Строительство жилья для военнослужащих
Владимир Лежнин, Владислава Власова,юридическая фирма «Грань»
В настоящей статье мы рассмотрим актуальные вопросы по поводу регулирования отношений между государством Украина и ее гражданами относительно строительства жилья для военнослужащих и членов их семей на землях, по своему целевому назначению относящихся к категории земель обороны.
ДОКУМЕНТЫ СТАТЬИ
Земельный кодекс
— Земельный кодекс Украины от 25.10.2001 г. № 2768-III.Закон о социальной и правовой защите военнослужащих
— Закон Украины «О социальной и правовой защите военнослужащих и членов их семей» от 20.12.91 г. № 2011-XII.Закон об использовании земель обороны
— Закон Украины «Об использовании земель обороны» от 27.11.2003 г. № 1345-IV.Закон о землеустройстве
— Закон Украины «О землеустройстве» от 22.05.2003 г. № 858-IV.Закон № 2674
— Закон Украины «О внесении изменений в статью 4 Закона Украины «Об использовании земель обороны» относительно строительства жилья для военнослужащих и членов их семей» от 04.11.2010 г. № 2674-VI.
Вступление
Так, с принятием
Закона № 2674 гражданам, субъектам хозяйственной деятельности предоставлена реальная возможность для строительства жилья для военнослужащих и членов их семей на землях обороны без изменения целевого назначения данной категории земель. Закон № 2674 вступил в силу с 07.12.2010 г.Проблема жилья для военнослужащих является достаточно актуальной в наше время. Невозможно построить сильную армию, которая будет полноценно выполнять свои функции, без воплощения минимальных социальных гарантий для военнослужащих.
Целью настоящей статьи является решение вопроса: можно ли строить жилье для военнослужащих на землях обороны или нет?
В первую очередь, освещая эти вопросы, необходимо обратиться к
Основному Закону — Конституции Украины, которая закрепила на конституционном уровне право каждого на жилье.Конституцией Украины
гарантировано, что государство обязано создавать условия, при которых каждый гражданин будет иметь возможность построить жилье, приобрести его в собственность или взять в аренду. Указанная обязанность государства закреплена ст. 47 Конституции Украины. Каждый имеет право на жилье. Государство создает условия, при которых каждый гражданин будет иметь возможность построить жилье, приобрести его в собственность или взять в аренду. Гражданам, нуждающимся в социальной защите, жилье предоставляется государством и органами местного самоуправления бесплатно или за доступную для них плату в соответствии с законом.Учитывая особый характер военной службы, которая связана с защитой Отчизны, ее значение для безопасной и полноценной жизни граждан Украины, военнослужащим предоставляются льготы, гарантии и компенсации. Перечень этих льгот и гарантий закреплен в
Законе о социальной и правовой защите военнослужащих, среди которых приоритетное значение приобретает обязанность государства обеспечить военнослужащих жилыми помещениями.Военнослужащие (кроме военнослужащих срочной военной службы) и члены их семей, проживающие вместе с ними, обеспечиваются служебными жилыми помещениями, которые должны соответствовать требованиям жилищного законодательства (
ст. 12 Закона о социальной и правовой защите военнослужащих).До внесения последних изменений в
Закон об использовании земель обороны, т. е. до 07.01.2010 г. — момента вступления в силу Закона № 2674, земли обороны могли использоваться для строительства объектов социально-культурного назначения, социального и доступного жилья. В случае необходимости построить жилье для военнослужащих нужно было изменять целевое назначение категорий земель обороны на категорию земель жилищной и общественной застройки.А это, в свою очередь, приводило к следующим негативным последствиям:
1) процедура изменения целевого назначения земель обороны на земли жилищной и общественной застройки требовала длительного времени, в связи с чем тормозился процесс строительства;
2) вышеупомянутая процедура требовала достаточно большого капиталовложения, в результате чего росла себестоимость жилья для военнослужащих.
Таким образом, строительство жилья для военнослужащих теряло свои самые главные признаки — доступного и социального жилья и было нерентабельным для строительных организаций, а следовательно, и самих военнослужащих.
В результате этого большое количество земель оборонного назначения остается с запущенной инфраструктурой и не может использоваться для строительства жилья для военнослужащих.
В таких условиях принятие
Закона № 2674 о возможности использования земель обороны для строительства объектов социально-культурного назначения, жилья для военнослужащих и членов их семей, а также социального и доступного жилья без изменения их целевого назначения, направлено на решение и преодоление негативных условий в сфере использования земель обороны относительно строительства жилья для военнослужащих и членов их семей.Указанные законодательные изменения направлены на преодоление проблем, существовавших в строительной деятельности на землях обороны Украины, будут способствовать привлечению инвестиций и капиталовложений и максимально активизировать процесс строительства на землях обороны.
Однако на практике возникли сложности в реализации нововведенных положений законодательства.
