Проверки Счетной палатой: основные правила
Роман Кабальский, юрист
Субъекты хозяйствования, привыкшие к проверкам налоговиков, инспекций по труду, санэпидемстанций и других контролирующих органов, достаточно уверенно ведут себя при их визитах, зная основные требования законодательства к порядку проведения таких проверок. А вот застать врасплох может появление на пороге предприятия представителей Счетной палаты. В этой статье мы хотим рассказать о том, в каких случаях можно ожидать с проверкой проверяющих из этого органа и какими полномочиями они наделены.
ДОКУМЕНТЫ СТАТЬИ
БКУ
— Бюджетный кодекс Украины от 21.06.2001 г. № 2542-III.КоАП
— Кодекс об административных правонарушениях от 07.12.84 г. № 8073-X.Закон № 315
— Закон Украины «О Счетной палате» от 11.07.96 г. № 315/96-ВР.Закон № 877
— Закон Украины «Об основных принципах государственного надзора (контроля) в сфере хозяйственной деятельности» от 05.04.2007 г. № 877-V.Стандарт проведения проверок
— Стандарт Счетной палаты «Порядок подготовки и проведения проверок и оформления их результатов», утвержденный постановлением Коллегии Счетной палаты от 27.12.2004 г. № 28-6.
Кого может проверять Счетная палата?
Согласно
ст. 98 Конституции Украины Счетная палата осуществляет от имени Верховной Рады Украины контроль за поступлением средств в Государственный бюджет Украины и их использованием. Данная конституционная норма конкретизирована в ст. 110 Бюджетного кодекса Украины, в которой закреплены полномочия Счетной палаты по контролю за соблюдением бюджетного законодательства. В их числе контроль за:1) использованием средств Государственного бюджета Украины в соответствии с законом о Государственном бюджете Украины;
2) формированием, обслуживанием и погашением государственного долга Украины;
3) эффективностью использования и управления средствами Государственного бюджета Украины;
4) использованием бюджетных средств в части финансирования полномочий местных государственных администраций и делегированных местному самоуправлению полномочий органов исполнительной власти по доходам и расходам.
В контексте приведенных норм должны рассматриваться и предусмотренные
Законом № 315 полномочия Счетной палаты на проведение проверок.Так, согласно
ст. 7 Закона № 315 Счетная палата уполномочена:1
) проводить финансовые проверки, ревизии в аппарате Верховной Рады Украины, органах исполнительной власти, Национальном банке Украины, Фонде государственного имущества Украины, других подотчетных Верховной Раде Украины органах, а также на предприятиях и в организациях независимо от формы собственности;2)
проверять в перечисленных выше органах и на объектах денежные документы, бухгалтерские книги, отчеты, планы, сметы расходов и другую документацию в отношении финансово-хозяйственной деятельности, а также осуществлять проверку кассовых операций с наличностью и ценными бумагами, материальных ценностей, их учет, хранение и использование;3)
получать от руководителей учреждений и организаций, которые проверяются, всю необходимую документацию и другую информацию о финансово-хозяйственной деятельности;4)
получать от Национального банка Украины, уполномоченных банков и других кредитных учреждений необходимые сведения об осуществленных ими операциях и состоянии счетов проверяемых учреждений и организаций, от других предприятий и организаций — справки, копии документов по операциям и счетам этих предприятий и организаций;5) в случае выявления во время проверок и ревизий фактов присвоения денег и материальных ценностей, других злоупотреблений
передавать материалы проверок и ревизий в правоохранительные органы с информированием об этом Верховной Рады Украины.Как видим,
Закон № 315 предоставляет Счетной палате полномочия по осуществлению контроля за финансово-хозяйственной деятельностью ряда субъектов, в том числе за предприятиями, хозяйственными обществами и другими субъектами хозяйствования независимо от формы собственности. Однако при этом следует помнить о таком существенном ограничении полномочий Счетной палаты — контроль за деятельностью перечисленных субъектов она может осуществлять только в той части, которая касается использования средств Государственного бюджета Украины (ч. 2 ст. 16 Закона № 315, решение Конституционного Суда Украины от 23.12.97 г. № 7-зп в деле по конституционному представлению Президента Украины о соответствии Конституции Украины (конституционности) Закона Украины «О Счетной палате Верховной Рады Украины» (дело о Счетной палате)).Данный вывод нашел отражение и в
Стандарте проведения проверок, в соответствии с п. 1.3 которого целью проверки выступает установление состояния дел в отношении использования средств Государственного бюджета Украины, общегосударственных целевых фондов, валютных и кредитно-финансовых ресурсов, других государственных средств, связанных с Государственным бюджетом Украины, и оценка такого использования с точки зрения законности, эффективности и целесообразности, а также оценка состояния внутреннего контроля объекта проверки, предоставление предложений по устранению нарушений действующего законодательства Украины. При этом, как можно судить из сложившейся практики применения указанных положений, в том числе судебной, речь идет об использовании бюджетных средств не только их распорядителями, но и субъектами, получающими от них такие средства.Некоторой неопределенностью, безусловно, отличается используемая в
Законе № 315 формулировка «деятельность, касающаяся использования средств Государственного бюджета Украины». Под такой деятельностью в первую очередь понимают направление средств госбюджета и других государственных средств на приобретение определенной продукции, товаров и услуг как непосредственно распорядителями таких средств, так и субъектами, которым они были переданы. Кроме того, данным понятием охватывается деятельность, направленная на получение госсредств, например, через продажу товаров, работ и услуг в случае их приобретения за государственные средства. В таком случае под контроль Счетной палаты попадает не только покупатель, но и продавец таких товаров, работ и услуг как получатель государственных средств. Его действия также будут оцениваться на предмет законности и соблюдения требований к деятельности, направленной на получение средств госбюджета.
