Будівництво житла для військовослужбовців
Володимир Лєжнін, Владислава Власова,юридична фірма «Грань»
У цій статті ми розглянемо актуальні питання з приводу регулювання відносин між державою Україна та її громадянами стосовно будівництва житла для військовослужбовців та членів їх сімей на землях, що за своїм цільовим призначенням відносяться до категорії земель оборони.
ДОКУМЕНТИ СТАТТІ
Земельний кодекс
— Земельний кодекс України від 25.10.2001 р. № 2768-III.Закон про соціальний і правовий захист військовослужбовців
— Закон України «Про соціальний і правовий захист військовослужбовців та членів їх сімей» від 20.12.91 р. № 2011-XII.Закон про використання земель оборони
— Закон України «Про використання земель оборони» від 27.11.2003 р. № 1345-IV.Закон про землеустрій
— Закон України «Про землеустрій» від 22.05.2003 р. № 858-IV.Закон № 2674
— Закон України «Про внесення зміни до статті 4 Закону України «Про використання земель оборони» щодо будівництва житла для військовослужбовців та членів їхніх сімей» від 04.11.2010 р. № 2674-VI.
Вступ
Так, з прийняттям
Закону № 2674 громадянам, суб’єктам господарської діяльності надана реальна можливість будівництва житла для військовослужбовців та членів їх сімей на землях оборони без зміни цільового призначення цієї категорії земель. Закон № 2674 набув чинності з 07.12.2010 р.Проблема житла для військовослужбовців є досить актуальною в наш час. Неможливо побудувати сильну армію, яка буде повноцінно виконувати свої функції, без втілення мінімальних соціальних гарантій для військовослужбовців.
Метою цієї статті є вирішення питання: можна будувати житло для військовослужбовців на землях оборони чи ні.
Насамперед, висвітлюючи ці питання, необхідно звернутися до
Основного Закону — Конституції України, яка закріпила на конституційному рівні право кожного на житло.Конституцією України
гарантовано, що держава зобов’язана створювати умови, за яких кожний громадян матиме змогу побудувати житло, придбати його у власність чи взяти в оренду. Вказаний обов’язок держави закріплено ст. 47 Конституції України. Кожен має право на житло. Держава створює умови, за яких кожний громадянин матиме змогу побудувати житло, придбати його у власність або взяти в оренду. Громадянам, які потребують соціального захисту, житло надається державою та органами місцевого самоврядування безоплатно або за доступну для них плату відповідно до закону.Ураховуючи особливий характер військової служби, яка пов'язана із захистом Вітчизни, її значення для безпечного і повноцінного життя громадян України, військовослужбовцям надаються пільги, гарантії та компенсації. Перелік цих пільг та гарантій закріплено у
Законі про соціальний і правовий захист військовослужбовців, серед яких пріоритетного значення набуває обов’язок держави забезпечити військовослужбовців жилими приміщеннями.Військовослужбовці (крім військовослужбовців строкової військової служби) та члени їх сімей, які проживають разом з ними, забезпечуються службовими жилими приміщеннями, що повинні відповідати вимогам житлового законодавства (
ст. 12 Закону про соціальний і правовий захист військовослужбовців).До внесення останніх змін до
Закону про використання земель оборони, тобто до 07.12.2010 р.— моменту набуття чинності Законом № 2674, землі оборони могли використовуватися для будівництва об'єктів соціально-культурного призначення, соціального та доступного житла. У разі необхідності побудувати житло для військовослужбовців необхідно було змінювати цільове призначення категорій земель оборони на категорію земель житлової та громадської забудови.А це, у свою чергу, призводило до наступних негативних наслідків:
1) процедура зміни цільового призначення земель оборони на землі житлової та громадської забудови потребувала тривалого часу, у зв’язку з чим гальмувався процес будівництва;
2) вищезазначена процедура вимагала чималих капіталовкладень, унаслідок чого зростала собівартість житла для військовослужбовців.
Таким чином, будівництво житла для військовослужбовців втрачало свої найголовніші ознаки — доступного та соціального житла та було нерентабельним для будівельних організацій, а отже, і самих військовослужбовців.
У результаті цього велика кількість земель оборонного призначення залишається із занедбаною інфраструктурою та не можуть використовуватися для будівництва житла для військовослужбовців.
За таких умов прийняття
Закону № 2674 щодо можливості використання земель оборони для будівництва об'єктів соціально-культурного призначення, житла для військовослужбовців та членів їхніх сімей, а також соціального та доступного житла, без зміни їх цільового призначення, спрямоване на вирішення та подолання негативних умов у сфері використання земель оборони щодо будівництва житла для військовослужбовців та членів їх сімей.Указані законодавчі зміни спрямовані на подолання проблем, що існували у будівельній діяльності на землях оборони України, сприятимуть залученню інвестицій та капіталовкладень та максимально активують процес будівництва на землях оборони.
Однак на практиці виникли складнощі щодо реалізації нововведених положень законодавства.
