земельного участка, только случаями изъятия (выкупа) земельного участка для общественных потребностей или его отчуждения по мотивам общественной необходимости.Законом № 1702
также предусматривается установление порядка согласования документации по землеустройству по принципу единого окна путем создания при каждой районной государственной администрации либо в городе областного значения комиссии, в состав которой должны входить представители всех органов, уполномоченные согласовывать такую документацию. Устанавливается трехнедельный срок рассмотрения этой комиссией поданной документации. Комиссией определяются также правила, в соответствии с которыми основаниями для отказа в согласовании документации может быть исключительно ее несоответствие закону.Кроме того, с целью прекращения практики создания землевладельцам и землепользователям искусственных препятствий в осуществлении на земельном участке хозяйственной деятельности предлагается ввести правило, по которому
определение направлений использования земельного участка в границах категории земель является свободным (кроме земель сельскохозяйственного использования и земель обороны).Законом № 1702
также устанавливается, что в случае, когда после признания земельных торгов несостоявшимися в связи с наличием на них только одного покупателя, на повторных земельных торгах по продаже того же лота присутствует только один указанный покупатель, лот может быть продан ему по стартовой цене. Это правило позволит осуществлять продажу государственных либо коммунальных земель (прав на них) в случаях ограниченности спроса на них ввиду их низкой инвестиционной привлекательности. Таким образом будет устранено бесхозяйственное неиспользование земель.
Виды использования земель: правовые разногласия разрешены
Пунктом 1 ст. 1 Закона № 1702
дополнена ст. 20 ЗК. В ней появился пункт 5 следующего содержания: «…виды использования земельного участка в границах определенной категории земель (кроме земель сельскохозяйственного назначения и земель обороны) определяются его собственником или пользователем самостоятельно в рамках требований, установленных законом к использованию земель этой категории, с учетом градостроительной документации и документации по землеустройству».Таким образом законодатель внес определенную ясность в толкование понятия «основное целевое назначение земель», используемого в
ч. 1 ст. 19 ЗК. Ведь до этого момента среди правоведов не существовало единого мнения по поводу толкования понятия «основное целевое назначение земель» (см., например, Мирошниченко А. М., Марусенко Р. И. Научно-практический комментарий Земельного кодекса Украины. — К.: Правовое единство, 2009. — С. 92). В частности, применение в законодательстве слова «основное» иногда рассматривалось таким образом, что земельный участок может иметь несколько целевых назначений — основное и второстепенное (второстепенное или дополнительное). Например, при размещении в жилом сооружении объекта связи основным целевым назначением будет размещение жилой застройки, которая будет определять принадлежность участка к землям жилищной и общественной застройки, а второстепенным — размещение объектов связи. Однако такое толкование содержания ч. 1 ст. 19 ЗК противоречит разумной логике и искажает содержание указанной выше правовой нормы, устанавливает возможность оправдания нецелевого использования земель.Так, до последнего времени среди авторитетных ученых и практикующих юристов применялся более удачный термин детализации понятия «основное назначение земель» — это функциональное назначение (использование), которое широко употребляется в законодательстве об оценке земель (
постановление № 213, постановление № 525, постановление № 1531), а понятие «основное целевое назначение» рассматривалось как наиболее общее целевое назначение земельного участка, определяющее его принадлежность к определенной категории земель. Так, в рамках основного целевого назначения могут выделяться несколько видов использования той же категории земель. Например, земли сельскохозяйственного назначения подразделяются на земли, предоставленные для ведения:— фермерского хозяйства;
— личного крестьянского хозяйства;
— товарного производства и т. п.
Комментируемой нормой
Закона № 1702 на данный момент введено в законодательство понятие «вид использования земельного участка в границах определенной категории земель», чем фактически законодательно поддержана приведенная выше правовая позиция и поставлена точка в этом вопросе.
Новый порядок предоставления физическим и юридическим лицам
земельного участка государственной
или коммунальной собственности в пользование
Изменениями в
ст. 123 ЗК установлено четкое разграничение, в каких случаях при получении в пользование земельного участка необходима разработка проектов землеустройства по отводу земельных участков, а в каких — нет. Так, предоставление земельных участков государственной или коммунальной собственности в пользование осуществляется на основании решений органов исполнительной власти либо органов местного самоуправления. Решение указанных органов принимается на основании проектов землеустройства по отводу земельных участков в случае:— изменения целевого назначения земельных участков в соответствии с законом;
— предоставления в пользование земельных участков, границы которых не установлены в натуре (на местности).
