Регистрация вещных прав на недвижимость по-новому (часть 1)

«При выборе системы регистрации прав на недвижимость предпочтение отдается той,
 которая в большей степени устраняет неопределенность при наименьшей относительной стоимости. Той,
 которая при меньшей или равной относительной стоимости предоставляет больше информации и лучшего качества,
 вследствие чего способствует снижению стоимости... сделки. В итоге той,
 которая при равной стоимости производит равный регистрационный эффект».

Гонсалес П. М., известный испанский юрист

Если поставить задачу: сказать о построении системы регистрации прав на недвижимое имущество, то так коротко и так емко, как это сделал П. Гонсалес, нам, пожалуй, не справиться.

В нашей статье мы расскажем о ситуации, которая сложилась с регистрацией прав на недвижимое имущество на данный момент в Украине, рассмотрим новую создаваемую систему и ее отличительные особенности от ныне действующей.

Что было...

Из истории вопроса

Оставим за рамками нашего внимания систему регистрации прав на недвижимость, существовавшую в нашей стране в советский период, начнем сразу с построения такой системы в независимом украинском государстве в постсоветский период. Понятно, что такая система не могла избежать влияния предыдущих подходов, сформировавшихся в условиях плановой экономики, и не отражающих насущные интересы рыночных отношений.

В 1995 году были приняты Правила № 56, которые регулировали « государственную систему регистрации, учета и оценки стоимости недвижимого имущества». В дальнейшем, в 1998 году, эти правила трансформировались в соответствующую ведомственную инструкцию¹, которая просуществовала до принятия в 2002 году Министерством юстиции принципиально нового документа — Временного положения № 7/5. При этом Указом Президента № 134/2003 были поставлены задачи по созданию единой системы государственной регистрации земельных участков, недвижимого имущества и прав на них на базе государственного земельного кадастра. Это были первые попытки системного реформирования.

¹ См. Инструкцию о порядке государственной регистрации права собственности на объекты недвижимого имущества, находящиеся в собственности юридических и физических лиц, утвержденную приказом Госстроя Украины от 09.06.98 г. № 121.

Как мы уже сказали, система регистрации прав на недвижимость, существовавшая в указанный период времени (1998 — 2002 гг.), носит отпечаток порядка, сложившегося в советский период. Регистрация прав традиционно осуществлялась коммунальными предприятиями бюро технической инвентаризации (БТИ), которые проводили техническую инвентаризацию объектов недвижимого имущества. Этими же предприятиями (БТИ) производилась оценка недвижимости.

Система учета прав характеризовалась локальной обособленностью регистрационных данных на недвижимое имущество, — ведь каждое БТИ вело свой локальный реестр и обмена такими информационными данными не происходило. Права на недвижимое имущество, отличное от строений, а именно права на земельные участки подлежали регистрации в земельном ведомстве, а право аренды первоначально — в органах местного самоуправления. Таким образом, функции государственной регистрации прав на различное недвижимое имущество были возложены на различные государственные органы (органы местного самоуправления).

Не лучше дело обстояло и с различными ограничениями и отягощениями недвижимого имущества. Например, первоначально не существовало единого реестра запретов на отчуждение недвижимого имущество, налагаемого вследствие залога или ареста такой недвижимости. Поэтому такие запреты налагались и снимались первой государственной нотариальной конторой в населенном пункте.

На то время можно было насчитать полдюжины реестров, сведения из которых необходимо собрать, чтобы удостовериться в возможности совершения сделки с объектом недвижимости (его отчуждения), существующие, по сути, в той или иной форме и сейчас. К ним относились:

— Государственный реестр земель;

— Реестр прав собственности на недвижимое имущество (отличное от земельного участка);

— Единый государственный реестр запретов отчуждения недвижимого имущества;

— Государственный реестр ипотек;

— Государственный реестр сделок².

² Введен позднее со вступлением в силу ГК.

