Порядок набуття прав на землю спростився:
що про це потрібно знати юридичним та фізичним особам (частина 1)
Максим Безкровний, юрист
Стаття коментує основні положення тих змін, що були внесені до земельного законодавства і набрали чинності з 1 січня 2010 року, за винятком питання щодо відчуження земельних ділянок для суспільних потреб, що потребує окремого ретельного правового аналізу.
Стаття містить короткі схеми, що дозволяють швидко зорієнтуватися в питаннях загального порядку надання земельних ділянок державної або комунальної власності у користування та безоплатної приватизації земельних ділянок громадянами.
ДОКУМЕНТИ СТАТТІ
ЗК
— Земельний кодекс України від 25.10.2001 р. № 2768-III.ЦК
— Цивільний кодекс України від 16.01.2003 р. № 435-IV.Закон № 1702
— Закон України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо спрощення порядку набуття прав на землю» від 05.11.2009 р. № 1702-VI.Закон про оренду землі
— Закон України «Про оренду землі» від 06.10.98 р. № 161-XIV.Закон про держекспертизу землевпорядної документації
— Закон України «Про державну експертизу землевпорядної документації» від 17.06.2004 р. № 1808-IV.Постанова № 213
— постанова КМУ «Про Методику нормативної грошової оцінки земель сільськогосподарського призначення та населених пунктів» від 23.03.95 р. № 213.Постанова № 525
— постанова КМУ «Про Методику нормативної грошової оцінки земель несільськогосподарського призначення (крім земель населених пунктів)» від 30.05.97 р. № 525.Постанова № 1531
— постанова КМУ «Про експертну грошову оцінку земельних ділянок» від 11.10.2002 р. № 1531.Постанова № 266
— постанова КМУ «Про затвердження Типового договору про розробку проекту землеустрою з відведення земельної ділянки» від 04.03.2004 р. № 266.Типове положення
— Типове положення про комісію з розгляду питань, пов’язаних з погодженням документації із землеустрою, затверджене постановою Кабінету Міністрів України «Деякі питання реалізації статті 186-1 Земельного кодексу України» від 23.12 2009 р. № 1420.
Верховна Рада України 05.11.2009 р. прийняла
Закон № 1702. Цей Закон спрямований на вдосконалення законодавчого регулювання порядку набуття прав на землю. З цією метою передбачається шляхом унесення відповідних змін до ЗК, Закону про оренду землі, Закону про держекспертизу землевпорядної документації, Закону про оцінку земель запровадити спрощену процедуру набуття фізичними та юридичними особами права власності та користування на земельні ділянки із земель державної та комунальної власності, а також розширити права землевласників та землекористувачів щодо користування ними.Закон № 1702
набрав чинності 10.12.2009 р. з дня опублікування у газеті «Голос України», крім пп. 4, 9 п. 1 та пп. 2, 4 п. 4 розділу I цього Закону, які набрали чинності з 01.01.2010 р.
Чим обумовлена необхідність змін?
Необхідність ухвалення
Закону № 1702 обумовлювалася такою обставиною. Існуюча раніше процедура набуття юридичними та фізичними особами прав власності та користування земельними ділянками була необґрунтовано ускладнена та внаслідок цього — досить тривалою у часі. Забюрократизованість зазначеної процедури додатково створювала підґрунтя для розвитку і поглиблення проявів корупції та хабарництва.Правове регулювання питання проектування відведення земельної ділянки у дві стадії залишилося нам у спадок від радянської системи регулювання земельних відносин. Єдиною метою запровадження вказаного порядку проектування у той час була економія коштів державних підприємств, зацікавлених у отриманні земельних ділянок, визначення випадків, коли розробка проектів відведення є недоцільною, зважаючи на вимоги містобудівної та іншої документації. Проте правозастосовча практика показує, що проектування відведення у дві стадії фактично призводить до подвійного погодження одних і тих же питань.
