Експертиза проектів у нових умовах
Борис Бідій, юрист (м. Київ)
Сьогодні відбуваються кардинальні зміни порядку отримання інвестором необхідних дозволів для здійснення будівництва. Як було проголошено, ці зміни спрямовано на спрощення дозвільних процедур у будівництві. Але чи завжди це так? Чи добре продумано ці зміни? Чи не призведуть вони до ускладнення здійснення будівництва в умовах реорганізації та невизначеності у зв'язку з постійними змінами в регулюванні порядку отримання дозвільної документації на будівництво протягом ось уже трьох років? На ці та інші запитання спробує відповісти автор пропонованої статті.
ДОКУМЕНТИ СТАТТІ
Закон про містобудування
— Закон України «Про регулювання містобудівної діяльності» від 17.02.2011 р. № 3038-VI.Закон про інвестиційну діяльність
— Закон України «Про інвестиційну діяльність» від 18.09.91 р. № 1560-XII.Закон про дозвільну систему
— Закон України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності» від 06.09.2005 р. № 2806-IV.Постанова № 522
— постанова КМУ «Про затвердження Порядку проведення державної експертизи містобудівної документації» від 20.05.2009 р. № 522 (втратила чинність з 06.06.2011 р.).Постанова № 548
— постанова КМУ «Про затвердження Порядку проведення експертизи містобудівної документації» від 25.05.2011 р. № 548 (чинна з 06.06.2011 р.).Постанова № 701
— постанова КМУ «Про затвердження Порядку проведення державної експертизи інвестиційних програм (проектів)» від 09.06.2011 р. № 701 (чинна з 15.07.2011 р.).Постанова № 560
— постанова КМУ «Про затвердження Порядку затвердження проектів будівництва і проведення їх експертизи та визнання такими, що втратили чинність, деяких постанов Кабінету Міністрів України» від 11.05.2011 р. № 560 (чинна з 13.06.2011 р.).Постанова № 1269
— постанова КМУ «Про порядок затвердження інвестиційних програм і проектів будівництва та проведення їх державної експертизи» від 17.10.2007 р. (втратила чинність з 13.06.2011 р.).Наказ Мінрегіонбуду № 145
— наказ Міністерства регіонального розвитку та будівництва України «Про затвердження Переліку об'єктів, для затвердження проекту будівництва яких комплексний висновок державної експертизи не є обов'язковим» від 08.04.2009 р. № 145 (втратив чинність з 13.06.2011 р.).Наказ Мінрегіонбуду № 53
— наказ Міністерства регіонального розвитку, будівництва та ЖКГ України «Критерії, яким повинні відповідати експертні організації, що здійснюють експертизу проектів будівництва» від 23.05.2011 р. № 53 (діє з 01.07.2011 р.).Постанова № 554
— постанова КМУ «Деякі питання професійної атестації відповідальних виконавців окремих видів робіт (послуг), пов'язаних зі створенням об'єктів архітектури» від 23.05.2011 р. № 554 (чинна з 02.06.2011 р.).Наказ Мінрегіонбуду № 93
— наказ Міністерства регіонального розвитку, будівництва та ЖКГ України «Про затвердження Положення про Атестаційну архітектурно-будівельну комісію» від 25.06.2011 р. № 93 (чинний з 01.08.2011 р.).Лист Держкомпідприємництва № 2240
— лист Держкомпідприємництва «Щодо віднесення висновків комплексної державної експертизи до документів дозвільного характеру» від 23.02.2010 р. № 2240.Лист Мінрегіонбуду № 21-12/5287/0/6-11
— лист Міністерства регіонального розвитку, будівництва та ЖКГ України від 25.06.2011 р. № 21-12/5287/0/6-11.