Как считают авторы
Закона № 2674 относительно внесения изменений в ст. 4 Закона об использовании земель обороны, указанные изменения законодательства позволят преодолеть существующие проблемы относительно способности государства обеспечивать жильем военнослужащих и членов их семей, предоставят возможность строить на землях обороны без изменения их целевого назначения жилье как для военнослужащих и членов их семей, так и социальное и доступное жилье, тем самым ускорят решение проблемы обеспечения жилыми помещениями военнослужащих и членов их семей и граждан Украины, нуждающихся в социальной защите, и существенно снизят уровень социального напряжения среди указанной категории населения Украины.К тому же с принятием указанных изменений в земельное законодательство возникли противоречия и по поводу фактического использования земель обороны для строительства объектов социально-культурного назначения, жилья для военнослужащих и членов их семей, а также социального и доступного жилья без изменения их целевого назначения.
Как свидетельствует судебная практика, до 07.12.2010 г., т. е. до момента внесения изменений в
Закон об использовании земель обороны, при условиях отсутствия принятия компетентным органом местного самоуправления решения об изменении целевого назначения земель (из категории земель обороны в категорию земель жилищной застройки), а также согласно ст. 21 Земельного кодекса нарушение порядка изменения целевого назначения земель является основанием для признания недействительными соглашений относительно земельных участков.В настоящее время судебная практика не дает однозначного ответа
на вопросы, возникающие при строительстве жилья для военнослужащих и членов их семей, этот путь является сложным, в силу того, что даже на уровне государственных органов и структур нет единого понимания и подхода к решению данных проблемных вопросов.Недавно Государственный комитет Украины по земельным ресурсам в своем
письме от 04.04.2011 г. № 4931/17/8-11 предоставил разъяснения относительно применения норм законодательства в сфере использования земель обороны для строительства жилья для военнослужащих (текст письма см. в газете «Строительная бухгалтерия», 2011, № 10, с. 9). Однако ответ, который бы полно освещал проблемные вопросы в сфере строительства жилья для военнослужащих, не был получен.Возможность строить на землях обороны без изменения их целевого назначения жилье для военнослужащих и членов их семей имеет важное практическое значение. Однако вопрос об использовании земель, которые непосредственно по своему назначению не приспособлены для строительства жилья, а по категории относятся к землям обороны, вызывает немало споров.
В первую очередь, давайте выясним, что необходимо понимать под целевым использованием земель обороны?
Земли Украины по основному целевому назначению делятся на следующие категории: земли сельскохозяйственного назначения; земли жилищной и общественной застройки; земли природно-заповедного и другого природоохранного назначения; земли оздоровительного назначения; земли рекреационного назначения; земли историко-культурного назначения; земли лесохозяйственного назначения; земли водного фонда; земли промышленности, транспорта, связи, энергетики, обороны и другого назначения (
ст. 19 Земельного кодекса).Несмотря на формулировку
ст. 19 Земельного кодекса, провозглашающую разделение земель на категории именно по критерию целевого назначения, это не всегда соответствует действительности. Во многих случаях земельные участки относятся к определенной категории не по их целевому назначению, а, обычно, по субъекту использования или же с использованием критерия территориального размещения.К землям обороны относятся земли
, предоставленные для размещения и постоянной деятельности воинских частей, учреждений, военно-учебных заведений, предприятий и организаций Вооруженных Сил Украины, других воинских формирований, созданных в соответствии с законодательством Украины (ст. 1 Закона об использовании земель обороны).Проанализировав нормы земельного законодательства, приходим к выводу, что к землям обороны относятся, в частности,
и земли под «объектами жилищного назначения» (такая возможность прямо упомянута в ч. 3 ст. 84 Земельного кодекса).В данном случае возникает вопрос, есть ли принципиальная разница в режиме земель под жильем для членов семей военнослужащих и любым другим жильем? На наш взгляд, очевиден ответ «нет».
Правовой режим отдельных категорий земель не наполнен реальным правовым содержанием. В то время как в законодательстве закреплена императивная норма об использовании земель исключительно по целевому назначению, остались не охваченными указанным перечнем все земли Украины, что привело к возникновению пробелов в земельном законодательстве, непосредственно в вопросах правового режима земель обороны.
При таких условиях строительство жилья для военнослужащих и членов их семей на землях обороны никоим образом не противоречит их целевому назначению, а наоборот, способствует реализации норм Закона Украины «О социальной и правовой защите военнослужащих и членов их семей», которым предусмотрена обязанность государства по бесплатному обеспечению военнослужащих Вооруженных Сил Украины жильем.
