Реєстрація речових прав на нерухомість по-новому
(частина 1)
Борис Бідій, юрист
Ще 1 липня 2004 року було прийнято Закон про реєстрацію речових прав на нерухомість. Він визначає правові, економічні та організаційні засади створення у складі Державного земельного кадастру єдиної системи реєстрації речових прав на земельні ділянки та інше нерухоме майно, а також обмежень (обтяжень) цих прав. Але ця система так і не запрацювала. Довелося чекати ще п'ять років, щоб прийняти цей Закон у новій редакції (її було ухвалено 11 лютого 2010 року), на який покладаються чергові сподівання, а також надати майже дворічний період на організаційну підготовку та введення системи в дію.
Отже, з 1 січня 2012 року запрацює нова система реєстрації речових прав на нерухоме майно. Сьогодні відкривається цикл статей про те, як трансформувалося вітчизняне правове поле, що регулює реєстрацію речових прав на нерухомість, а також про те, якою буде ця система реєстрації в майбутньому.
ДОКУМЕНТИ СТАТТІ
ЦК — Цивільний кодекс України від 16.01.2003 р. № 435-IV.
ЗК — Земельний кодекс України від 25.10.2001 р. № 2768-III.
Закон про реєстрацію речових прав на нерухомість — Закон України «Про реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень» від 01.07.2004 р. № 1952-IV.
Порядок державної реєстрації прав на нерухоме майно № 703 — Порядок державної реєстрації прав на нерухоме майно та їх обмежень, затверджений постановою КМУ від 22.06.2011 р. № 703.
Порядок надання витягів з реєстру № 703 — Порядок надання витягів з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно, затверджений постановою КМУ від 22.06.2011 р. № 703.
Правила № 56 — Правила державної реєстрації об'єктів нерухомого майна, що знаходиться у власності фізичних та юридичних осіб, затверджені наказом Державного комітету з житлово-комунального господарства від 13.12.95 р. № 56.
Тимчасове положення № 7/5 — Тимчасове положення про порядок реєстрації права власності та інших речових прав на нерухоме майно, затверджене наказом Мін'юсту від 07.02.2002 р. № 7/5 (у редакції наказу Мін'юсту від 28.07.2010 р. № 1692/5).
Порядок ведення реєстру прав власності на нерухоме майно № 7/5 — Порядок ведення реєстру прав власності на нерухоме майно, затверджений наказом Мін'юсту від 28.01.2003 р. № 7/5.
Наказ № 84/5 — наказ Мін'юсту «Про видачу витягів з Реєстру прав власності на нерухоме майно та оформлення свідоцтв про право власності на нерухоме майно на спеціальних бланках» від 20.09.2002 р. № 84/5.
Наказ № 615/5 — наказ Мін'юсту «Про впорядкування відносин щодо видачі витягів з Реєстру прав власності на нерухоме майно та оформлення свідоцтв про право власності на нерухоме майно на спеціальних бланках» від 26.03.2010 р. № 615/5.
Указ Президента № 134/2003 — Указ Президента України «Про заходи щодо створення єдиної системи державної реєстрації земельних ділянок, нерухомого майна та прав на них у складі Державного земельного кадастру» від 17.02.2003 р. № 134/2003.
Постанова КМУ № 1088 — постанова КМУ «Про створення єдиної системи державної реєстрації земельних ділянок, нерухомого майна та прав на них у складі державного земельного кадастру» від 17.07.2003 р. № 1088.
Постанова КМУ № 671 — Тимчасовий порядок реєстрації правочинів, затверджений постановою КМУ від 26.05.2004 р. № 671.
Інструкція про порядок вчинення нотаріальних дій — Інструкція про порядок вчинення нотаріальних дій нотаріусами України, затверджена наказом Мін'юсту від 03.03.2004 р. № 20/5.
Роз'яснення від 27.05.2011 р. — роз'яснення Мін'юсту «Зміни в системі реєстрації речових прав на нерухоме майно» від 27.05.2011 р.
Методичні рекомендації № 525/5 — Методичні рекомендації щодо суб'єктів, які мають право на отримання інформації з реєстру речових прав на нерухоме майно, затверджені наказом Мін'юсту від 23.03.2009 р. № 525/5.
