Экспертиза проектов в новых условиях
Борис Бидий, юрист (г. Киев)
В настоящее время происходят кардинальные изменения порядка получения инвестором необходимых разрешений для осуществления строительства. Как было объявлено, эти изменения направлены на упрощение разрешительных процедур в строительстве. Но всегда ли это так? Хорошо ли продуманы данные изменения? Не приведут ли они к усложнению осуществления строительства в условиях реорганизации и неопределенности в связи с постоянными изменениями в регулировании порядка получения разрешительной документации на строительство в течение вот уже трех лет? Об этом и поговорим.
ДОКУМЕНТЫ СТАТЬИ
Закон о градостроительстве
— Закон Украины «О регулировании градостроительной деятельности» от 17.02.2011 № 3038-VI.Закон об инвестиционной деятельности
— Закон Украины «Об инвестиционной деятельности» от 18.09.91 г. № 1560-XII.Закон о разрешительной системе
— Закон Украины «О разрешительной системе в сфере хозяйственной деятельности» от 06.09.2005 г. 2806-IV.Постановление № 522
— постановление КМУ «Об утверждении Порядка проведения государственной экспертизы градостроительной документации» от 20.05.2009 г. № 522 (утратило силу с 06.06.2011 г.).Постановление № 548
— постановление КМУ «Об утверждении Порядка проведения экспертизы градостроительной документации» от 25.05.2011 г. № 548 (действует с 06.06.2011 г.).Постановление № 701
— постановление КМУ «Об утверждении Порядка проведения государственной экспертизы инвестиционных программ (проектов)» от 09.06.2011 г. № 701 (действует с 15.07.2011 г.).Постановление № 560
— постановление КМУ «Об утверждении Порядка утверждения проектов строительства и проведения их экспертизы и признания утратившими силу некоторых постановлений Кабинета Министров Украины» от 11.05.2011 г. № 560 (действует с 13.06 2011 г.).Постановление № 1269
— постановление КМУ «О порядке утверждения инвестиционных программ и проектов строительства и проведения их государственной экспертизы» от 17 октября 2007 г. (утратило силу с 13.06.2011 г.).Приказ Минрегионстроя № 145
— приказ Министерства регионального развития и строительства Украины «Об утверждении Перечня объектов, для утверждения проекта строительства которых комплексный вывод государственной экспертизы не является обязательным» от 08.04.2009 г. № 145 (утратил силу с 13.06.2011 г.).Приказ Минрегионстроя № 53
— приказ Министерства регионального развития, строительства и ЖКХ Украины «Критерии, которым должны отвечать экспертные организации, осуществляющие экспертизу проектов строительства» от 23.05.2011 г. № 53 (действует с 01.07.2011 г.).Постановление № 554
— постановление «Некоторые вопросы профессиональной аттестации ответственных исполнителей отдельных видов работ (услуг), связанных с созданием объектов архитектуры» КМУ от 23.05.2011 г. № 554 (действует с 02.06.2011 г.).Приказ Минрегионстроя № 93
— приказ Министерства регионального развития, строительства и ЖКХ Украины «Об утверждении Положения об Аттестационной архитектурно-строительной комиссии» от 25.06.2011 г. № 93 (действует с 01.08.2011 г.).Письмо Госкомпредпринимательства № 2240
— письмо Госкомпредпринимательства «Об отнесении выводов комплексной государственной экспертизы к документам разрешительного характера» от 23.02.2010 г. № 2240.Письмо Минрегионстроя № 21-12/5287/0/6-11
— письмо Министерства регионального развития, строительства и ЖКХ Украины от 25.06.2011 г. № 21-12/5287/0/6-11 (текст письма см. на с. 7 данного номера газеты).