Як вважають автори
Закону № 2674, щодо внесення змін до ст. 4 Закону про використання земель оборони вказані зміни законодавства дозволять подолати існуючі проблеми щодо спроможності держави забезпечувати житлом військовослужбовців та членів їх сімей, надасть можливість будувати на землях оборони без зміни їх цільового призначення житло як для військовослужбовців та членів їх сімей, так і соціальне та доступне житло, тим самим прискорить розв'язання проблеми забезпечення жилими приміщеннями військовослужбовців та членів їх сімей і громадян України, які потребують соціального захисту, та суттєво знизить рівень соціальної напруги серед вказаної категорії населення України.До того ж, з прийняттям зазначених змін до земельного законодавства виникли протиріччя і з приводу фактичного використання земель оборони для будівництва об'єктів соціально-культурного призначення, житла для військовослужбовців та членів їхніх сімей, а також соціального та доступного житла без зміни їх цільового призначення.
Як свідчить судова практика, до 07.12.2010 р, тобто до моменту внесення змін до
Закону про використання земель оборони, за умов неприйняття компетентним органом місцевого самоврядування рішення про зміну цільового призначення земель (із категорії земель оборони до категорії земель житлової забудови), а також згідно зі ст. 21 Земельного кодексу порушення порядку зміни цільового призначення земель є підставою для визнання недійсними угод щодо земельних ділянок.На сьогодні судова практика не дає однозначно відповіді
на запитання, які виникають при будівництві житла для військовослужбовців та членів їх сімей, цей шлях є складним в силу того, що навіть на рівні державних органів та структур немає єдиного розуміння та підходу до вирішення цих проблемних запитань.Нещодавно Державний комітет України із земельних ресурсів у своєму
листі від 04.04.2011 р. № 4931/17/8-11 надав роз’яснення щодо застосування норм законодавства у сфері використання земель оборони для будівництва житла для військовослужбовців (текст листа див. у газеті «Будівельна бухгалтерія», 2011, № 10, с. 9). Однак відповідь, яка б повно висвітлювала проблемні питання у сфері будування житла для військовослужбовців, не була отримана.Можливість будувати на землях оборони без зміни їх цільового призначення житло для військовослужбовців та членів їх сімей має важливе практичне значення. Однак питання щодо використання земель, які безпосередньо за своїм призначенням не пристосовані до будівництва житла, а за категорією відносяться до земель оборони, викликає чимало суперечок.
Насамперед, давайте з’ясуємо, що необхідно розуміти під цільовим використанням земель оборони.
Землі України за основним цільовим призначенням поділяються на такі категорії: землі сільськогосподарського призначення; землі житлової та громадської забудови; землі природно-заповідного та іншого природоохоронного призначення; землі оздоровчого призначення; землі рекреаційного призначення; землі історико-культурного призначення; землі лісогосподарського призначення; землі водного фонду; землі промисловості, транспорту, зв'язку, енергетики, оборони та іншого призначення (
ст. 19 Земельного кодексу).Незважаючи на формулювання
ст. 19 Земельного кодексу, що проголошує поділ земель на категорії саме за критерієм цільового призначення, це не завжди відповідає дійсності. У багатьох випадках земельні ділянки відносяться до певної категорії не за їх цільовим призначенням, а, зазвичай, за суб’єктом використання або ж з використанням критерію територіального розміщення.До земель оборони належать землі
, надані для розміщення і постійної діяльності військових частин, установ, військово-навчальних закладів, підприємств та організацій Збройних Сил України, інших військових формувань, утворених відповідно до законодавства України (ст. 1 Закону про використання земель оборони).Проаналізувавши норми земельного законодавства, приходимо до висновку, що до земель оборони належать, зокрема,
і землі під «об’єктами житлового призначення» (така можливість прямо згадана у ч. 3 ст. 84 Земельного кодексу).У цьому разі виникає запитання: чи є принципова різниця у режимі земель під житлом для членів сімей військовослужбовців та будь-яким іншим житлом? На наш погляд, очевидна відповідь «ні».
Правовий режим окремих категорій земель не наповнений реальним правовим змістом. Закріпивши у законодавстві імперативну норму щодо використання земель виключно за цільовим призначенням, зазначеним переліком не охоплено усі землі України, що призвело до виникнення прогалин у земельному законодавстві безпосередньо щодо правового режиму земель оборони.
За таких умов будівництво житла для військовослужбовців та членів їх сімей на землях оборони жодним чином не суперечить їх цільовому призначенню, а навпаки сприяє реалізації норм
Закону про соціальний та правовий захист військовослужбовців та членів їх сімей, яким передбачено обов’язок держави щодо безоплатного забезпечення військовослужбовців Збройних сил України житлом.