Порядок № 1936а — Порядок доступу нотаріусів до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно, затверджений наказом Мін'юсту від 02.08.2011 р. № 1936а.
Методичні рекомендації № 660/5 — Методичні рекомендації щодо визначення нерухомого майна, що знаходиться на земельних ділянках, право власності на яке підлягає державній реєстрації, затверджені наказом Мін'юсту від 14.04.2009 р. № 660/5.
Методичні рекомендації № 2500/5 — Методичні рекомендації стосовно державної реєстрації права користування (найму, оренди) будівлею або іншими капітальними спорудами, їх окремими частинами, затверджені наказом Мін'юсту від 13.10.2010 р. № 2500/5.
Порядок ведення Державного реєстру речових прав на нерухоме майно № 1141 — Порядок ведення Державного реєстру речових прав на нерухоме майно, затверджений постановою КМУ від 26.10.2011 р. № 1141.
«При виборі системи реєстрації прав на нерухомість перевага віддається тій,
яка більшою мірою усуває невизначеність при найменшій відносній вартості.
Тій, яка при меншій або рівній відносній вартості надає більше інформації
та кращої якості, унаслідок чого сприяє зниженню вартості... угоди.
У результаті — тій, яка при рівній вартості справляє рівне реєстраційне враження».
П. М. Гонсалес, відомий іспанський юрист
Якщо поставити собі за мету окреслити побудову системи реєстрації прав на нерухоме майно, то зробити це так стисло і так ґрунтовно, як П. Гонсалес, нам, мабуть, не вдасться.
У пропонованій статті ми розповімо про ситуацію, що склалася з реєстрацією прав на нерухоме майно в Україні на сьогодні, розглянемо нову створювану систему та її відмітні особливості порівняно з тією, що діє зараз.
Що було…
З історії питання
Залишимо поза нашою увагою систему реєстрації прав на нерухомість, що існувала в нашій країні в радянський період, почнемо відразу з побудови такої системи в незалежній Українській державі в пострадянський період. Зрозуміло, що така система не могла уникнути впливу попередніх підходів, що сформувалися в умовах планової економіки та не відображають нагальні інтереси ринкових відносин.
У 1995 році було прийнято Правила № 56, що регулювали «державну систему реєстрації, обліку та оцінки вартості нерухомого майна». Надалі, у 1998 році, ці правила трансформувалися у відповідну відомчу інструкцію1, яка проіснувала до прийняття у 2002 році Міністерством юстиції принципово нового документа — Тимчасового положення № 7/5. При цьому Указом Президента № 134/2003 було поставлено завдання щодо створення єдиної системи державної реєстрації земельних ділянок, нерухомого майна та прав на них на базі Державного земельного кадастру. Це були перші спроби системного реформування.
1 Див. Інструкцію про порядок державної реєстрації права власності на об’єкти нерухомого майна, що перебувають у власності юридичних та фізичних осіб, затверджену наказом Держбуду України від 09.06.98 р. № 121.
Як уже зазначалося, система реєстрації прав на нерухомість, що існувала в зазначений період (1998 — 2002 рр.), наслідує порядок, що склався в радянський період. Реєстрація прав традиційно здійснювалася комунальними підприємствами бюро технічної інвентаризації (БТІ), які провадили технічну інвентаризацію об'єктів нерухомого майна. Саме ці підприємства (БТІ) здійснювали оцінку нерухомості.
Система обліку прав характеризувалася локальною відокремленістю реєстраційних даних на нерухоме майно, адже кожне БТІ вело свій локальний реєстр, і обмін такими інформаційними даними не відбувався. Права на нерухоме майно, відмінне від будов, а саме права на земельні ділянки, підлягали реєстрації в земельному відомстві, а право оренди, первісно, — в органах місцевого самоврядування. Таким чином, функції державної реєстрації прав на різне нерухоме майно було покладено на різні державні органи (органи місцевого самоврядування).
Не краще були справи і з різними обмеженнями та обтяженнями нерухомого майна. Наприклад, спочатку не існувало єдиного реєстру заборон на відчуження нерухомого майна, що накладаються в результаті застави чи арешту такої нерухомості. Тому такі заборони накладалися та знімалися першою державною нотаріальною конторою в населеному пункті.