Перед нами —
лист Мінрегіонбуду № 21-12/5287/0/6-11 (текст листа див. на с. 7 цього номера газети). Що змусило Мінрегіонбуд у своєму листі, який не є нормативним документом, а лише має рекомендаційний характер та відображає позицію цього центрального органу з питань будівництва та архітектури щодо викладених у ньому проблем, спробувати дати докладні роз'яснення з питань проведення експертиз проектів будівництва? Зауважимо, що зазначений лист намагається врегулювати питання оформлення висновків експертизи проекту і містить докладні рекомендації із цього приводу.
Як було раніше...
Спочатку розберемося, що ж сталося з прийняттям
Закону про містобудування та інших підзаконних актів Кабінету Міністрів України і Мінрегіонбуду, які регулюють порядок здійснення експертизи проектів. Чи є зміни, що відбулися, лише приведенням підзаконних нормативних актів у будівництві у відповідність до Закону про містобудування, своєрідними косметичними змінами, чи вони призведуть до кардинальної зміни порядку проведення експертизи та її місця й ролі як одного з раніше необхідних дозвільних документів на будівництво?Отже, до сьогоднішнього стану справ ми мали обов'язкову державну комплексну експертизу
програм та проектів. Обов'язковість отримання висновків державної комплексної експертизи програм та проектів установлювалася ст. 8 Закону про інвестиційну діяльність (у чинній донедавна редакції).Порядок затвердження інвестиційних програм та проектів і проведення їх державної експертизи визначався
постановою КМУ № 1269. Згідно з цією постановою виділялися інвестиційні програми — програми розвитку, що здійснюються на державному, галузевому або місцевому (муніципальному) рівні, та проекти будівництва, під якими розумілася проектна документація, розроблена для нового будівництва, реконструкції, реставрації, капітального ремонту будівель, споруд, технічного переоснащення виробничих об'єктів тощо.Обов'язковій державній експертизі підлягали всі програми та проекти незалежно від джерел фінансування
1, за винятком проектів будівництва об'єктів, для затвердження яких висновки державної експертизи були не обов'язкові, відповідно до затвердженого Мінрегіонбудом переліку. Такий перелік був затверджений наказом Мінрегіонбуду № 145 і містив, наприклад, такі види об'єктів, як об'єкти виробничого призначення в частині заміни технологічного устаткування, приватні садибні (котеджні) будинки площею 500 кв. м та заввишки не більше трьох поверхів, допоміжні будови та об'єкти інфраструктури, об'єкти дорожнього комплексу.1 Отже, державній експертизі підлягали не тільки проекти, що фінансуються за кошти державного або місцевого бюджету, а й проекти, здійснювані приватними інвесторами.
Проект підлягав проходженню експертизи на стадії «проект» або «робочий проект» відповідно при дво- або тристадійному проектуванні. На підставі отриманого
позитивного висновку комплексної державної експертизи проекти підлягали затвердженню інвестором. Порядок такого затвердження визначався інвестором (замовником). У разі якщо йшлося про державні (муніципальні) інвестиційні проекти2, то затвердження таких проектів належало до компетенції Кабінету Міністрів України, Ради Міністрів АРК, обласних, Київської та Севастопольської державних адміністрацій або інших центральних органів виконавчої влади і державних підприємств та установ, яким делегувалися в установленому порядку необхідні повноваження.2 Точніше, ідеться про проекти, що реалізуються із залученням грошових коштів державного бюджету України, бюджету АРК, місцевих бюджетів, а також грошових коштів підприємств, установ, організацій державної форми власності.
Проведення комплексної експертизи проектів згідно зі
ст. 15 Закону про інвестиційну діяльність здійснювалося державним підприємством «Спеціалізована державна експертна організація — Центральна служба Української державної будівельної експертизи», яку було створено центральним органом виконавчої влади з питань будівництва та архітектури і його місцевими підрозділами (філіями) за принципом єдиної системи установ3.3 Докладні відомості про структуру зазначеної служби свого часу надавав Мінрегіонбуд у своєму листі від 05.02.2008 р. №7/8-103.