Виды проверок Счетной палаты
Проверки, проводимые Счетной палатой, в зависимости от оснований их проведения можно разделить на два привычных для субъектов хозяйствования вида — плановые и внеплановые.
Плановые проверки проводятся на основании годовых и текущих планов работы
Счетной палаты и ее Коллегии, годовых и текущих планов работы департаментов и других структурных подразделений (п.п. 2.1.1 Стандарта проведения проверок).Внеплановые контрольные мероприятия
могут проводиться по решению Коллегии Счетной палаты на основании постановлений либо протокольных поручений Верховной Рады Украины, обращений комитетов ВРУ и запросов народных депутатов Украины (ч. 3 ст. 15 Закона № 315).
Права и обязанности проверяющих
Во время проведения проверки
сотрудники Счетной палаты имеют право (п. 1.7 Стандарта проведения проверок):— получать всю необходимую информацию на объекте проверки;
— беспрепятственно входить в любые помещения и хранилища объекта проверки;
— получать от должностных лиц объекта проверки оригиналы документов либо их копии и другие материалы, данные на компьютерных электронных носителях, извлечения из этих документов;
— знакомиться с секретными документами и документами с ограниченным доступом;
— требовать от должностных лиц объекта проверки неотложного устранения выявленных нарушений и предоставления в установленный срок информации об этом;
— получать пояснения от должностных лиц объекта проверки, других учреждений, организаций, предприятий, связанных с деятельностью объекта проверки;
— в случае необходимости составлять протоколы об административных правонарушениях Счетной палаты по
статьям 16412 (использование бюджетных средств вопреки их целевому назначению либо несоблюдение порядка проведения операций с бюджетными средствами, как это установлено действующим бюджетным законодательством), 16414 (нарушение законодательства об осуществлении закупок товаров, работ и услуг за государственные средства), 18819(невыполнение законных требований Счетной палаты либо создание препятствий в их работе, либо предоставление им заведомо неправдивой информации, а также несоблюдение установленных законодательством сроков предоставления информации Счетной палате) КоАП.Сотрудники Счетной палаты при осуществлении проверок обязаны:
— на любой стадии проверки принимать от должностных лиц объекта проверки поданные по их инициативе заявления, замечания, пояснения в отношении предмета проверки и проводить проверку изложенных в этих обращениях вопросов, о чем указывать в акте проверки;
— не обнародовать материалы проверки в отношении объекта проверки до рассмотрения их Коллегией Счетной палаты;
— в случае выявления фактов, свидетельствующих о совершении преступления, информировать об этом правоохранительные органы.
Права и обязанности проверяемых
Должностные лица объекта проверки имеют право:
— требовать от проверяющих предоставления поручения на проведение проверки;
— подавать заявления, замечания и пояснения в отношении предмета проверки, а также по ее результатам.
В обязанности должностных лиц проверяемого субъекта хозяйствования входит:
— способствовать нормальной работе субъектов проверки, не создавать им препятствий, обеспечивать их рабочими местами и необходимыми техническими средствами;
— предоставлять необходимые документы, пояснения по вопросам, касающимся предмета проверки;
— принимать меры по устранению выявленных нарушений, возмещению причиненного вреда и привлечению к ответственности лиц, виновных в совершении нарушений.