На той час можна було налічити півдюжини реєстрів, відомості з яких необхідно зібрати, щоб пересвідчитися в можливості здійснення правочину з об'єктом нерухомості (його відчуження), які існують, по суті, у тій чи іншій формі й сьогодні. До них належали:
— Державний реєстр земель;
— Реєстр прав власності на нерухоме майно (відмінне від земельної ділянки);
— Єдиний державний реєстр заборон відчуження нерухомого майна;
— Державний реєстр іпотек;
— Державний реєстр правочинів2..
2 Запроваджений пізніше з набуттям чинності ЦК.
Тому отримати достовірні відомості про об'єкт нерухомості, зв'язати їх докупи було доволі складно через відсутність системного підходу законодавства до цієї проблеми.
Таким чином, перший період (до 2002 — 2003 рр.) становлення системи реєстрації прав на нерухоме майно незалежної української держави характеризувався безсистемністю, тобто відсутністю принципів реєстрації таких прав. Реєстрація таких прав провадилася, але здійснювалося це так, як розумілося відомствами та місцевим самоврядуванням. Правове регулювання існувало не на рівні закону, а на рівні нормативних актів відомств (а як ми знаємо, вони не завжди відзначаються якістю).
Крім того, цей період ознаменувався міжвідомчою боротьбою. Між Міністерством юстиції та Держкомземом спалахнула боротьба за право виступати держателем реєстру прав на нерухоме майно. Міністерство юстиції займалося реєстрацією прав на нерухоме майно, а Держкомзем, у «руках» якого був Державний земельний кадастр, володів базою даних про права на земельні ділянки3. Обидва ці відомства претендували на першу роль і не хотіли віддавати конкуренту інформаційні ресурси, якими вони володіли. Ця боротьба тривала аж до прийняття нової редакції Закону про реєстрацію речових прав на нерухомість (з 16.03.2011 р., дати набуття чинності Законом України «Про внесення змін до Закону України «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обмежень» та інших законодавчих актів України» від 11.02.2010 р. № 1878-VI).
3 Пригадаємо, що в постанові КМУ «Про заходи щодо створення системи реєстрації прав на нерухоме та рухоме майно» від 18.02.98 р. № 192 функції зі створення системи реєстрації прав на нерухоме майно покладалися на Мін’юст. А вже постановою КМУ від 17.07.2003 р. № 1088 держателем Державного реєстру прав на землю та нерухоме майно було визначено Держкомзем.
І останнє, що було характерно для раннього періоду , може, найважливіше з усього, — це відсутність єдиної бази даних про права на нерухоме майно. Ми про це вже згадували.
Як уже зазначалося, у 2002 — 2003 рр. уперше було зроблено спроби реформування системи в цілому, а не окремих її елементів.
Отримавши необхідні повноваження, у 2002 році Міністерство юстиції видає кілька нормативних актів щодо ведення реєстру прав на нерухоме майно, серед яких — наказ Мін'юсту від 07.02.2002 р. № 7/5, яким було затверджено Тимчасове положення про порядок реєстрації права власності на нерухоме майно, і наказ № 84/5, яким було затверджено Положення про видачу витягів з Реєстру прав власності на нерухоме майно та оформлення свідоцтв про право власності на нерухоме майно на спеціальних бланках.
Ці документи передбачали таке : до прийняття Закону про реєстрацію прав на нерухомість установлюється тимчасовий порядок ведення Реєстру прав власності на нерухоме майно, його ведуть БТІ, які мали бути підключені до єдиної інформаційної мережі, а держателем стає Мін'юст. В обіг замість довідок-характеристик, що видавалися раніше на нерухоме майно, уводяться витяги із зазначеного вище реєстру, що мають видаватися на спеціальних бланках (це саме стосується і свідоцтв про право власності). І тільки якщо з технічних чи організаційних причин підключення БТІ до єдиної системи затримується, такі БТІ мають право продовжувати тимчасово видавати довідки-характеристики, які нотаріуси зобов'язані приймати разом з витягами з реєстру. А з 1 лютого 2003 року підтвердженням реєстрації прав власності на нерухоме майно повинні стати виключно витяги з реєстру.