Крім проектів будівництва, згідно з чинним законодавством обов'язково мала проходити експертизу також містобудівна документація, у тому числі
містобудівне обґрунтування , що розроблялося інвестором для розміщення об'єкта будівництва4.4 Див. постанову КМУ «Про затвердження Порядку проведення державної експертизи містобудівної документації» від 20.05.2009 р. № 522.
А зараз…
Сьогодні, на наш погляд,
ситуація кардинально змінилася, і, як здається автору, не всі зміни повинні спричинити позитивний результат. Деякі з них в умовах колективної безвідповідальності, що панує в нашій країні, можуть нести в собі приховані негативні моменти. Але до цього ми ще повернемося.Слід зауважити, що стосовно експертизи містобудівної документації вимоги
Закону значно змінилися. Згідно із Законом про містобудування експертизі підлягає містобудівна документація на державному рівні, а на місцевому рівні експертизі підлягають виключно генеральні плани міст. Проводиться така експертиза в порядку, передбаченому постановою КМУ № 548. Містобудівне обґрунтування для розміщення об'єкта експертизі не підлягає, тому питання проведення експертизи містобудівного обґрунтування більше не покладається на плечі інвесторів.Термін
«державна експертиза» вживається тепер лише стосовно державної експертизи інвестиційних програм (проектів) 5, що проводиться в порядку, передбаченому постановою КМУ № 701. Ідеться про експертизу інвестиційних програм (проектів), що здійснюються із залученням бюджетних коштів, грошей державних підприємств, установ, а також за рахунок кредитів, наданих під державні гарантії.5 Див. редакцію чинної ст. 15 Закону про інвестиційну діяльність.
У цій
постанові збережено й усталену термінологію з цього питання: замовнику експертизи надаватиметься висновок, який може бути позитивним або негативним. Змінився орган, що має повинен проводити таку експертизу. Тепер вона проводитиметься Мінекономрозвитку6 щодо програм (проектів), кошторисна вартість яких перевищує 100 млн грн., або іншими центральними органами виконавчої влади, до сфери діяльності яких належить проект, Радою міністрів АРК, обласними, Київською, Севастопольською державними адміністраціями, у разі якщо програма стосується розвитку регіону, — щодо проектів, кошторисна вартість яких становить менше 100 млн грн.6 Найцікавіше, що згідно з наказом Держбуду від 16.07.2003 р. № 112 державна експертиза інвестиційних програм та проектів, що затверджуються КМУ, має проводитися Центральною службою Держінвестекспертизи. Цей наказ чомусь значиться чинним та не скасований, хоча давно вже втратила чинність постанова КМУ від 11.04.2002 р. № 483, що стало основою його прийняття.
Що стосується проектів будівництва, а саме це нас цікавить понад усе, то згідно з
термінологією прийнятого Закону про містобудування (яка далі розвивається постановою КМУ № 560), то проекти підлягають експертизі, яка повинна проводитися експертними організаціями незалежно від форм власності, що визначаються Міністерством регіонального розвитку, будівництва та ЖКГ України.Отже, наявна лібералізація процедури проведення експертизи
— експертиза проектів віддається у приватні руки. Добре це чи погано — покаже час. З одного боку, така експертиза може стати не настільки формальною і проводитися з метою отримання інвестором відомостей про реальну якість підготовленого на його замовлення проекту, з іншого боку — якщо раніше у разі проведення державної експертизи відповідальність за якість проекту несла державна спеціалізована організація 7, то тепер може статися, що нести відповідальність буде просто нікому. Ні, формально, згідно із законом відповідальність розподілено між замовником, архітектором (проектантом) та експертною організацією. А ось чи буде змога в експертної організації чи архітектурного бюро в разі виникнення у замовника або третіх осіб великих збитків, які спричинили наявність помилок при проектуванні проекту і невиявлення їх на етапі експертизи, покрити такі збитки, це велике питання.7 Тобто держава.