То есть получить достоверные сведения об объекте недвижимости, связать их воедино было достаточно сложно из-за отсутствия системного подхода законодательства к данной проблеме.

Таким образом, первый период (до 2002 — 2003 гг.) становления системы регистрации прав на недвижимое имущество независимого украинского государства характеризовался бессистемностью, т. е. отсутствием принципов регистрации таких прав. Регистрация таких прав проводилась, но делалось это так, как понималось ведомствами и местным самоуправлением. Правовое регулирование существовало не на уровне закона, а на уровне нормативных актов ведомств (а как мы знаем, они не всегда отличаются качеством).

Кроме того, период этот охарактеризовался межведомственной борьбой. Между Министерством юстиции и Госкомземом разгорелась борьба за право выступать держателем реестра прав на недвижимое имущество. Министерство юстиции курировало регистрацию прав на недвижимое имущество, а Госкомзем, в руках которого был Государственный земельный кадастр, — обладал базой данных о правах на земельные участки³. Оба эти ведомства претендовали на первую роль и не хотели отдавать информационные ресурсы, которыми они владели, конкуренту. Борьба это продолжалось вплоть до последнего, когда был принят Закон о регистрации вещных прав на недвижимость в новой редакции (с 16.03.2011 г., даты вступления в силу Закона Украины «О внесении изменений в Закон Украины «О государственной регистрации вещных прав на недвижимое имущество и их ограничения» и другие законодательные акты Украины» от 11.02.2010 г. № 1878-VI).

³ Вспомним, что в постановлении КМУ «О мерах по созданию системы регистрации прав на недвижимое и движимое имущество» от 18.02.98 г. № 192 функции по созданию системы регистрации прав на недвижимое имущество возлагались на Минюст. А уже постановлением КМУ от 17.07.2003 г. № 1088 держателем государственного реестра прав на землю и недвижимое имущество определен
Госкомземом.

И последнее, что было характерно для раннего периода, возможно наиболее важное из всего, так это отсутствие единой базы данных о правах на недвижимое имущество. Мы об этом уже упоминали.

Как мы уже сказали, в 2002 — 2003 гг. впервые были предприняты усилия по реформированию системы в целом, а не отдельных ее элементов.

Получив необходимые полномочия, в 2002 году Министерство юстиции издает несколько нормативных актов, касающихся ведения реестра прав на недвижимое имущество, среди которых — приказ Минюста от 07.02.2002 г. № 7/5, которым было утверждено Временное положение о порядке регистрации права собственности на недвижимое имущество, и приказ 84/5, которым был утверждено положение о выдаче извлечений из Реестра прав собственности на недвижимое имущество и оформления свидетельств о праве собственности на недвижимое имущество на специальных бланках.

Эти документы устанавливали следующее : до принятия Закона о регистрации прав на недвижимость устанавливается временный порядок ведения Реестра прав собственности на недвижимое имущество, его ведут БТИ, которые должны были быть подключены к единой информационной сети, а держателем — становится Минюст. В обиход, вместо справок-характеристик, выдаваемых ранее на недвижимое имущество, вводятся извлечения из вышеупомянутого реестра, которые должны выдаваться на специальных бланках (это же касается и свидетельств о праве собственности). И только лишь, если по техническим или организационным причинам подключение БТИ к единой системе задерживается, такие БТИ вправе продолжать временно выдавать справки-характеристики, которые нотариусы обязаны принимать наряду с извлечениями из реестра. А с 1 февраля 2003 года подтверждением регистрации прав собственности на недвижимое имущество должны стать исключительно извлечения из реестра.

Со вступлением в силу 1 января 2004 года ГК к системе регистрации прав на недвижимое имущество добавился еще один элемент — государственная регистрация сделок с недвижимым имуществом (ст. 182 ГК). Порядок государственной регистрации сделок с недвижимым имуществом был установлен постановлением КМУ № 671.