Із набуттям чинності 1 січня 2004 року ЦК до системи реєстрації прав на нерухоме майно додався ще один елемент — державна реєстрація правочинів з нерухомим майном (ст. 182 ЦК). Порядок державної реєстрації правочинів з нерухомим майном було встановлено постановою КМУ № 671.
Отже, було заявлено про кардинальні зміни в системі реєстрації прав на нерухомість, які мали здійснитися до 2003 року. У принципі, такі зміни й відбулися, за деякими прикрими винятками. Такими винятками виявилися зовсім не маленькі населені пункти та обласні центри — їх якраз було підключено до системи, а... міста Київ та Севастополь, і особливо Київ, як найактивніший регіон ринку нерухомості, своєрідний флагман такого ринку. Користуючись тим, ці міста жили за окремим законом, а міську раду і міську державну адміністрацію було наділено повноваженнями видавати локальні нормативні акти, у Києві та Севастополі БТІ продовжували видавати довідки-характеристики, у той час, коли вся країна вже отримувала витяги з реєстру прав на нерухомість. При цьому реєстри прав на нерухоме майно в Києві та Севастополі існували відокремлено від загальнодержавної системи 4.
4 У зв’язку з цим слід зауважити, що, наприклад, у м. Києві було затверджено навіть власну форму бланка Свідоцтва на право власності на нерухоме майно, відмінну від пропонованої Мін’юстом (див. розпорядження Київської міської державної адміністрації від 31.08.2001 р. № 1820).
Так, видача довідок-характеристик у м. Києві регламентувалося локальним правовим актом — рішенням Київської міської ради від 20.06.2002 р. № 74/745. Такий стан справ проіснував аж до 2010 року, настання останнього етапу реформування системи, коли було прийнято нову редакцію Закону про реєстрацію речових прав на нерухомість.
5 Не діє в частині видачі довідок-характеристик.
Мін'юст своїм наказом № 615/5, який видано на заміну наказу № 84/5, установив, що з 1 червня 2010 року видаватимуться лише витяги з Реєстру прав на нерухоме майно, довідки-характеристики видаватися і прийматися нотаріусами більше не будуть, у такий спосіб зобов'язавши Київ та Севастополь підключитися до єдиної системи обліку прав на нерухоме майно. І тут не обійшлося без інтриг. Для того щоб зупинити свавілля столичної мерії, Мін'юст своїм наказом від 18.05.2010 р. № 1067/5 скасовує рішення Державного комітету з питань ЖКГ від 30.04.96 р. № 35, що продовжувало залишатися чинним. Зазначеним документом було затверджено Інструкцію про порядок видачі довідок-характеристик на об'єкти нерухомого майна. Таким чином, після скасування цього рішення видача довідки-характеристики втрачала будь-яке правове підґрунтя.
Про останній етап реформування системи обліку прав на нерухоме майно досить красномовно розповідає само Міністерство юстиції у своєму роз'ясненні від 27.05.2011 р. До нього ми ще повернемося.
Проблеми системи реєстрації прав на нерухомість
Системі реєстрації прав за всіх часів її існування були притаманні проблеми та недоліки.
Як уже згадувалося, вітчизняній системі реєстрації прав на нерухомість до реформи були властиві такі елементи. Право власності посвідчувалося так званим правовстановлюючим документом, на підставі цього документа права реєструвалися БТІ — організацією, яка могла видавати підтверджуючий документ, функцію якого виконувала довідка-характеристика. Окремо реєструвалися застава та інші обтяження (обмеження) нерухомого майна.
Саме довідка-характеристика виконувала свого часу кілька важливих функцій:
по-перше, засвідчувала дійсність права власності продавця (відчужувача) на об'єкт нерухомості;
по-друге, характеризувала відчужуваний об'єкт нерухомості;
по-третє, установлювала оцінну (мінімальну) вартість такого об'єкта 6.
6 Така вартість використовувалася часто лише для сплати держмита за нотаріальні послуги та сплати збору до Пенсійного фонду.