Перед нами
письмо Министерства регионального развития и строительства Украины от 25.06.2011 г. № 21-12/5287/0/6-11 (текст письма см. на с. 7 данного номера газеты). Что заставило Минрегионстрой в своем письме, которое не является нормативным документом, а всего лишь носит рекомендательный характер и представляет позицию этого центрального органа по вопросам строительства и архитектуры по изложенным в нем вопросам, попытаться дать подробные разъяснения по вопросам проведения экспертиз проектов строительства? Заметим, что указанное письмо пытается урегулировать вопросы оформления заключений экспертизы проекта и содержит подробные рекомендации по этому вопросу.
Как было раньше...
Для начала давайте разберемся, что же произошло с принятием
Закона о градостроительстве и последних подзаконных актов Кабинета Министров Украины и Минрегионстроя, регулирующих порядок осуществления экспертизы проектов. Являются ли произошедшие изменения всего лишь приведением подзаконных нормативных актов в строительстве в соответствие с Законом о градостроительстве, своего рода косметическими изменениями, либо они приведут к кардинальному изменению порядка проведения экспертизы и ее места и роли как одного из ранее необходимых разрешительных документов на строительство.Итак, до сегодняшнего положения дел мы имели обязательную государственную комплексную экспертизу
программ и проектов. Обязательность получения выводов государственной комплексной экспертизы программ и проектов устанавливалась ст. 8 Закона об инвестиционной деятельности (в редакции, действовавшей до недавнего времени).Порядок утверждения инвестиционных программ и проектов и проведения их государственной экспертизы определялся
постановлением КМУ № 1269. Согласно указанному постановлению выделялись инвестиционные программы — программы развития, проводимые на государственном, отраслевом или местном (муниципальном) уровне, и проекты строительства, под которыми понималась проектная документация, разработанная для нового строительства, реконструкции, реставрации, капитального ремонта зданий, сооружений, технического переоснащения производственных объектов и т.п.Обязательной государственной экспертизе подлежали все программы и проекты, независимо от источников финансирования
1, за исключением проектов строительства объектов, для утверждения которых выводы государственной экспертизы были не обязательны, согласно утвержденному Минрегионстроем перечню. Такой перечень был утвержден приказом Минрегионстроя № 145 и содержал, например, такие виды объектов, как объекты производственного назначения в части замены технологического оборудования, частные усадебные (коттеджные) дома площадью 500 м. кв. и высотой не более трех этажей, вспомогательные строения и объекты инфраструктуры, объекты дорожного комплекса.1 То есть государственной экспертизе подлежали не только проекты, финансируемые за средства государственного или местного бюджета но и проекты, осуществляемые частными инвесторами.
Проект подлежал прохождению экспертизы на стадии «проект» или «рабочий проект» соответственно при двух- или трехстадийном проектировании. На основании полученного
положительного заключения комплексной государственной экспертизы проекты подлежали утверждению инвестором. Порядок такого утверждения определялся инвестором (заказчиком). В случае, если речь шла о государственных (муниципальных) инвестиционных проектах2, то утверждение таких проектов относилось к компетенции Кабинета Министров Украины, Совета Министров АРК, областных, Киевской и Севастопольской государственной администраций, либо других центральных органов исполнительной власти и государственных предприятий и учреждений, которым делегировались в установленном порядке необходимые полномочия.2 Точнее, речь идет о проектах, реализуемых с привлечением денежных средств государственного бюджета Украины, бюджета АРК, местных бюджетов, а также денежных средств предприятий, учреждений, организаций, имеющих государственную форму собственности.
Проведение комплексной экспертизы проектов, согласно
ст. 15 Закона об инвестиционной деятельности, осуществлялось государственным предприятием «Специализированная государственная экспертная организация — Центральная служба Украинской государственной строительной экспертизы», которая была создана центральным органом исполнительной власти по вопросам строительства и архитектуры и его местными подразделениями (филиалами) по принципу единой системы учреждений3.3 Подробные сведения о структуре указанной службы в свое время давал Минрегионстрой в письме от 05.02.2008 г. №7/8-103.