За своїм значенням позитивний висновок державної експертизи не можна було переоцінити. Досить зауважити, що це один з дуже важливих дозвільних документів у будівництві, який являв собою важливий етап в отриманні решти дозвільних документів, і насамперед — дозволу на проведення будівельних робіт. У Київському регіоні, наприклад, авторитет такого висновку настільки високий, що ще кілька років тому (коли процедури випуску будівельних облігацій не регламентувалися так докладно) забудовники могли зареєструвати в ДКЦПФР випуск цільових облігацій, маючи на руках позитивний висновок державної експертизи та не маючи інших необхідних дозволів.
Нагадаємо: згідно з чинним законодавством
експертизі проектів підлягають не всі проекти.Щодо об'єктів VI та V категорій складності експертиза здійснюється в повному обсязі, а саме стосовно дотримання вимог до міцності, надійності, довговічності об'єктів, санітарного та епідеміологічного благополуччя населення, пожежної, техногенної, ядерної та радіаційної безпеки.
Стосовно об'єктів, що споруджуються на територіях зі складними інженерно-геологічними та техногенними умовами, — щодо міцності, надійності, довговічності об’єктів8..
8 Стосовно об’єктів, що споруджуються із залученням бюджетних коштів, експертиза проводиться щодо кошторисної частини проекту.
За рішенням замовника експертизі можуть піддаватися й інші проекти будівництва.
Якщо пригадати, що
державна комплексна експертиза проектів була задоволенням недешевим 9, то можна зауважити, що скасування обов'язкової експертизи для проектів невисокого та середнього ступенів складності (як правило, це чималі й технічно складні будівлі та споруди з невеликою поверховістю), є благом для інвесторів. Водночас зворотною стороною такого скасування може стати низька якість підготовки проектної документації щодо зазначених об'єктів і внаслідок цього — підвищений ступінь небезпеки виникнення аварійних випадків на побудованих за такими проектами будівлях і спорудах аж до їх руйнування.9 Див. Порядок, затверджений постановою КМУ від 05.04.2006 р. № 427 (на сьогодні втратив чинність).
На наш погляд, істотною новацією в питанні експертизи є те, що
постановою КМУ № 560 експертизу названо завершальним етапом розробки проектів будівництва. Тепер експертиза проводитиметься на останньому (а не на передостанньому, як це було раніше) етапі підготовки проекту, тобто на стадіях «проект» і «робочий проект» відповідно при дво- або тристадійному проектуванні.Замовником експертизи може виступати як замовник будівництва, так і проектувальник, якщо це передбачено договором. Експертна організація вибирається замовником з числа діючих, що відповідають вимогам, які висуваються до таких експертних організацій, інакше кажучи,
допущених до проведення такої експертизи10.10 Перелік таких організацій має формуватися та публікуватися Міністерством регіонального розвитку, будівництва та ЖКГ України на його офіційному сайті згідно з критеріями, затвердженими наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та ЖКГ України від 23.05.2011г. № 53.
Слід зауважити, що істотних змін зазнали вимоги до
документа, яким повинні оформлятися висновки за результатами проведеної експертизи. Сьогодні результати проведення експертизи оформлятимуться письмовим звітом, який має містити інформацію стосовно дотримання основних вимог, що висуваються до проекту (їх не перелічуватимемо). Така інформація може містити відомості про помилки, які може бути виправлено без зміни проекту або усунення яких потребуватиме корекції.Тут саме час повернутися до
листа Мінрегіонбуду № 21-12/5287/0/6-11, який і став спонукальним мотивом нашої статті. У ситуації, що склалася, коли інвесторам не так просто розібратися, як їм діяти на зламі нормативного регулювання питань, пов'язаних з будівництвом, зокрема отримання експертних висновків за проектом будівництва, лист, на наш погляд є дуже корисним та правильним. Він дає загальне уявлення про стан справ сьогодні та необхідний порядок дій із зазначеного питання, а також надає роз'яснення щодо експертних організацій, здатних проводити таку експертизу. Ми тут не повторюватимемо наведений у листі порядок, а замість цього спробуємо зупинитися на найважливіших аспектах цього питання чи аспектах, які можуть викликати складнощі.Лібералізація ринку послуг у частині проведення експертизи проектів будівництва, тобто відкриття доступу до проведення експертизи приватним організаціям, має викликати інтерес суб'єктів ринку до критеріїв допуску таких організацій до проведення експертизи. Тут ми можемо згадати про вже наявний досвід залучення приватних експертних організацій для проведення експертизи у сфері отримання висновків
щодо спроможності виконувати заявлений перелік робіт будівельними підприємствами при отриманні ними ліцензії на проведення будівельної діяльності11.11 Див. наказ Мінрегіонбуду від 18.11.2008 г № 516 (на сьогодні чинний).