Предоставление в пользование земельного участка, границы которого установлены в натуре (на местности), без изменения его целевого назначения осуществляется на основании технической документации по землеустройству относительно составления документа, удостоверяющего право пользования земельным участком (см. рис. 1).
Рис. 1. Основания предоставления земельного участка государственной
или коммунальной собственности в пользование
Рассмотрим более детально порядок предоставления в пользование земельного участка государственной или коммунальной собственности в случае изменения целевого назначения земельных участков или предоставления в пользование земельных участков, границы которых не установлены в натуре (на местности) (см. рис. 2 на с. 27).
Рис. 2. Порядок предоставления земельного участка государственной
или коммунальной собственности в пользование в случае изменения
целевого назначения земельных участков или предоставления в пользование
земельных участков, границы которых не установлены в натуре (на местности)
Так, лицо, заинтересованное в получении в пользование земельного участка из земель государственной или коммунальной собственности по проекту землеустройства относительно его отвода, обращается с ходатайством о предоставлении разрешения на его разработку в соответствующий сельский, поселковый, городской, районный, областной совет, Кабинет Министров Украины, Совет министров Автономной Республики Крым, местную государственную администрацию.
По поводу определения органа, в который следует обращаться,
ст. 122 ЗК определяет полномочия органов исполнительной власти и органов местного самоуправления по передаче земельных участков в собственность или в пользование, в соответствии с которой сельские, поселковые, городские советы передают земельные участки в собственность или в пользование из земель коммунальной собственности соответствующих территориальных громад для всех нужд. Верховный Совет Автономной Республики Крым, областные, районные советы передают земельные участки в собственность или в пользование из соответствующих земель общей собственности территориальных громад для всех потребностей.Районные государственные администрации
на их территории передают земельные участки из земель государственной собственности в собственность или в пользование в границах сел, поселков, городов районного значения для всех потребностей и за пределами населенных пунктов для:а) сельскохозяйственного использования;
б) ведения водного хозяйства, кроме случаев, предусмотренных
ч. 7 этой статьи;в) строительства объектов, связанных с обслуживанием жителей территориальной громады района (школ, заведений культуры, больниц, предприятий торговли и т. п.), кроме случаев, определенных
ч. 7 этой статьи.Областные государственные администрации
передают земельные участки на их территории из земель государственной собственности в собственность или в пользование в границах городов областного значения и за пределами населенных пунктов для всех потребностей, кроме случаев передачи земельных участков районными государственными администрациями или Кабинетом Министров Украины.Киевская и Севастопольская городские государственные администрации
передают земельные участки из земель государственной собственности в собственность или в пользование в границах их территорий для всех потребностей, кроме случаев передачи земельного участка Кабинетом Министров Украины.Совет министров Автономной Республики Крым
передает земельные участки из земель государственной собственности в собственность или в пользование в границах городов республиканского (Автономной Республики Крым) значения и за их пределами для всех потребностей, кроме случаев передачи земельных участков районными государственными администрациями или Кабинетом Министров Украины.Кабинет Министров Украины
передает земельные участки из земель государственной собственности в собственность или в пользование в случаях:1) изъятия земельных участков государственной собственности, находящихся в постоянном пользовании, — пашню, многолетние насаждения для несельскохозяйственных потребностей, леса площадью более 1 гектара для нелесохозяйственных потребностей, а также земельные участки природоохранного, оздоровительного, рекреационного назначения;
2) изъятия земельных участков особо ценных земель, находящихся в государственной собственности для строительства объектов общегосударственного значения, дорог, линий электропередачи и связи, трубопроводов, осушительных и оросительных каналов, геодезических пунктов, жилья, объектов социально-культурного назначения, нефтяных и газовых скважин и производственных сооружений, связанных с их эксплуатацией.