Не менее важным вопросом в исследуемой нами сфере использования земель обороны является вопрос об условиях применения
последствий нецелевого использования земель обороны.Следствием нарушения порядка установления и изменения целевого назначения земель являются:
а) признание недействительными решений органов государственной власти и органов местного самоуправления о предоставлении (передаче) земельных участков гражданам и юридическим лицам;
б) признание недействительными соглашений относительно земельных участков;
в) отказы в государственной регистрации земельных участков или признание регистрации недействительной;
г) привлечение к ответственности в соответствии с законом граждан и юридических лиц, виновных в нарушении порядка установления и изменения целевого назначения земель (
ст. 21 Земельного кодекса).Учитывая изменения, которые были внесены в
Закон об использовании земель обороны, использование земель обороны для строительства жилья военнослужащих и членов их семей осуществляется без изменения их целевого назначения.Таким образом, отсутствует юридическое основание для применения последствий нецелевого использования земель обороны в процессе использования их для строительства жилья для военнослужащих.
При исследовании вопросов, связанных со строительством жилья на землях обороны, не можем оставить вне поля зрения вопрос о порядке установления защитных, охранных и других зон с особыми условиями пользования на землях обороны и их последующей судьбе.
Вокруг военных и других оборонных объектов в случае необходимости создаются защитные, охранные и другие зоны с особыми условиями пользования (
ч. 3 ст. 77 Земельного кодекса).На землях обороны устанавливаются зоны особого режима использования земель. Указанные зоны устанавливаются лишь в исключительно закрепленных законодательством случаях.
Вдоль государственной границы Украины в соответствии с законом устанавливается пограничная черта, в пределах которой действует особый режим использования земель.
Земли в пределах пограничной черты и другие земли, необходимые для обустройства и содержания инженерно-технических сооружений и ограждений, пограничных знаков, пограничных просек, коммуникаций и других объектов, предоставляются в постоянное пользование воинским частям Государственной пограничной службы Украины.
Вокруг воинских частей и оборонных объектов
могут создаваться зоны с особым режимом использования земель с целью обеспечения функционирования этих воинских частей и объектов, хранения вооружения, военной техники, другого военного имущества, охраны государственной границы Украины, защиты населения, хозяйственных объектов и окружающей среды от влияния аварийных ситуаций, стихийных бедствий и пожаров, которые могут возникнуть на данных объектах.Размер и правовой режим зон с особым режимом использования земель устанавливаются в соответствии с законом (
ст. 3 Закона об использовании земель обороны).Земельные участки, относящиеся к землям обороны, используются в соответствии с
Законом об использовании земель обороны; воинским частям для исполнения возложенных на них функций и задач земельные участки предоставляются в постоянное пользование в соответствии с требованиями Земельного кодекса.Особенности предоставления земельных участков воинским частям под военные и другие оборонные объекты определяются Кабинетом Министров Украины.
Размеры земельных участков, необходимые для размещения воинских частей и осуществления ими постоянной деятельности, определяются согласно потребностям на основании утвержденной в установленном порядке проектно-технической документации.
Воинские части обязаны использовать предоставленные им земельные участки в соответствии с требованиями земельного и природоохранного законодательства и с соблюдением требований по обеспечению безопасности населения в процессе осуществления ими постоянной деятельности (
ст. 20 Земельного кодекса).Систематический анализ законодательства позволяет сделать вывод о том, что защитные, охранные и другие зоны с особыми условиями пользования устанавливаются
лишь в случае необходимости и только вокруг военных и других оборонных объектов. А потому в случае принятия решения о строительстве жилья на землях обороны одновременно ликвидируются данные зоны, поскольку отпадает необходимость для их существования.
Выводы
Проанализировав проблематичные вопросы в отрасли строительства жилья для военнослужащих и членов их семей на землях, которые по целевому назначению относятся к землям обороны, приходим к следующим выводам.
Во-первых
, застройка жилья для военнослужащих и членов их семей на землях обороны без изменения целевого назначения участка, хотя и не является видом размещения и постоянной деятельности воинских частей, однако является важной предпосылкой для нормального функционирования и осуществления оборонной деятельности Украины. И непосредственно реализации конституционных прав граждан на жилье.Во-вторых
, строительство жилья для военнослужащих и членов их семей на землях обороны никоим образом не противоречит их целевому назначению, а наоборот, способствует реализации норм Закона Украины «О социальной и правовой защите военнослужащих и членов их семей», которым предусмотрена обязанность государства по бесплатному обеспечению военнослужащих Вооруженных Сил Украины жильем.В-третьих
, создание вокруг военных и других охранных объектов защитных, охранных и других зон с особыми условиями пользования осуществляется в случае необходимости. При принятии решения о строительстве жилья на землях обороны одновременно ликвидируются данные зоны, поскольку отпадает необходимость в их существовании.В-четвертых, использование земель обороны для строительства жилья военнослужащих и членов их семей осуществляется без изменения их целевого назначения, потому отсутствует юридическое основание для применения последствий нецелевого использования земель обороны.
