Реформирование градостроительной деятельности: комментарий закона
Дмитрий Вовк, юрист
13.01.2011 г. Верховная Рада Украины приняла во втором чтении Закон Украины «О регулировании градостроительной деятельности», который вносит существенные изменения во многие аспекты правового регулирования планирования, застройки и иного использования территорий населенных пунктов. В этой статье мы рассмотрим наиболее практически значимые из предложенных изменений, их преимущества и недостатки, а также возможные последствия для основных участников отношений, связанных с градостроительством.
ДОКУМЕНТЫ СТАТЬИ
Закон № 7418
— Закон Украины «О регулировании градостроительной деятельности» от 02.12.2010 г. № 7418.ГК
— Гражданский кодекс Украины от 16.01.2003 г. № 435-IV.ЗК
— Земельный кодекс Украины от 25.10.2001 г. № 2768-III.КоАП
— Кодекс Украины об административных правонарушениях от 07.12.1984 г. № 8073-Х.Закон о застройке
— Закон Украины «О планировании и застройке территорий» от 20.04.2000 г. № 1699-II.Закон об архитектурной деятельности
— Закон Украины «Об архитектурной деятельности» от 20.05.1999 г. № 687-XIV.Закон об ответственности за правонарушения в сфере градостроительства
— Закон Украины «Об ответственности предприятий, их объединений, учреждений и организаций за нарушения в сфере градостроительства» от 14.12.1994 г. № 208/94-ВР.Временный порядок № 1035
— Временный порядок принятия в эксплуатацию оконченных строительством частных жилых домов усадебного типа, дачных и садовых домов с хозяйственными сооружениями и строениями, сооруженными без разрешения на выполнение строительных работ, утвержденный постановлением КМУ от 09.09.2009 г. № 1035.Положение № 1434 — Положение о Государственной архитектурно-строительной инспекции, утвержденное постановлением КМУ от 18.10.2006 г. № 1434.
Цель принятия
Закона № 7418, согласно пояснительной записке к проекту этого Закона, заключается в обеспечении благоприятных условий бизнеса, развития строительной и смежных отраслей путем усовершенствования разрешительных и согласовательных процедур в строительстве, адаптации регуляторной политики Украины к европейским стандартам. Усовершенствование разрешительной системы авторами Закона № 7418 предлагается производить за счет:— уменьшения количества разрешительных и согласовательных процедур;
— сокращения времени их прохождения;
— внедрения в разрешительной системе в строительстве принципов молчаливого согласия, единого окна и организационного единства;
— осуществления отдельных видов хозяйственной деятельности без получения документов разрешительного характера на основе декларации соответствия материально-технической базы требованиям законодательства;
— персонификации ответственности субъектов архитектурной деятельности, постепенного перехода от лицензирования архитектурной деятельности к профессиональной аттестации исполнителей отдельных работ;
— дерегулирования хозяйственной деятельности путем передачи части функций из государственного регулирования и контроля самоуправляемым организациям. По мнению чиновников, принятие
Закона № 7418 позволит сократить срок прохождения разрешительных процедур в строительстве с 416 до 60 дней, и вместо 93 шагов инвестора в вопросах разрешительных процедур останется 23, из которых только 9 относятся к компетенции инвестора.О том, насколько реалистичны эти планы, поговорим ниже. Отметим, однако, что изначальную настороженность вызывает уже ставшее привычным за последнее время
достаточно формальное отношение к самому процессу создания и принятия Закона. Так, пояснительная записка к проекту Закона № 7418 состоит из трех страниц, в которых не уделяется сколь-нибудь существенного внимания вопросам социально-экономического последствия принятия Закона № 7418, а также анализу международного опыта (что, например, присутствует во внесенном в парламент альтернативном проекте Закона Украины «О регулировании градостроительной деятельности» № 7418/1). Общественное обсуждение проекта Закона № 7418 не проводилось, на принятие 80-страничного проекта в первом чтении у парламентариев ушло (согласно данным сайта ВРУ) «целых» десять минут. Кроме того, удивляет и поспешность, с которой создавался проект. На создание настолько объемного документа, призванного в корне изменить правовое регулирование планирования и застройки территорий населенных пунктов, Минрегионстрой как разработчик проекта Закона № 7418 затратил чуть более 20 дней. Хотя во втором чтении «за» проголосовали 296 народных депутатов.