Хто ж зможе проводити експертизу та які вимоги висуватимуться до експертних організацій?
Це питання в цілому вже врегульовано
наказом Мінрегіонбуду № 53, де встановлено загальні критерії, яким мають відповідати такі організації. Не виключено, утім, що надалі деякі з його положень вимагатимуть додаткових роз'яснень.Згідно з
наказом Мінрегіонбуду № 53 до організацій, що допускаються до проведення експертизи проектів, висуваються такі вимоги:— наявність статусу юридичної особи;
— укомплектованість експертами. Для проведення різних видів експертиз така укомплектованість відрізняється;
— наявність організаційно-методологічної документації, необхідної для проведення експертизи;
— наявність режимно-таємного відділу.
Підставою допуску до проведення експертизи проектів є відповідне звернення організації, що задовольняє критеріям, які до неї висуваються, до
Міністерства регіонального розвитку та будівництва України. Перелік експертних організацій формується Міністерством та повідомляється на його офіційному сайті12. Судячи з положень наказу Мінрегіонбуду № 53 і листа, повноцінно система відбору експертних організацій, що допускаються до проведення експертизи, запрацює з 1 липня 2012 року.12 У листі Мінрегіонбуду № 21-12/5287/0/6-11 зазначено адресу сайта: www.minregionbud.gov.ua та рубрики: «Будівництво».
Експерт
Ще одне запитання, яке напрошується при вивченні зазначених
критеріїв: хто здатний виступати експертом у цій сфері діяльності?Вивчаючи нормативний матеріал із цього питання, ми можемо бачити, що наголос робиться на слові
«експерт». А з точки зору загальних підходів сертифікації фахівців у галузі будівництва та архітектури, експерт — це людина (особа), яка має відповідну профільну освіту, певний установлений стаж роботи13 і склала іспит на професійну атестацію у відповідному порядку.13 У відповідних, явно застережених випадках, освіта може бути не профільною, але тоді фахівець повинен мати великий практичний досвід роботи в зазначеній галузі. Так, у нашому випадку в наказі Мінрегіонбуду № 53 зазначається, що експертом може бути особа, яка не здобула відповідної профільної освіти, але має практичний стаж роботи в галузі спеціалізації не менше 10 років.
Можна припустити, що згідно з
Переліком видів робіт (послуг), пов'язаних зі створенням об'єктів архітектури, відповідальні виконавці яких проходять професійну атестацію, затвердженим постановою КМУ від 23.05.2011 р. № 554, напрям, за яким має бути сертифіковано експертів у галузі експертизи проектів, відповідає найменуванню «експертиза та обстеження в будівництві», що стоїть у цьому переліку за номером 3. Нагадаємо: приймає рішення про видачу кваліфікаційного сертифіката і видає його в установленому порядку Атестаційна архітектурно-будівельна комісія14.14 Докладніше про регламентацію її роботи див. у наказі Мінрегіонбуду від 25.06.2011 р. № 93.