Невиправдано затягують процес набуття прав на земельні ділянки також недосконала процедура погодження проектів землеустрою, а також відсутність у законі підстав, за яких відповідний орган має право погодити проект або відмовити у цьому.
Загальна характеристика норм
Закону № 1702Законом № 1702
передбачається обмежити сферу застосування процедури погодження місця розташування об’єкта (вибору земельної ділянки), яка є стадією відведення земельної ділянки, лише випадками вилучення (викупу) земельної ділянки для суспільних потреб чи її відчуження з мотивів суспільної необхідності.Законом № 1702
також передбачається встановлення порядку погодження документації із землеустрою за принципом єдиного вікна шляхом створення при кожній районній державній адміністрації або місті обласного значення комісії, до складу якої мають входити представники усіх органів, уповноважені погоджувати таку документацію. Установлюється тритижневий строк розгляду цією комісією поданої документації. Комісією визначаються також правила, відповідно до яких підставами відмови у погодженні документації може бути виключно її невідповідність закону.Крім того, з метою припинення практики створення землевласникам та землекористувачам штучних перешкод у здійсненні на земельній ділянці господарської діяльності пропонується ввести правило, за яким
визначення напрямів використання земельної ділянки в межах категорії земель є вільним (крім земель сільськогосподарського використання та земель оборони).Законом № 1702
також установлюється, що в разі, коли після визнання земельних торгів такими, що не відбулись, у зв’язку з наявністю на них тільки одного покупця, на повторних земельних торгах з продажу того ж самого лота присутній тільки один зазначений покупець, лот може бути проданий йому за стартовою ціною. Це правило дозволить здійснювати продаж державної або комунальної землі (прав на них) у випадках обмеженості попиту на них, зважаючи на їх низьку інвестиційну привабливість. Таким чином буде усунене безгосподарне невикористання земель.
Види використання земель: правові розбіжності вирішено
Пунктом 1 статті 1 Закону № 1702
доповнено ст. 20 ЗК. У ній з’явився пункт 5 такого змісту: «види використання земельної ділянки в межах певної категорії земель (крім земель сільськогосподарського призначення та земель оборони) визначаються її власником або користувачем самостійно в межах вимог, встановлених законом до використання земель цієї категорії, з урахуванням містобудівної документації та документації із землеустрою».Таким чином, законодавець уніс певну ясність щодо тлумачення поняття «основне цільове призначення земель», що використовується
ч. 1 ст. 19 ЗК. Адже до цього часу серед правознавців не існувало єдиної думки щодо тлумачення поняття «основне цільове призначення земель» (див., наприклад, Мірошніченко А. М., Марусенко Р. І. Науково-практичний коментар Земельного кодексу України. — К.: Правова єдність, 2009. — С. 92). Зокрема, вживання у законодавстві слова «основне» інколи розглядалося таким чином, що земельна ділянка може мати кілька цільових призначень — основне та другорядне (другорядне або додаткове). Наприклад, при розміщенні у житловій споруді об’єкта зв’язку основним цільовим призначенням буде розміщення житлової забудови, що визначатиме належність ділянки до земель житлової та громадської забудови, а другорядним — розміщення об’єктів зв’язку. Однак таке тлумачення змісту ч. 1 ст. 19 ЗК суперечить розумній логіці та викривляє зміст зазначеної вище правової норми, установлює можливість виправдання нецільового використання земель.Так, до останнього часу серед авторитетних учених та практикуючих юристів використовувався більш вдалий термін деталізації поняття «основне призначення земель» — це функціональне призначення (використання), що широко вживається в законодавстві про оцінку земель (
постанови № 213, № 525, № 1531), а поняття «основне цільове призначення» розглядалося як найбільш загальне цільове призначення земельної ділянки, що визначає її належність до певної категорії земель. Так, у межах основного цільового призначення може виділятися кілька видів використання тієї самої категорії земель. Наприклад, землі сільськогосподарського призначення поділяються на землі, надані для ведення:— фермерського господарства;
— особистого селянського господарства;
— товарного виробництва тощо.