Порядок проведения
проверок Счетной палатой
Прежде всего отметим, что на порядок проведения проверок Счетной палатой не распространяются требования, установленные
Законом № 877. Так, согласно ч. 2 ст. 2 Закона № 877 действие этого Закона не распространяется на отношения, возникающие во время осуществления мероприятий по контролю за соблюдением бюджетного законодательства. На этот момент, ссылаясь на БКУ как на акт, называющий Счетную палату в числе органов, осуществляющих контроль за соблюдением бюджетного законодательства, обращает внимание и Госкомпредпринимательства (см. письмо от 23.10.2007 г. № 7998). Поэтому общие требования к порядку проведения проверок на проверки, проводимые Счетной палатой, не распространяются.Согласно
п. 3.1 Стандарта проведения проверок проверка Счетной палатой осуществляется на основании поручения, которое подписывается членом Счетной палаты, ответственным за ее проведение. В поручении указываются цель и предмет проверки, сроки ее проведения, состав контрольной группы субъекта проверки. Руководитель контрольной группы субъекта проверки перед началом ее проведения предъявляет поручение уполномоченному должностному лицу объекта проверки.По результатам проверки составляется акт, в котором указываются:
— основания, цель, предмет, объект проверки;
— период, за который проводилась проверка;
— состав контрольной группы субъекта проверки;
— фактическое состояние дел, выявленное на объекте, с приведением доказательств.
В случае несогласия уполномоченного лица объекта проверки с фактами, изложенными в акте, их обоснованием и доказательствами, он
не позднее пяти рабочих дней должен подать руководителю контрольной группы субъекта проверки аргументированные письменные замечания по вопросам, с которыми уполномоченные лица проверяемого субъекта хозяйствования не согласны. Указанные замечания рассматриваются в течение пяти рабочих дней после их получения. Результаты рассмотрения этих замечаний излагаются в отдельной справке и подписываются руководителем контрольной группы субъекта проверки. Замечания и справка о результатах их рассмотрения прилагаются к акту проверки и являются его неотъемлемой частью. В случае нарушения срока представления замечаний последние не подлежат рассмотрению.Если представитель субъекта хозяйствования отказывается от подписания акта проверки, проверяющие фиксируют этот факт в акте проверки и удостоверяют его подписью руководителя контрольной группы субъекта проверки.
После этого составляется отчет о проверке, который должен быть представлен на заседании Коллегии Счетной палаты. Он, в частности, содержит краткое описание выявленных фактов и оценку соответствия их действующему законодательству Украины, критерии оценки эффективности использования бюджетных средств и оценку выявленных фактов согласно этим критериям, оценку эффективности управленческих решений, состояния внутреннего контроля, бюджетного планирования, объем, характеристику и квалификацию бюджетных правонарушений и неэффективного использования бюджетных средств, причины, которые привели к нарушениям и недостаткам, потенциальные проблемы, заключения и предложения.
Решения по результатам проверки
Следует отметить, что судебная практика рассмотрения споров при участии Счетной палаты исходит из того, что данный орган, проводя проверки в соответствии с действующим законодательством, излагает в своих актах собственные выводы в отношении предмета проверки, о которых уведомляет Верховную Раду Украины и другие компетентные органы государственной власти. От последних и должна последовать реакция на изложенные в актах Счетной палаты заключения по результатам проведенной проверки. Сама
Счетная палата какие-либо обязательные для исполнения субъектами хозяйствования акты не принимает (см., например, постановление Окружного административного суда г. Киева от 19.05.2008 г. № 1/51, определение Львовского апелляционного административного суда от 09.09.2008 г.).Так, согласно
ст. 26 Закона № 315 о выявленных фактах нарушения закона, а также причинения государству вреда Счетная палата информирует Верховную Раду Украины, а в случае выявления нарушений закона, которые влекут за собой административную либо уголовную ответственность, по решению Коллегии Счетной палаты передает соответствующие материалы в правоохранительные органы.Кроме того, Счетная палата по результатам проверки может направить руководителю субъекта хозяйствования, на котором проводилась проверка, постановление либо заключение, утвержденные Коллегией Счетной палаты, для соответствующего реагирования и принятия мер по устранению выявленных нарушений, возмещения убытков, причиненных государству, и др. Такие акты Коллегии Счетной палаты должны быть рассмотрены в установленный ею срок, но не позднее чем в течение 15 календарных дней со дня их получения.