Не менш важливим питанням у досліджуваній нами сфері використання земель оборони є питання щодо умов застосування
наслідків нецільового використання земель оборони.Наслідком порушення порядку встановлення та зміни цільового призначення земель є:
а) визнання недійсними рішень органів державної влади та органів місцевого самоврядування про надання (передачу) земельних ділянок громадянам та юридичним особам;
б) визнання недійсними угод щодо земельних ділянок;
в) відмова в державній реєстрації земельних ділянок або визнання реєстрації недійсною;
г) притягнення до відповідальності відповідно до закону громадян та юридичних осіб, винних у порушенні порядку встановлення та зміни цільового призначення земель (
ст. 21 Земельного кодексу).Ураховуючи зміни, що були внесені до
Закону про використання земель оборони, використання земель оборони для будівництва житла військовослужбовців та членів їх сімей здійснюється без зміни їх цільового призначення.Таким чином, відсутня юридична підстава для застосування наслідків нецільового використання земель оборони в процесі використання їх для будівництва житла для військовослужбовців.
При дослідженні питань, пов’язаних з будівництвом житла на землях оборони, не можемо залишити поза увагою питання щодо порядку встановлення захисних, охоронних та інших зон з особливими умовами користування на землях оборони та їх подальшої долі існування.
Навколо військових та інших оборонних об'єктів у разі необхідності створюються захисні, охоронні та інші зони з особливими умовами користування (
ч. 3 ст. 77 Земельного кодексу).На землях оборони встановлюються зони особливого режиму використання земель. Зазначені зони встановлюються лише у виключно закріплених законодавством випадках.
Уздовж державного кордону України відповідно до закону встановлюється прикордонна смуга, в межах якої діє особливий режим використання земель.
Землі в межах прикордонної смуги та інші землі, необхідні для облаштування та утримання інженерно-технічних споруд і огорож, прикордонних знаків, прикордонних просік, комунікацій та інших об'єктів, надаються в постійне користування військовим частинам Державної прикордонної служби України.
Навколо військових частин та оборонних об'єктів
можуть створюватися зони з особливим режимом використання земель з метою забезпечення функціонування цих військових частин та об'єктів, збереження озброєння, військової техніки, іншого військового майна, охорони державного кордону України, захисту населення, господарських об'єктів і довкілля від впливу аварійних ситуацій, стихійних лих і пожеж, що можуть виникнути на цих об'єктах.Розмір та правовий режим зон з особливим режимом використання земель встановлюються відповідно до закону (
ст. 3 Закону про використання земель оборони).Земельні ділянки, що належать до земель оборони, використовуються відповідно до
Закону про використання земель оборони , військовим частинам для виконання покладених на них функцій та завдань земельні ділянки надаються у постійне користування відповідно до вимог Земельного кодексу.Особливості надання земельних ділянок військовим частинам під військові та інші оборонні об'єкти визначаються Кабінетом Міністрів України.
Розміри земельних ділянок, необхідних для розміщення військових частин та проведення ними постійної діяльності, визначаються згідно з потребами на підставі затвердженої в установленому порядку проектно-технічної документації.
Військові частини зобов'язані використовувати надані їм земельні ділянки відповідно до вимог земельного і природоохоронного законодавства та з дотриманням вимог щодо забезпечення безпеки населення у процесі проведення ними постійної діяльності (
ст. 20 Земельного кодексу).Систематичний аналіз законодавства дозволяє зробити висновок про те, що захисні, охоронні та інші зони з особливими умовами користування встановлюються
лише у разі необхідності і лише навколо військових та інших оборонних об’єктів. А тому у разі прийняття рішення про будівництво житла на землях оборони одночасно ліквідуються ці зони, оскільки відпадає потреба в їх існуванні.
Висновки
Проаналізувавши проблематичні питання у галузі будівництва житла для військовослужбовців та членів їх сімей на землях, що за цільовим призначенням відносяться до земель оборони, приходимо до наступних висновків.
По-перше
, забудова житла для військовослужбовців та членів їх сімей на землях оборони без зміни цільового призначення ділянки хоча і не є видом розміщення та постійної діяльності військових частин, однак є важливою передумовою для нормального функціонування та здійснення оборонної діяльності України і безпосередньо реалізації конституційних прав громадян на житло.По-друге
, будівництво житла для військовослужбовців та членів їх сімей на землях оборони ніяким чином не суперечить їх цільовому призначенню, а навпаки сприяє реалізації норм Закону про соціальний та правовий захист військовослужбовців та членів їх сімей, яким передбачено обов’язок держави щодо безоплатного забезпечення військовослужбовців Збройних сил України житлом.По-третє
, створення навколо військових та інших охоронних об’єктів захисних, охоронних та інших зон з особливими умовами користування здійснюється у разі необхідності. При прийнятті рішення про будівництво житла на землях оборони одночасно ліквідуються ці зони, оскільки відпадає необхідність в їх існуванні.По-четверте, використання земель оборони для будівництва житла військовослужбовців та членів їх сімей здійснюється без зміни їх цільового призначення, тому відсутня юридична підстава для застосування наслідків нецільового використання земель оборони.