Следует, однако, помнить, что до разграничения земель государственной и коммунальной собственности полномочия по распоряжению землями (кроме земель, переданных в частную собственность) в границах населенных пунктов осуществляют соответствующие сельские, поселковые, городские советы, а за пределами населенных пунктов — соответствующие органы исполнительной власти. Государственные органы приватизации осуществляют распоряжение (кроме отчуждения земель, на которых расположены объекты, не подлежащие приватизации) землями, на которых расположены государственные, в том числе казенные, предприятия, хозяйственные общества, в уставных фондах которых государству принадлежат доли (акции, паи), объекты незавершенного строительства и законсервированные объекты, а также продажу земельных участков, на которых расположены объекты, подлежащие приватизации (
п. 12 Переходных положений ЗК).Что касается ходатайства, то оно составляется в произвольной форме, поскольку законодательно установленная форма отсутствует. Однако напоминаем, что
в ходатайстве должны наличествовать следующие основные реквизиты:— кому направляется ходатайство;
— наименование, адрес и контактные данные заявителя.
Также в ходатайстве указываются ориентировочный размер земельного участка и его целевое назначение. К ходатайству прилагаются графические материалы, на которых указаны желаемое место расположения и размер земельного участка, письменное согласие землепользователя, удостоверенное нотариально (в случае изъятия земельного участка).
Ходатайство следует подавать в двух экземплярах: один — соответствующему органу, другой — с датой и отметкой канцелярии о приеме — необходим для доказывания даты подачи ходатайства в случае возникновения споров.Соответствующий орган исполнительной власти либо орган местного самоуправления в рамках их полномочий в месячный срок рассматривает ходатайство и дает разрешение на разработку проекта землеустройства по отводу земельного участка или дает мотивированный отказ в его предоставлении. Основанием для отказа в предоставлении такого разрешения может быть только несоответствие места расположения земельного участка требованиям законов и принятых в соответствии с ними нормативно-правовых актов, а также генеральных планов населенных пунктов, прочей градостроительной документации, схем землеустройства и технико-экономических обоснований использования и охраны земель административно-территориальных образований, проектов землеустройства по благоустройству территории населенных пунктов, утвержденных в установленном законом порядке. Запрещается отказ в предоставлении разрешения на разработку проекта землеустройства по отводу земельных участков, место расположения объектов на которых согласовано соответствующим органом исполнительной власти либо органом местного самоуправления в соответствии со
ст. 151 «Порядок согласования вопросов, связанных с изъятием (выкупом) земельных участков для общественных потребностей или по мотивам общественной необходимости» ЗК. Таким образом, ЗК исчерпывающе определил основания для отказа заявителю в предоставлении разрешения на разработку проекта землеустройства по отводу земельного участка. Это устраняет возможность злоупотреблений со стороны органов власти. В случае же необоснованного отказа заявитель может обратиться в суд с административным иском и обязать соответствующий орган власти предоставить такое разрешение.Следующим этапом для получения разрешения является собственно разработка проекта землеустройства, осуществляемая по заказу лица на условиях и в сроки, определенные договором, заключенным заказчиком с исполнителем этих работ в соответствии с типовым договором. Типовой договор на разработку проекта землеустройства по отводу земельного участка утвержден
постановлением № 266.Разработанный проект землеустройства по отводу земельного участка подается Комиссии по рассмотрению вопросов, связанных с согласованием документации по землеустройству, которая
в течение трех недель со дня получения проекта предоставляет соответствующему органу исполнительной власти либо органу местного самоуправления свое заключение о согласовании проекта или отказе в его согласовании. В случае отказа в согласовании проекта он возвращается заявителю в указанный в этой части срок. Основанием для отказа в согласовании проекта может быть только несоответствие его положений требованиям законов и принятых в соответствии с ними нормативно-правовых актов.Учитывая, что
ЗК не наделяет Комиссию статусом юридического лица, ее отрицательное заключение не может быть обжаловано в суд. Однако обжаловать можно отказ компетентного органа в согласовании проекта.В случае если проект землеустройства по отводу земельного участка подлежит обязательной государственной экспертизе землеустроительной документации, согласованный проект подается Комиссией в соответствующий орган земельных ресурсов для осуществления такой экспертизы в соответствии с законом.