Коментованою нормою
Закону № 1702 на цей час уведено в законодавство поняття «вид використання земельної ділянки в межах певної категорії земель», чим фактично законодавчо підтримано наведену вище правову позицію та «поставлено крапку» в цьому питанні.
Новий порядок надання фізичним та юридичним особам земельної ділянки державної або комунальної власності у користування
Змінами до
ст. 123 ЗК установлено чітке розмежування, у яких випадках при отриманні в користування земельної ділянки є необхідним розроблення проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок, а в яких ні. Так, надання земельних ділянок державної або комунальної власності у користування здійснюється на підставі рішень органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування. Рішення зазначених органів приймається на підставі проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок у разі:— зміни цільового призначення земельних ділянок відповідно до закону;
— надання у користування земельних ділянок, межі яких не встановлені в натурі (на місцевості).
Надання у користування земельної ділянки, межі якої встановлені в натурі (на місцевості), без зміни її цільового призначення здійснюється на підставі технічної документації із землеустрою щодо складання документа, що посвідчує право користування земельною ділянкою (див. рис. 1).
Рис. 1. Підстави надання земельної ділянки державної або комунальної власності у користування
Розглянемо більш детально порядок надання у користування земельної ділянки державної або комунальної власності у разі зміни цільового призначення земельних ділянок або надання у користування земельних ділянок, межі яких не встановлені в натурі (на місцевості) (див. рис. 2 на с. 27).
Рис. 2.
Порядок надання земельної ділянки державної або комунальної власності у користування у разі зміни цільового призначення земельних ділянок або надання у користування земельних ділянок, межі яких не встановлені в натурі (на місцевості)
Так, особа, зацікавлена в одержанні у користування земельної ділянки із земель державної або комунальної власності за проектом землеустрою щодо її відведення, звертається з клопотанням про надання дозволу на його розробку до відповідної сільської, селищної, міської, районної, обласної ради, Кабінету Міністрів України, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, місцевої державної адміністрації.
З приводу визначення органу, до якого слід звертатися,
ст. 122 ЗК визначає повноваження органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування щодо передачі земельних ділянок у власність або у користування, відповідно до якої сільські, селищні, міські ради передають земельні ділянки у власність або у користування із земель комунальної власності відповідних територіальних громад для всіх потреб. Верховна Рада Автономної Республіки Крим, обласні, районні ради передають земельні ділянки у власність або у користування із відповідних земель спільної власності територіальних громад для всіх потреб.Районні державні адміністрації
на їх території передають земельні ділянки із земель державної власності у власність або у користування у межах сіл, селищ, міст районного значення для всіх потреб та за межами населених пунктів для:а) сільськогосподарського використання;
б) ведення водного господарства, крім випадків, передбачених
ч. 7 цієї статті;в) будівництва об’єктів, пов’язаних з обслуговуванням жителів територіальної громади району (шкіл, закладів культури, лікарень, підприємств торгівлі тощо), крім випадків, визначених
ч. 7 цієї статті.Обласні державні адміністрації
передають земельні ділянки на їх території із земель державної власності у власність або у користування у межах міст обласного значення та за межами населених пунктів для всіх потреб, крім випадків передачі земельних ділянок районними державними адміністраціями чи Кабінетом Міністрів України.Київська та Севастопольська міські державні адміністрації
передають земельні ділянки із земель державної власності у власність або у користування у межах їх територій для всіх потреб, крім випадків передачі земельної ділянки Кабінетом Міністрів України.Рада міністрів Автономної Республіки Крим
передає земельні ділянки із земель державної власності у власність або у користування у межах міст республіканського (Автономної Республіки Крим) значення та за їх межами для всіх потреб, крім випадків передачі земельних ділянок районними державними адміністраціями чи Кабінетом Міністрів України.Кабінет Міністрів України
передає земельні ділянки із земель державної власності у власність або у користування у випадках:1) вилучення земельних ділянок державної власності, які перебувають у постійному користуванні, — ріллю, багаторічні насадження для несільськогосподарських потреб, ліси площею понад 1 гектар для нелісогосподарських потреб, а також земельні ділянки природоохоронного, оздоровчого, рекреаційного призначення;
2) вилучення земельних ділянок особливо цінних земель, що перебувають у державній власності для будівництва об’єктів загальнодержавного значення, доріг, ліній електропередачі та зв’язку, трубопроводів, осушувальних і зрошувальних каналів, геодезичних пунктів, житла, об’єктів соціально-культурного призначення, нафтових і газових свердловин та виробничих споруд, пов’язаних з їх експлуатацією.