Положительные моменты Закона № 7418
Безусловным позитивом
Закона № 7418 является существенное упрощение и ускорение ряда разрешительных процедур. Так, в частности, ч. 6 ст. 29 Закона № 7418 предусматривает, что рассмотрение заявления и предоставление исходных данных или принятие решения об отказе в выдаче исходных данных осуществляются специально уполномоченным органом градостроительства и архитектуры в течение 10 рабочих дней со дня регистрации заявления . До этого срок разработки и согласования градостроительного обоснования, которое содержит градостроительные условия и ограничения застройки земельного участка, ограничивается трехмесячным сроком (ч. 4 ст. 27 Закона о застройке). Также положительно можно оценить закрепленную в Законе № 7418 норму о том, что исходные данные являются действительными до окончания строительства объекта, а изменения в исходные данные могут вноситься только с согласия заказчика (ч. 10 ст. 29 Закона). Данное положение, не предусматривающее каких-либо временных ограничений в действии исходных данных, позволяет застройщику не волноваться по поводу возможных изменений в исходных данных в процессе застройки и связанных с этим проблем и неудобств. Напомним, что до этого исходные данные объекта являются действующими до окончания строительства, но не менее двух и не более пяти лет (ч. 7 ст. 27 Закона о застройке).Кроме того,
ч. 2 ст. 29 Закона № 7418 устанавливает, что исходные данные должны содержаться в полном объеме в общедоступной градостроительной документации на местном уровне, что также делает соответствующую разрешительную процедуру прозрачней и понятней.В ряде случаев предусматривается проведение государственной экспертизы проекта строительства (правда, письменные заключения органов пожарной безопасности, земельных ресурсов, охраны культурного наследия и т. д., предусмотренные в
ч. 3 ст. 20 Закона № 7418, по сути являются той же экспертизой). К таким случаям относится сооружение на территориях со сложными инженерно-геологическими и техногенными условиями за бюджетные средства, а также объектов IV и V категорий сложности (отнесение объектов к этим категориям и их перечень определяются Кабинетом Министров Украины). До этого, проектная документация подлежала согласованию и утверждению (ст. 28 Закона о застройке).В целом положительно можно отнестись к вводимому законодателем в
Закон институту строительного паспорта. Согласно ст. 27 Закона № 7418 застройка приусадебных, дачных и садовых земельных участков осуществляется на основании строительного паспорта застройки земельного участка (далее — строительный паспорт). Строительный паспорт определяет комплекс градостроительных и архитектурных требований к размещению и строительству индивидуального (усадебного) жилого дома, садового и дачного дома не выше двух этажей (без учета мансардного этажа) с площадью до 300 м2, хозяйственных строений и сооружений, гаражей, элементов благоустройства и озеленения земельного участка. Проектирование на основании строительного паспорта осуществляется без получения градостроительных условий и ограничений. Для указанных выше объектов (домов, гаражей, хозпостроек и т. д.) разработка проекта осуществляется исключительно по желанию заказчика. Предоставление строительного паспорта осуществляется специально уполномоченным органом градостроительства и архитектуры на бесплатной основе в течение десяти рабочих дней со дня поступления соответствующего заявления и пакета документов, перечень которых определяется центральным органом исполнительной власти по вопросам строительства, градостроительства и архитектуры. Кроме того, для объектов, строящихся на основании строительного паспорта, введена упрощенная процедура принятия в эксплуатацию (ст. 39 Закона № 7418), а заказчики таких объектов не привлекаются к паевому участию в развитии инфраструктуры населенного пункта (ч. 4 ст. 40 Закона № 7418). Подобное нововведение, очевидно, обусловлено положительными результатами действия Временного порядка № 1035, на основании которого производится принятие в эксплуатацию частных строений, построенных физическими лицами без получения разрешения на проведение строительных работ.Представляется, что введение строительного паспорта может перевести в правовое русло постройку небольших домов и строений, которые граждане, наталкиваясь на значительные административные трудности в оформлении проектной документации, зачастую производят «самостроем».