Итак, было заявлено о кардинальных изменениях в системе регистрации прав на недвижимость, которые должны были осуществиться до 2003 года. В принципе такие изменения и произошли, за некоторыми досадными исключениями. Такими исключениями оказались вовсе не маленькие населенные пункты и областные центры — они-то как раз были подключены к системе, а... города Киев и Севастополь, и в особенности Киев, как наиболее активный регион рынка недвижимости, своего рода — флагман такого рынка. Пользуясь тем, эти города жили по отдельному закону, а городской совет и городская государственная администрация были наделены полномочиями издавать локальные нормативные акты, в Киеве и Севастополе БТИ продолжали выдавать справки-характеристики, в то время когда вся страна уже получала извлечения из реестра прав на недвижимость. При этом реестр прав на недвижимое имущество в Киеве и Севастополе существовали обособленно от общегосударственной системы ⁴.

⁴ В связи с этим необходимо отметить, что, например, в г. Киеве была утверждена даже своя форма бланка Свидетельства на право собственности на недвижимое имущество, отличная от предлагаемого Минюстом (см. Распоряжение Киевской городской государственная администрации от 31.08.2001 г. № 1820).

Так, например, выдача справок-характеристик в г. Киеве регламентировалась локальным правовым актом — Решением Киевского городского совета от 20.06.2002 г. № 74/74⁵. Такое положение дел просуществовало вплоть до 2010 года, наступления последнего этапа реформирования системы, когда была принята новая редакция Закона о регистрации вещных прав на недвижимость.

⁵ Не действует в части выдачи справок-характеристик.

Минюст своим приказом № 615/5, изданным на замену приказа № 84/5, установил, что с 1 июня 2010 года будут выдаваться только извлечения из Реестра прав на недвижимое имущество, справки-характеристики выдаваться и приниматься нотариусами более не будут, таким образом обязав Киев и Севастополь подключиться к единой системе учета прав на недвижимое имущество. И здесь не обошлось без интриг. Для того чтобы выбить почву из-под ног у столичной мэрии, Минюст своим приказом от 18.05.2010 г. № 1067/5 отменяет продолжавшее оставаться действующим Решение Государственным комитетом по вопросам ЖКХ от 30.04.96 г. № 35. Указанным документом была утверждена Инструкция о порядке выдачи справок-характеристик на объекты недвижимого имущества. Таким образом, после отмены данного Решения выдача справки-характеристики лишалась всякой правовой основы.

О последнем этапе реформирования системы учета прав на недвижимое имущество достаточно красноречиво рассказывает само Министерство юстиции в своем Разъяснении от 27.05.2011 г. К нему мы еще вернемся.

Проблемы системы регистрации прав на недвижимость

Системе регистрации прав во все времена ее существования были присущи проблемы и недостатки.

Как мы уже упоминали, отечественной системе регистрации прав на недвижимость до реформы были присущи следующие элементы. Право собственности удостоверялось так называемым правоустанавливающим документом, на основании этого документа права регистрировались БТИ — организацией, которое могла выдавать подтверждающий документ, функцию которого выполняла справка-характеристика. Отдельно регистрировались залог и другие отягощения (ограничения) недвижимого имущества.

Именно справка-характеристика выполняла в свое время несколько важных функций:

во-первых, удостоверяла действительность права собственности продавца (отчуждателя) на объект недвижимости;

во-вторых, характеризовала отчуждаемый объект недвижимости;

в-третьих, устанавливала оценочную (минимальную) стоимость такого объекта⁶.

⁶ Такая стоимость использовалась зачастую только для уплаты госпошлины за нотариальные услуги и уплаты сбора в Пенсионный фонд.

Кроме того, именно наличие справки-характеристики подтверждало то, что на момент продажи актуальное состояние объекта соответствует действительности и любые произведенные в нем изменения законны и нашли свое отражение в справке-характеристике и другой документации БТИ.