Крім того, саме наявність довідки-характеристики підтверджувала те, що на момент продажу актуальний стан об'єкта відповідає дійсності та будь-які здійснені в ньому зміни є законними та знайшли своє відображення в довідці-характеристиці та іншій документації БТІ.
Однак, як відзначали фахівці, законодавство, пов'язане з видачею довідок-характеристик, було незавершеним, і лише уставлена практика усувала ці недоліки. Узяти, наприклад, той момент, що кількість довідок, які видавалися власнику з тією самою метою — для продажу нерухомості, нормативно не обмежувалася. Водночас жодне БТІ, яке себе поважає, не видало б декілька довідок з однаковим призначенням в одні руки7. Звичайно, у цій системі могли бути і збої, могло трапитися і явне шахрайство, оскільки кожна видана довідка-характеристика була документом, що засвідчує права власності.
7 Це було негласне правило.
Ще одним цікавим моментом, пов'язаним з видачею довідок-характеристик, було те, що нормативне регулювання порядку видачі довідки-характеристики не забороняло її видачу, якщо при технічній інвентаризації об'єкта було виявлено самочинні прибудови чи перепланування8. Однак за іншим неписаним правилом БТІ прагнули відмовити в цьому разі у видачі довідки-характеристики 9..
8 Це просто слід було відобразити в довідці-характеристиці.
9 Деякі БТІ її все-таки видавали.
Але найголовніше, що перехід від довідок-характеристик до витягів з реєстру прав на нерухоме майно зазначеної проблеми не вирішив: довідку-характеристику замінили витягом з реєстру.
Однак невдовзі було змінено (визначено) правовий статус витягу з реєстру прав на нерухоме майно про реєстрацію права власності. Такий витяг став невід'ємною частиною правовстановлюючого документа на нерухоме майно (п. 3.8 Тимчасового положення № 7/5 у редакції від 03.06.2002 р.).
Видача витягів з реєстру прав на нерухоме майно спочатку нічим дійсно не обмежувалася, і у власника або його довіреної особи була можливість замовити та отримати декілька витягів з реєстру, що залишало певне поле для махінацій з нерухомістю. Згодом це було подолано реформуванням принципів роботи самого реєстру. На сьогодні в реєстраційній справі (реєстрі) фіксується вся інформація (у порядку надходження) про видані витяги та інформаційні довідки, видані з реєстру (п. 6.3 Тимчасового положення № 7/5) 10. Оскільки витяг з реєстру видається на спеціальному бланку, перед його видачею до реєстру вноситься така інформація про витяг, як серія та номер бланка, на якому цей витяг видається (роздруковується на бланку) (п. 4.2. Порядку № 7/5).
10 Не обмежується видача витягів і на сьогодні, однак ведення реєстру було вдосконалено: тепер із реєстру передбачено видачу двох видів витягів та інформаційної довідки.
Ще однією значною проблемою й на сьогоднішньому етапі існування системи реєстрації прав на нерухоме майно залишається згадана нами велика кількість реєстрів, відомості з яких необхідно отримати для здійснення правочину з нерухомістю. До вказаних вище (див. перелік на с. 43) ще додалися відомості з реєстру обтяжень рухомого майна на предмет публічного обтяження нерухомого майна — наприклад, податкової застави — саме туди через примху законодавця потрапляли такі відомості11. Інструкція про порядок вчинення нотаріальних дій приписує здійснювати нотаріальне посвідчення правочинів з нерухомим майном (відчужувати, передавати в заставу) лише після перевірки відсутності відомостей про податкову заставу цього майна за даними Державного реєстру обтяжень рухомого майна (п. 47 Інструкції). Саме така перевірка здійснюється і при розірванні договорів (п. 48 Інструкції).
11 Див. ст. 37 Закону «Про забезпечення прав кредиторів та реєстрацію обтяжень», а також спільний наказ Мін’юсту і Державної податкової адміністрації України «Про реєстрацію податкових застав нерухомого майна» від 07.02.2003 р. № 9/5/59.
У наступному номері нашої газети ми розповімо про те, як буде реформовано систему реєстрації прав та їх обмежень на нерухоме майно і що нас у зв'язку з цим очікує з наступного року.