Серьезные изменения вносятся
Законом № 7418 и в разрешительные процедуры в сфере проведения подготовительных и строительных работ. Так, согласно ст. 34 Закона № 7418 разрешение на проведение строительных работ выдается только в отношении объектов градостроительства, относящихся к IV и V категориям сложности. При этом решение о выдаче такого разрешения (либо отказе в выдаче) принимается в течение 10 дней с момента регистрации заявления заинтересованного лица (в соответствии со ст. 29 Закона о застройке, — в течение месяца). Для строительства объектов I — III категорий сложности необходимо зарегистрировать в соответствующей инспекции государственного архитектурно-строительного контроля (далее — инспекция ГАСК) декларации о начале выполнения строительных работ. Строительство же недвижимости на основании строительного паспорта осуществляется после подачи в инспекцию ГАСК уведомления о начале строительных работ.Подготовительные работы
(кроме вынесения инженерных сетей) заказчик осуществляет после приобретения права на земельный участок с уведомлением инспекции ГАСК. Для выполнения подготовительных работ по вынесению инженерных сетей нужно подать и зарегистрировать в Инспекции ГАСК декларацию о начале проведения подготовительных работ. Подготовительные работы могут также проводиться на основании зарегистрированной декларации о начале выполнения строительных работ либо разрешения на выполнение строительных работ.Приведенные выше механизмы в значительной мере упрощают и ускоряют процедуры, связанные с началом строительства. Настораживает в этом смысле, правда, обилие различных документов, вводимых
Законом № 7418 (уведомление, декларация, разрешение), а также не до конца понятный статус декларации о начале строительных работ. Привязка начала строительства именно к регистрации декларации, в которой (регистрации) может быть отказано, все равно заставляет застройщика ждать соответствующего решения. Кроме того, в отношении данной декларации все равно действует именно разрешительный порядок (инспекция ГАСК вправе отказать в регистрации декларации), что позволяет путем ряда принятия подзаконных актов на уровне самой инспекции нивелировать отличия между декларацией и разрешением на начало проведения строительных работ. Аналогичным образом могут быть сведены на нет и процедуры, упрощающие принятие законченных строительством объектов в эксплуатацию (ст. 39 Закона № 7418).
Спорные положения Закона № 7418
Концептуально наиболее спорным моментом, который проходит через весь
Закон № 7418, является усиление контрольных полномочий Государственной архитектурно-строительной инспекции и ее территориальных подразделений (ст. 41 Закона № 7418). Само по себе системное закрепление полномочий и правового статуса госоргана на законодательном уровне (сейчас предусмотренных в Положении № 1434 и Законе об ответственности за правонарушения в сфере градостроительства) можно только приветствовать. Однако ряд этих полномочий, по меньшей мере, настораживает.В первую очередь речь идет о
праве должностных лиц инспекции ГАСК на беспрепятственный доступ в места строительства объектов, производства и изготовления материалов, изделий и конструкций (сейчас аналогичное полномочие предусмотрено в ст. 2 Закона об ответственности за правонарушения в сфере градостроительства, однако в этом случае оно как минимум ограничено существующим порядком проведения проверок Инспекцией ГАСК, а также достаточно размытым и неконкретным понятием строительной индустрии). Данное право, которое ставит инспекцию на одну планку с правоохранительными органами, по нашему мнению, потенциально открывает широкий простор для злоупотреблений в виде, например, проведения бесконечных контрольных мероприятий, парализации строительства объектов. Очевидно также, что под «производство материалов, изделий и конструкций», используемых так или иначе в строительстве, подпадает более чем широкий круг видов хозяйственной деятельности.Необоснованным и ставящим в заведомо неравное положение субъекта хозяйствования является предлагаемый в