Слід, однак, пам’ятати, що до розмежування земель державної та комунальної власності повноваження щодо розпорядження землями (крім земель, переданих у приватну власність) у межах населених пунктів здійснюють відповідні сільські, селищні, міські ради, а за межами населених пунктів — відповідні органи виконавчої влади. Державні органи приватизації здійснюють розпорядження (крім відчуження земель, на яких розташовані об’єкти, що не підлягають приватизації) землями, на яких розташовані державні, у тому числі казенні, підприємства, господарські товариства, у статутних фондах яких державі належать частки (акції, паї), об’єкти незавершеного будівництва та законсервовані об’єкти, а також продаж земельних ділянок, на яких розташовані об’єкти, які підлягають приватизації (
п. 12 Перехідних положень ЗК).З приводу клопотання, воно складається у довільній формі, оскільки законодавчо встановлена форма відсутня. Однак нагадуємо, що
у клопотанні повинні бути такі основні реквізити:— кому направляється клопотання;
— найменування, адреса та контактні дані заявника.
Також у клопотанні зазначаються орієнтовний розмір земельної ділянки та її цільове призначення. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування та розмір земельної ділянки, письмова згода землекористувача, засвідчена нотаріально (у разі вилучення земельної ділянки).
Клопотання слід подавати у двох екземплярах, один — відповідному органу, інший — з датою та відміткою канцелярії про прийняття, необхідний для доведення дати подання клопотання у разі виникнення суперечок.Відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування в межах їх повноважень у місячний строк розглядає клопотання і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування земельної ділянки вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, а також генеральних планів населених пунктів, іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних утворень, проектів землеустрою щодо впорядкування території населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку. Забороняється відмова у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок, місце розташування об’єктів на яких погоджено відповідним органом виконавчої влади або органом місцевого самоврядування згідно із
ст. 151 «Порядок погодження питань, пов’язаних з вилученням (викупом) земельних ділянок для суспільних потреб або з мотивів суспільної необхідності» ЗК. Таким чином, у ЗК вичерпно визначені підстави для відмови заявникові у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки. Це усуває можливість зловживань з боку органів влади. У разі ж необґрунтованої відмови, заявник може звернутися до суду з адміністративним позовом та зобов’язати відповідний орган влади надати такий дозвіл.Наступним етапом після отримання дозволу є сама розробка проекту землеустрою, що здійснюється за замовленням особи на умовах та у строки визначені договором, укладеним замовником з виконавцем цих робіт відповідно до типового договору. Типовий договір на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки затверджено
постановою № 266.Розроблений проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки подається Комісії з розгляду питань, пов’язаних з погодженням документації із землеустрою, яка
протягом трьох тижнів з дня одержання проекту надає відповідному органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування свій висновок щодо погодження проекту або відмови у його погодженні. У разі відмови у погодженні проекту він повертається заявнику у зазначений у цій частині строк. Підставою відмови у погодженні проекту може бути лише невідповідність його положень вимогам законів та прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів.Ураховуючи, що
ЗК не наділяє Комісію статусом юридичної особи, її негативний висновок не може бути оскаржений до суду. Однак оскарженою може бути відмова компетентного органу у погодженні проекту.У разі якщо проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки підлягає обов’язковій державній експертизі землевпорядної документації, погоджений проект подається Комісією до відповідного органу земельних ресурсів для здійснення такої експертизи відповідно до закону.