Однако, как отмечали специалисты, законодательство, связанное с выдачей справок-характеристик, было несовершенным и только сложившаяся практика устраняла эти недостатки. Взять, например, тот момент, что количество выдаваемых справок собственнику с одной и той же целью — продажей недвижимости, нормативно не ограничивалось. В то же время ни одно уважающее себя БТИ не выдало бы несколько справок с одинаковым назначением в одни руки⁷. Конечно, могли быть и сбои в данной системе, могло быть и явное мошенничество, поскольку, каждая выданная справка-характеристика служила удостоверяющим права собственности документом.

⁷ Это было негласное правило.

Еще одним интересным моментом, связанным с выдачей справок-характеристик, было то, что нормативное регулирование порядка выдачи справки характеристики не запрещало ее выдачи, если при технической инвентаризации объекта были найдены самовольные пристройки или перепланировки⁸. Однако, по другому неписанному правилу, БТИ старались отказать в этом случае в выдаче справки-характеристики ⁹.

⁸ Это просто следовало отразить в справке-характеристике.

⁹ Некоторые БТИ ее все же выдавали.

Но самое главное, что переход от справок-характеристик к извлечениям из реестра прав на недвижимое имущество указанной проблемы не решил: справку-характеристику заменили извлечением из реестра.

Однако очень скоро был изменен (определен) правовой статус извлечения из реестра прав на недвижимое имущество о регистрации права собственности. Такое извлечение стало составлять неотъемлемую часть правоустанавливающего документа на недвижимое имущество (п. 3.8 Временного положения № 7/5, в редакции от 03.06.2002 г).

Выдача извлечений из реестра прав на недвижимое имущество ничем первоначально действительно не ограничивалась, и у собственника или его доверенного лица имелась возможность заказать и получить несколько извлечений из реестра, что оставляло определенное поле для махинаций с недвижимостью. Впоследствии это было преодолено реформированием принципов работы самого реестра. На сегодняшний день в регистрационном деле (реестре) фиксируется вся информация (в порядке поступления) о выданных извлечениях и информационных справках, выданных из реестра (п. 6.3 Временного положения № 7/5)¹⁰. Поскольку извлечение из реестра выдается на специальном бланке, перед его выдачей в реестр вносится такая информация об извлечении, как серия и номер бланка, на котором оно выдается (распечатывается на бланке) (п. 4.2. Порядка № 7/5).

¹⁰ Не ограничивается выдача извлечений и в настоящее время, однако ведение реестра было усовершенствовано: сейчас из реестра предусмотрена выдача двух видов извлечений и информационная справка.

Еще одной значительной проблемой и на сегодняшнем этапе существования системы регистрации прав на недвижимое имущество остается указанное нами большое количество реестров, сведения из которых необходимо получить для совершения сделки с недвижимостью. К указанным выше (см. перечень на с. 4) еще добавились сведения из реестра отягощений движимого имущества на предмет публичного отягощения недвижимого имущества, таким как налоговый залог — именно туда по прихоти законодателя попадали такие сведения¹¹. Инструкция о порядке совершения нотариальных действий предписывает совершать нотариальное удостоверении сделок с недвижимым имуществом (отчуждать, предавать в залог) только после проверки отсутствия сведений о налоговом залоге данного имущества по данным Государственного реестра отягощений движимого имущества (п. 47 Инструкции). Такая же проверка осуществляется и при расторжении договоров (п. 48 Инструкции).

¹¹ См. ст. 37 Закона «Об обеспечении прав кредиторов и регистрации отягощений», а также совместный приказ Минюста и Государственной налоговой администрации Украины «О регистрации налоговых залогов недвижимого имущества» от 07.02.2003 г. № 9/5/59.

В следующем номере нашей газеты мы расскажем о том, какой она будет, реформированная система регистрации прав и их отягощений на недвижимое имущество, и что нас в связи с этим ждет со следующего года.