Помимо проектов строительства, согласно действовавшему законодательству, в обязательном порядке должна была проходить экспертизу также градостроительная документация, в том числе
градостроительное обоснование, разрабатывавшееся инвестором для размещения объекта строительства4.4
См. постановление КМУ «Об утверждении Порядка проведения государственной экспертизы градостроительной документации» от 20.05.2009 г. № 522.
А сейчас
…В настоящее время
ситуация кардинально изменилась, и, по мнению автора, не все изменения должны привести к положительному результату, некоторые из них, в условиях коллективной безответственности, царящей в нашей стране, могут нести в себе скрытые негативные моменты. Но к этому мы еще вернемся.Необходимо сказать, что в отношении экспертизы градостроительной документации требования
Закона значительно изменились. Согласно Закону о градостроительстве экспертизе подлежит градостроительная документация на государственном уровне, а на местном уровне экспертизе подлежат исключительно Генеральные планы городов. Проводится такая экспертиза в порядке, предусмотренном постановлением КМУ № 548. Градостроительное обоснование для размещения объекта экспертизе не подлежит, так что необходимость проведения экспертизы градостроительного обоснования отпала.Термин
«государственная экспертиза» употребляется теперь только в отношении государственной экспертизы инвестиционных программ (проектов) 5, которая проводится в порядке, предусматриваемом постановлением КМУ № 701. Речь идет об экспертизе инвестиционных программ (проектов), осуществляемых с привлечением бюджетных средств, денег государственных предприятий, учреждений, а также за счет кредитов, выданных под государственные гарантии.5 См. действующую редакцию ст. 15 Закона об инвестиционной деятельности.
В данном постановлении сохранена и ставшая привычной терминология, относящаяся к этому вопросу: заказчику экспертизы будет предоставляться заключение,
которое может быть положительным или негативным. Изменился орган, который должен проводить такую экспертизу. Теперь ее будет проводить Минэкономразвития 6 в отношении программ (проектов), сметная стоимость которых превышает 100 млн грн., либо другие центральные органы исполнительной власти, к сфере деятельности которых относится проект, Совет министров АРК, областные, Киевская, Севастопольская государственные администрации, в случае если программа касается развития региона, — в отношении проектов, сметная стоимость которых составляет менее 100 млн грн.6 Самое интересное, что согласно некоему приказу Госстроя от 16.07.2003 г. № 112 государственная экспертиза инвестиционных программ и проектов, утверждаемых КМУ, должна проводиться Центральной службой Госинвестэкспертизы. Приказ этот почему-то числится действительным и не отменен, хотя давно уже утратило силу постановление КМУ от 11.04.2002 г. № 483, послужившее основой его принятия.
Что касается проектов строительства, что нас интересует более всего, то согласно
терминологии принятого Закона о градостроительстве (далее развиваемой постановлением КМУ № 560), проекты подлежат экспертизе, которая должна проводиться экспертными организациями, независимо от форм собственности, отвечающим определяемым Министерством регионального развития, строительства и ЖКХ Украины.Итак, налицо либерализация процедуры проведения экспертизы
— экспертиза проектов отдается в частные руки. Хорошо это или плохо — покажет время. С одной стороны, такая экспертиза может стать не столь формальной и проводиться с целью получения инвестором сведений о реальном качестве подготовленного по его заказу проекта, с другой стороны — если раньше, при проведении государственной экспертизы ответственность за качество проекта несла государственная специализированная организация 7, то теперь может так случиться, что ответственность будет нести просто некому. Нет, формально, в соответствии с законом, ответственность распределена между заказчиком, архитектором (проектантом) и экспертной организацией. А вот, будет ли чем у экспертной организации или архитектурного бюро, в случае возникновения у заказчика или третьих лиц крупных убытков, причиной которых послужило наличие ошибок при проектировании проекта и необнаружение их на этапе экспертизы, покрыть такие убытки, это большой вопрос.7 То есть государство.