Статья 1 Закона о госэкспертизе землеустроительной документации определяет государственную экспертизу землеустроительной документации (далее — государственная экспертиза) как деятельность, целью которой являются исследование, проверка, анализ и оценка объектов экспертизы на предмет их соответствия требованиям законодательства, установленным стандартам, нормам и правилам, а также подготовка обоснованных заключений для принятия решений по объектам экспертизы. В соответствии со ст. 9 Закона о госэкспертизе землеустроительной документации обязательной государственной экспертизе подлежат:— общегосударственные и региональные (республиканские) программы использования и охраны земель;
— схемы землеустройства и технико-экономические обоснования использования и охраны земель административно-территориальных образований;
— проекты землеустройства по установлению и изменению границ административно-территориальных образований;
— проекты землеустройства по организации и установлению границ территорий природно-заповедного фонда и другого природоохранного назначения, оздоровительного, рекреационного и историко-культурного назначения;
— проекты землеустройства по формированию земель коммунальной собственности территориальных громад и проекты разграничения земель государственной и коммунальной собственности населенных пунктов;
— проекты землеустройства по отводу земельных участков особо ценных земель, земель лесохозяйственного назначения, а также земель водного фонда, природоохранного, оздоровительного, рекреационного и историко-культурного назначения;
— проекты землеустройства, обеспечивающие эколого-экономическое обоснование севооборота и благоустройство угодий;
— проекты землеустройства по благоустройству территории населенных пунктов;
— проекты землеустройства по созданию новых и благоустройству существующих землевладений и землепользований;
— техническая документация по бонитированию почв, нормативной денежной оценке земельных участков.
Если же место расположения объекта, размеры и границы земельного участка, предлагаемого к изъятию (выкупу), и условия изъятия (выкупа) этого участка согласованы в соответствии с требованиями
ст. 151 «Порядок согласования вопросов, связанных с изъятием (выкупом) земельных участков для общественных потребностей или по мотивам общественной необходимости» ЗК, которые при разработке проекта землеустройства по отводу земельного участка не изменились, проект согласованию не подлежит.Соответствующий орган исполнительной власти либо орган местного самоуправления в
двухнедельный срок со дня получения проекта землеустройства по отводу земельного участка, а в случае необходимости проведения обязательной государственной экспертизы землеустроительной документации согласно закону — по получении положительного заключения такой экспертизы принимает решение о предоставлении земельного участка в пользование.Если земельный участок предоставляется в пользование Кабинетом Министров Украины, согласованный проект землеустройства по отводу земельного участка подается соответственно в Совет министров Автономной Республики Крым, областные, Киевскую и Севастопольскую городские государственные администрации, которые рассматривают его и в месячный срок подают указанный проект со своими предложениями в Кабинет Министров Украины.
Если земельный участок предоставляется в пользование Верховным Советом Автономной Республики Крым, согласованный проект землеустройства по отводу земельного участка подается в Совет министров Автономной Республики Крым, который рассматривает его и в месячный срок подает указанный проект со своими предложениями в Верховный Совет Автономной Республики Крым.
Решением о предоставлении земельного участка в пользование по проекту землеустройства относительно его отвода осуществляются
:— утверждение проекта землеустройства по отводу земельного участка;
— изъятие земельных участков у землепользователей с утверждением условий изъятия земельных участков (при необходимости);
— предоставление земельного участка лицу в пользование с определением условий его использования и утверждением условий предоставления, в том числе (при необходимости) требований по возмещению потерь сельскохозяйственного и лесохозяйственного производства.
Основанием для отказа в утверждении проекта землеустройства по отводу земельного участка может быть только его несоответствие требованиям законов и принятых в соответствии с ними нормативно-правовых актов. Однако ссылка на несоответствие требованиям законов и принятых в соответствии с ними нормативно-правовых актов как на основание отказа создает большое пространство для злоупотреблений со стороны компетентных органов. Это может быть устранено в судебном порядке. Так, отказ органа исполнительной власти либо органа местного самоуправления в предоставлении земельного участка в пользование или оставление ходатайства без рассмотрения могут быть обжалованы в суде. Такое обжалование осуществляется путем обращения с административным иском о признании решения (или бездеятельности) незаконным и обязательстве совершения определенных действий, а именно обязать предоставить земельный участок в пользование.