Стаття 1 Закону про держекспертизу землевпорядної документації визначає державну експертизу землевпорядної документації (далі — державна експертиза) як діяльність, метою якої є дослідження, перевірка, аналіз та оцінка об’єктів експертизи на предмет їх відповідності вимогам законодавства, установленим стандартам, нормам і правилам, а також підготовка обґрунтованих висновків для прийняття рішень щодо об’єктів експертизи. Відповідно до ст. 9 Закону про держекспертизу землевпорядної документації, обов’язковій державній експертизі підлягають:— загальнодержавні та регіональні (республіканські) програми використання та охорони земель;
— схеми землеустрою і техніко-економічні обґрунтування використання та охорони земель адміністративно-територіальних утворень;
— проекти землеустрою щодо встановлення і зміни меж адміністративно-територіальних утворень;
— проекти землеустрою щодо організації і встановлення меж територій природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного призначення, оздоровчого, рекреаційного та історико-культурного призначення;
— проекти землеустрою щодо формування земель комунальної власності територіальних громад і проекти розмежування земель державної та комунальної власності населених пунктів;
— проекти землеустрою щодо відведення земельних ділянок особливо цінних земель, земель лісогосподарського призначення, а також земель водного фонду, природоохоронного, оздоровчого, рекреаційного та історико-культурного призначення;
— проекти землеустрою, що забезпечують еколого-економічне обґрунтування сівозміни та впорядкування угідь;
— проекти землеустрою щодо впорядкування території населених пунктів;
— проекти землеустрою щодо створення нових та впорядкування існуючих землеволодінь і землекористувань;
— технічна документація з бонітування ґрунтів, нормативної грошової оцінки земельних ділянок.
У разі ж якщо місце розташування об’єкта, розміри і межі земельної ділянки, що пропонується до вилучення (викупу), та умови вилучення (викупу) цієї ділянки погоджені згідно з вимогами
ст. 151 «Порядок погодження питань, пов’язаних з вилученням (викупом) земельних ділянок для суспільних потреб або з мотивів суспільної необхідності» ЗК, які під час розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки не змінилися, проект погодженню не підлягає.Відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування у
двотижневий строк з дня отримання проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, а в разі необхідності здійснення обов’язкової державної експертизи землевпорядної документації згідно із законом — після отримання позитивного висновку такої експертизи приймає рішення про надання земельної ділянки у користування.Якщо земельна ділянка надається у користування Кабінетом Міністрів України, погоджений проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки подається відповідно до Ради міністрів Автономної Республіки Крим, обласних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій, які розглядають його і в місячний строк подають зазначений проект із своїми пропозиціями до Кабінету Міністрів України.
Якщо земельна ділянка надається у користування Верховною Радою Автономної Республіки Крим, погоджений проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим, яка розглядає його і в місячний строк подає зазначений проект із своїми пропозиціями до Верховної Ради Автономної Республіки Крим.
Рішенням про надання земельної ділянки у користування за проектом землеустрою щодо її відведення здійснюються
:— затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки;
— вилучення земельних ділянок у землекористувачів із затвердженням умов вилучення земельних ділянок (у разі необхідності);
— надання земельної ділянки особі у користування з визначенням умов її використання і затвердженням умов надання, у тому числі (у разі необхідності) вимог щодо відшкодування втрат сільськогосподарського та лісогосподарського виробництва.
Підставою відмови у затвердженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки може бути лише його невідповідність вимогам законів та прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів. Однак посилання на невідповідність вимогам законів та прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів як на підставу відмови, дає великий простір для зловживань з боку компетентних органів. Це може бути усунено в судовому порядку. Так, відмова органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування у наданні земельної ділянки у користування або залишення клопотання без розгляду
можуть бути оскаржені до суду . Таке оскарження здійснюється шляхом звернення з адміністративним позовом про визнання рішення (або бездіяльність) не законною та зобов’язання вчинення певних дій, а саме зобов’язати надати земельну ділянку у користування.