По своему значению положительное заключение государственной экспертизы нельзя было переоценить. Достаточно сказать, что это один из весьма важных разрешительных документов в строительстве, который являлся важным этапом в получении остальных разрешительных документов, и в первую очередь — разрешения на проведение строительных работ. В Киевском регионе, например, авторитет такого заключения столь высок, что еще несколько лет назад (когда процедуры выпуска строительных облигаций не регламентировались столь детально) застройщики могли зарегистрировать в ГКЦБФР выпуск целевых облигаций, имея на руках положительное заключение государственной экспертизы и не имея других необходимых разрешений.
Напомним, согласно действующему законодательству
экспертизе проектов подлежат не все проекты.В отношении объектов VI и V категорий сложности экспертиза осуществляется в полном объеме, а именно, относительно соблюдения требований к прочности, надежности, долговечности объектов, санитарного и эпидемиологического благополучия населения, пожарной, техногенной, ядерной и радиационной безопасности.
В отношении объектов, сооружаемых на территориях со сложными инженерно-геологическими и техногенными условиями, — относительно прочности, надежности, долговечности объектов8.
8 Относительно объектов, которые сооружаются с привлечением бюджетных средств, экспертиза проводится относительно сметной части проекта.
По решению заказчика экспертизе могут подвергаться и другие проекты строительства.
Если вспомнить, что
государственная комплексная экспертиза проектов была удовольствием не дешевым 9, то можно сказать, что отмена обязательной экспертизы для проектов невысокой и средней степени сложности (как правило, это достаточно большие и технически сложные здания и сооружения с небольшим количеством этажности) является благом для инвесторов. В то же время обратной стороной такой отмены может стать низкое качество подготовки проектной документации по указанным объектам и, вследствие этого, — повышенная степень опасности возникновения аварийных случаев на построенных по таким проектам зданиях и сооружениях, вплоть до их разрушения.9 См. Порядок, утвержденный постановлением КМУ от 05.04.2006 г. № 427 (ныне утратил силу).
На наш взгляд, существенной новацией в вопросе экспертизы является то, что
постановлением № 560 экспертиза названа завершающим этапом разработки проектов строительства. Проводиться экспертиза теперь будет на последнем (а не на предконечном, как это было ранее) этапах подготовки проекта, то есть на стадиях «проект» и «рабочий проект» соответственно при двух- или трехстадийном проектировании.Заказчиком экспертизы могут выступать как заказчик строительства, так и проектировщик, если это предусмотрено договором. Экспертная организация выбирается заказчиком из числа действующих, отвечающих соответствующим, предъявляемым к таким экспертным организациям, требованиям, говоря другими словами,
допущенных к проведению такой экспертизы10.10 Перечень таких организаций должен формироваться и публиковаться Министерством регионального развития, строительства и ЖКХ Украины на его официальном сайте, согласно критериям, утвержденным приказом Министерства регионального развития, строительства и ЖКХ Украины от 23.05.2011 г. № 53.
Необходимо отметить, что существенное изменение претерпели требования к
документу, которым должны оформляться выводы по результатам проведенной экспертизы. Сейчас результаты проведения экспертизы будут оформляться письменным отчетом, который должен содержать информацию относительно соблюдения основных требований, предъявляемых к проекту (не будем их перечислять). Такая информация может содержать сведения об ошибках, которые могут быть исправлены без изменения проекта либо устранение которых потребует коррекции.Здесь самое время вернуться к
письму Минрегионстроя № 21-12/5287/0/6-11, которое и стало побудительным мотивом нашей статьи. В сложившейся ситуации, когда инвесторам не так просто разобраться, как им действовать на сломе нормативного регулирования вопросов, связанных со строительством, и в частности, получением экспертных выводов по проекту строительства, письмо, на наш взгляд, является весьма полезным и правильным. Оно дает общее представление о ситуации дел сегодня и необходимом порядке действий по указанному вопросу, а также дает разъяснение относительно экспертных организаций, способных проводить такую экспертизу. Мы не будем здесь повторять приведенный в письме порядок, вместо этого постараемся остановиться на наиболее важных аспектах данного вопроса либо аспектах, которые могут вызывать затруднения.Либерализация рынка услуг в части проведения экспертизы проектов строительства, т.е. открытие доступа к проведению экспертизы частным организациям, должно вызывать интерес субъектов рынка к критериям допуска таких организаций к проведению экспертизы. Здесь мы можем вспомнить об уже имеющемся опыте привлечения частных экспертных организаций для проведения экспертизы в области получения выводов
относительно способности выполнять заявленный перечень работ строительными предприятиями при получении ими лицензии на проведение строительной деятельности11.11
См. приказ Минрегионстроя от 18.11.2008 г. № 516 ( действующий ныне).Кто же сможет проводить экспертизу и какие требования будут предъявляться к экспертным организациям?