Законе № 7418 15-дневный срок на обжалование постановлений Инспекции ГАСК по делу о нарушении требований законодательства в сфере градостроительной деятельности (ст. 6 предлагаемой редакции Закона об ответственности за правонарушения в сфере градостроительства). Кроме того, Инспекция ГАСК и ее территориальные органы будут освобождены от уплаты госпошлины и затрат на информационно-техническое обеспечение судебного процесса при подаче любых исков в суд (а не только исков о взыскании штрафов).Не меньшее опасение вызывает
полномочие по приостановлению предоставления услуг по водо-, тепло-, газо- и электроснабжению на объекты, не принятые в эксплуатацию. Очевидно, тем самым законодатель пытается бороться с самовольным строительством и эксплуатацией объектов недвижимости, не отвечающих строительным, пожарным, санитарно-эпидемиологическим нормам, которые не были введены в эксплуатацию, но «узаконены» соответствующим решением суда. Однако подобные действия, которые, в частности, могут рассматриваться как ограничение права на собственность и на жилье, во-первых, должны осуществляться, на наш взгляд, по решению суда, а во-вторых, приведут к фактическому невыполнению решений судов о признании права собственности на «самострой», создав ситуацию, при которой лицо, приобретшее недвижимость, не может заключить договоры на поставку электроэнергии, тепла, воды, газа и т. д. Подобные меры опять же создают поле для возможных неправомерных действий со стороны должностных лиц инспекции ГАСК.Борьба с самовольным строительством вообще в
Законе имеет чрезмерно жесткий характер. Так, ст. 38 Закона № 7418 предусматривает, что для сноса объекта самовольного строительства достаточно существенного отклонения от проекта, даже если это отклонение не противоречит общественным интересам и не нарушает прав третьих лиц, тогда как ст. 376 ГК все же связывает решение о перестройке либо сносе объекта с наличием указанных последствий, что представляется более обоснованным. Аналогично выглядит явным «перебором» установление в КоАП штрафа за эксплуатацию индивидуальных (усадебных) жилых домов, садовых, дачных домов в размере (в зависимости от площади дома) от 1 700,00 грн. до 4 250,00 грн. В ситуации, когда граждане зачастую просто не могут оформить свой существующий еще с советских времен «самострой» (или из-за затянутости и проблемности данной процедуры оформления, или из-за еще большей затянутости и проблемности процедуры выделения земельного участка), применение подобных санкций вряд ли является обоснованным.Достаточно сложно однозначно оценить также новую редакцию
Закона об ответственности за правонарушения в сфере градостроительства, предложенную в рамках рассматриваемого законодателем Закона № 7418. Расширение круга ответственных субъектов, увеличение количества правонарушений и размеров ответственности в рамках уже упомянутого значительного усиления полномочий Инспекции ГАСК, а также всем известных проблем деятельности государственных органов в Украине, совсем не обязательно повлечет за собой укрепление законности в строительной сфере.Закон № 7418
содержит и ряд иных спорных моментов (например, весьма сомнительным в сегодняшних условиях выглядит возможность делегирования полномочий по профессиональной аттестации исполнителей работ (услуг), связанных с созданием объектов архитектуры, саморегулирующимся организациям в этой сфере, как это предлагается закрепить в ст. 17 Закона об архитектурной деятельности).В целом отметим, что Закон № 7418, безусловно, предусматривает ряд позитивных новаций в сфере градостроительства, введение которых в соответствующее правовое регулирование будет содействовать реализации заявленных целей Закона № 7418. Однако желание законодателя дерегулировать строительную деятельность (помимо того, что вылилось в ряд радикальных и достаточно спорных решений, о которых мы писали выше) достаточно эклектично соединено в Законе № 7418 с усилением властных и контрольных полномочий Инспекции ГАСК.