Розуміючи, що може спостерігатися брак сертифікованих кадрів15 з проведення експертизи в такій її частини, як санітарне та епідеміологічне благополуччя населення, екологія, охорона праці, енергозбереження, пожежна, техногенна, ядерна та радіаційна безпека, і в
Законі про містобудування 16, і в наказі Мінрегіонбуду № 53 зазначається, що такі фахівці можуть залучатися до проведення експертизи не лише на підставі трудових відносин, а й на підставі цивільно-правових договорів. У цілому такий підхід можна вітати — він відповідає загальносвітовій практиці. Експерт не обов'язково має бути працівником однієї організації, він здатний надавати свої послуги широкому колу осіб у міру необхідності.15 Особливо це може спостерігатися сьогодні — у період формування ринку послуг з проведення експертизи проектів.
16 Стаття 31 Закону про містобудування.
Експертний висновок
Тепер про оформлення
експертних висновків у формі звіту. Оскільки для всіх учасників будівництва такий експертний звіт — документ новий і ніхто його поки що не оформляв та не має точного уявлення, як цей документ має виглядати, Міністерство регіонального розвитку та будівництва України в додатку до свого листа дає роз'яснення із зазначеного питання, одночасно намагаючись уніфікувати форму експертних висновків.У зв'язку з викладеною вище метаморфозою, що сталася з експертизою проектів, хочеться звернути увагу ще на одне, на наш погляд, дуже важливе питання.
Чи є Позитивний висновок комплексної державної експертизи документом, яким оформлялося успішне проходження обов'язкової комплексної експертизи проектом будівництва (тепер — Звіт про проведення експертизи), дозвільним документом, і якщо ні, то яке тоді його правове значення?Сама логіка підказує нам,
що документ, який потрібен обов’язково і без якого не можна рухатися далі та здійснювати будівництво, є дозвільним документом17. Свого часу з цього питання висловилося таке відомство, як Держкомпідприємництва, у листі від 23.02.2010 р. № 2240. Цей лист, безумовно, заслуговує на увагу.17 Точніше — документом дозвільного характеру.
Не розбиратимемо тут аргументацію, що наводиться в
листі № 2240 (вона досить грамотна)18, а зупинимося відразу на висновках. Згідно із зазначеним листом Держкомпідприємництва робить правильний висновок про те, що комплексний висновок державної експертизи проектів будівництва є документом дозвільного характеру, а державне підприємство «Спеціалізована державна експертна організація — Центральна служба Української державної будівельної експертизи» — дозвільним органом у розумінні Закону про дозвільну систему.18
Держкомпідприємництва помилився тільки в тому, що не побачив нормативного регулювання цін на послуги з проведення державної комплексної експертизи проектів, яке встановлювалося Порядком, затвердженим постановою КМУ від 05.04.2006 р. № 427.Цей
лист залишається чинним і на сьогодні, однак подальші законодавчі зміни зіграли з усіма нами злий жарт і дещо нівелювали безумовно правильні висновки Держкомпідприємництва.Слід зауважити, що ще не висохло чорнило на зазначеному нами
листі Держкомпідприємництва, як уже були прийняті та очікували набуття чинності чергові зміни до Закону про дозвільну систему, датовані 11.02.2010 р. Відповідно до цих змін «підприємства, установи та організації, уповноважені згідно із законом видавати документи дозвільного характеру», які раніше належали за законом до дозвільних органів, виключалися з їх суб'єктного складу.Таким чином, формально на сьогодні звіт експертної організації не є дозвільним документом
. Водночас у випадках, коли його отримання є обов'язковим відповідно до закону, виникає запитання: «То що ж це таке, якщо не дозвільний документ?».Ми вважаємо, що зазначена стара редакція Закону про дозвільну систему (що діяла до 01.04.2010 р.) була адекватною та правильною, а подальші зміни здаються нам лобістськими та кон'юнктурними, принаймні, це справедливо стосовно дозвільної системи, яка існує в будівництві. Або законодавець випустив з уваги будівництво, або дуже хотів мати саме такий стан справ. У цій ситуації правильним було б повернути попередню редакцію. Ну що ж, залишається сподіватися на здоровий глузд нашого законодавця.