Вопрос этот в целом уже урегулирован
приказом Минрегионстроя № 53, установившим общие критерии, которым должны соответствовать такие организации. Не исключено, впрочем, что в дальнейшем некоторые из его положений потребуют дополнительных разъяснений.Согласно
приказу Минрегионстроя № 53 к организациям, допускаемым к проведению экспертизы проектов, предъявляются следующие требования:— наличие статуса юридического лица;
— укомплектованность экспертами. Для проведения различных видов экспертиз такая укомплектованность разнится;
— наличие организационно-методологической документации, необходимой для проведения экспертизы;
— наличие режимно-секретного отдела.
Основанием допуска к проведению экспертизы проектов является соответствующее обращение организации, соответствующей предъявляемым к ней критериям, в
Министерство регионального развития и строительства Украины. Перечень экспертных организаций формируется Министерством и оглашается на ее официальном сайте12. Судя по положениям приказа Минрегионстроя № 53 и письму, полноценно система отбора экспертных организаций, допускаемых к проведению экспертизы, заработает с 1 июля 2012 года.12 В письме Минрегионстроя № 21-12/5287/0/6-11 указан адрес сайта: www.minregionbud.gov.ua, и рубрики: «Будівництво».
Эксперт
Еще один вопрос, который напрашивается при изучении указанных
критериев: кто способен выступать экспертом в данной сфере деятельности?Изучая нормативный материал по данному вопросу, мы можем видеть, что акцент делается на слове
«эксперт». А с точки зрения общих подходов сертификации специалистов в области строительства и архитектуры, эксперт — это человек (лицо), имеющий соответствующее профильное образование, определенный установленный стаж работы13 и выдержавший в соответствующем порядке экзамен на профессиональную аттестацию.13 В соответствующих, явно оговоренных случаях, образование может быть не профильное, но тогда специалист должен иметь большой практический опыт работы в указанной области. Так, в нашем случае, приказ Минрегионстроя № 53 говорит о том, что экспертом может быть лицо, не получившее соответствующего профильного образования, но имеющее практический стаж работы в области специализации не менее 10 лет.
Можно предположить что, согласно
Перечню видов работ (услуг), связанных с созданием объектов архитектуры, ответственные исполнители которых проходят профессиональную аттестацию, утвержденному постановлением КМУ от 23.05.2011 г. № 554, направление, по которому должны быть сертифицированы эксперты в области экспертизы проектов, соответствует наименованию «экспертиза и обследования в строительстве», стоящему в этом перечне под номером 3. Напомним, принимает решение о выдаче квалификационного сертификата и выдает его в установленном порядке Аттестационная архитектурно-строительная комиссия14.14 Более подробно регламентацию ее работы смотри в приказе Минрегионстроя от 25.06.2011 г. № 93.
Понимая, что может наблюдаться нехватка сертифицированных кадров15 по проведению экспертизы в такой ее части, как санитарное и эпидемиологическое благополучие населения, экология, охрана труда, энергосбережение, пожарная, техногенная, ядерная и радиационная безопасность, и
Закон о градостроительстве 16, и приказ Минрегионстроя № 53 говорят о том, такие специалисты могут привлекаться к проведению экспертизы не только на основании трудовых отношений, но и на основании гражданско-правовых договоров. В целом такой подход можно приветствовать — он соответствует общемировой практике. Эксперт не обязательно должен быть сотрудником одной организации, он способен предоставлять свои услуги широкому числу лиц по мере необходимости.15 Особенно это может наблюдаться в настоящее время — период формирования рынка услуг по проведению экспертизы проектов.
16 Статья 31 Закона о градостроительстве.
Экспертное заключение
Теперь об оформлении
экспертных заключений в форме отчета. Поскольку для всех участников строительства такой экспертный отчет —документ новый и никто его пока не оформлял, и не имеет точного представления, как он должен выглядеть, Министерство регионального развития и строительства Украины в приложении к своему письму дает разъяснение по указанному вопросу, одновременно пытаясь унифицировать форму экспертных выводов.В связи с вышеизложенной метаморфозой, произошедшей с экспертизой проектов, хочется обратить внимание еще на один, на наш взгляд, весьма важный вопрос.
Является ли Положительное заключение комплексной государственной экспертизы документом, которым оформлялось успешное прохождение обязательной комплексной экспертизы проектом строительства (ныне — Отчет о проведении экспертизы), разрешительным документом, и если нет, то тогда каково его правовое значение?Сама логика подсказывает нам,
что документ, требуемый в обязательном порядке, без которого нельзя двигаться дальше и осуществлять строительство, является разрешительным документом17. В свое время по этому вопросу высказалось такое ведомство, как Госкомпредпринимательства в своем письме от 23.02.2010 г. № 2240. Письмо это, безусловно, заслуживает внимания.17 Более точно — документом разрешительного характера.
Не будем разбирать здесь аргументацию, приводимую в
письме № 2240 (она достаточно грамотная)18, остановимся сразу на выводах. Согласно указанному письму, Госкомпредпринимательства делает правильный вывод о том, что комплексное заключение государственной экспертизы проектов строительства является документом разрешительного характера, а государственное предприятие «Специализированная государственная экспертная организация — Центральная служба Украинской государственной строительной экспертизы» — разрешительным органом, в понимании Закона о разрешительной системе.18 Госкомпредпринимательства ошибся только в том, что не увидел нормативного регулирования цен на услуги по проведению государственной комплексной экспертизы проектов, которое устанавливалось Порядком, утвержденным постановлением КМУ от 05.04.2006 г. № 427.
Письмо
это остается в силе и в настоящее время, однако последовавшие законодательные изменения сыграли со всеми нами злую шутку и несколько нивелировали безусловно правильные выводы Госкомпредпринимательства.Нужно сказать, что еще не высохли чернила на приведенном нами
письме Госкомпредпринимательства, как уже были приняты и ждали вступления в силу очередные изменения к Закону о разрешительной системе, датированные 11.02.2010 г. Согласно этим изменениям «предприятия, учреждения и организации, уполномоченные согласно закону выдавать документы разрешительного характера», которые ранее относились законом к числу разрешительных органов, исключались из их субъектного состава.Таким образом, формально на сегодняшний день отчет экспертной организации не является разрешительным документом
. В то же время в случаях, когда его получение обязательно, согласно закону, возникает вопрос: «Так что же это, если не разрешительный документ?».Нам представляется, что указанная старая редакция
Закона о разрешительной системе (действовавшая до 01.04.2010 г.) была адекватной и правильной, а последовавшие изменения представляются нам лоббистскими и конъюнктурными, по крайней мере это справедливо в отношении разрешительной системы, существующей в строительстве. Либо законодатель упустил из виду строительство, либо очень хотел иметь именно такое положение дел. В данной ситуации правильным было бы вернуть предыдущую редакцию. Ну что ж, остается надеяться на здравый смысл нашего законодателя.
