Реформування містобудівної діяльності: коментар до закону
Дмитро Вовк, юрист
13.01.2011 р. Верховна Рада України прийняла в другому читанні Закон України «Про регулювання містобудівної діяльності», що вносить істотні зміни до багатьох аспектів правового регулювання планування, забудови та іншого використання територій населених пунктів. У цій статті розглянемо найбільш практично значущі із запропонованих змін, їх переваги та недоліки, а також можливі наслідки для основних учасників відносин, пов'язаних з містобудуванням.
ДОКУМЕНТИ СТАТТІ
Закон № 7418
— Закон України «Про регулювання містобудівної діяльності» від 02.12.2010 р. № 7418.ЦК
— Цивільний кодекс України від 16.01.2003 р. № 435-IV.ЗК
— Земельний кодекс України від 25.10.2001 р. № 2768-III.КУпАП
— Кодекс України про адміністративні правопорушення від 07.12.1984 р. № 8073-Х.Закон про забудову
— Закон України «Про планування та забудову територій» від 20.04.2000 р. № 1699-ІІ.Закон про архітектурну діяльність
— Закон України «Про архітектурну діяльність» від 20.05.1999 р. № 687-XIV.Закон про відповідальність за правопорушення у сфері містобудування
— Закон України «Про відповідальність підприємств, їх об'єднань, установ та організацій за порушення у сфері містобудування» від 14.12.1994 р. № 208/94-ВР.Тимчасовий порядок № 1035
— Тимчасовий порядок прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом приватних житлових будинків садибного типу, дачних і садових будинків з господарськими спорудами та будовами, спорудженими без дозволу на виконання будівельних робіт, затверджений постановою КМУ України від 09.09.2009 р. № 1035.Положення № 1434
— Положення про Державну архітектурно-будівельну інспекцію, затверджене постановою КМУ від 18.10.2006 р. № 1434.
Мета прийняття
Закону № 7418, згідно з пояснювальною запискою до проекту цього Закону, полягає в забезпеченні сприятливих умов бізнесу, розвитку будівельної та суміжних галузей шляхом удосконалення дозвільних та погоджувальних процедур у будівництві, адаптації регуляторної політики України до європейських стандартів. Удосконалення дозвільної системи авторами Закону № 7418 пропонується здійснювати за рахунок:— зменшення кількості дозвільних та погоджувальних процедур;
— скорочення часу їх проходження;
— запровадження в дозвільній системі в будівництві принципів мовчазної згоди, єдиного вікна та організаційної єдності;
— здійснення окремих видів господарської діяльності без отримання документів дозвільного характеру на підставі декларації відповідності матеріально-технічної бази вимогам законодавства;
— персоніфікації відповідальності суб'єктів архітектурної діяльності, поступового переходу від ліцензування архітектурної діяльності до професійної атестації виконавців окремих робіт;
— дерегулювання господарської діяльності шляхом передачі частини функцій з державного регулювання та контролю самоврядним організаціям. На думку чиновників, прийняття
Закону № 7418 дозволить скоротити строк проходження дозвільних процедур у будівництві з 416 до 60 днів, і замість 93 кроків інвестора в питаннях дозвільних процедур залишиться 23, з яких тільки 9 належать до компетенції інвестора.Про те, наскільки реалістичними є ці плани, поговоримо нижче. Однак зауважимо, що відразу насторожує
досить формальне ставлення до самого процесу створення та прийняття Закону, що вже стало звичним останнім часом Так, пояснювальна записка до проекту Закону № 7418 складалася з трьох сторінок, де не приділяється скільки-небудь істотної уваги питанням соціально-економічних наслідків прийняття Закону, а також аналізу міжнародного досвіду (що, наприклад, наявне в унесеному до парламенту альтернативному проекті Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» № 7418/1). Громадське обговорення проекту не провадилося, на прийняття 80-сторінкового проекту в першому читанні парламентарі витратили (згідно з даними сайта ВРУ) аж десять хвилин! Крім того, дивує й поспішність, з якою створювався проект. На створення такого значного за обсягом документа, що має на меті докорінно змінити правове регулювання планування та забудови територій населених пунктів, Мінрегіонбуд як розробник проекту витратив трохи більше 20 днів. У другому читанні «за» проголосували 296 народних депутатів.
Позитивні моменти Закону № 7418
Безумовним позитивом
Закону № 7418 є істотне спрощення та прискорення низки дозвільних процедур. Так, зокрема, ч. 6 ст. 29 Закону № 7418 передбачає, що розгляд заяви та надання вихідних даних або прийняття рішення про відмову у видачі вихідних даних здійснюється спеціально уповноваженим органом містобудування та архітектури протягом 10 робочих днів з дня реєстрації заяви. До цього моменту строк розробки та погодження містобудівного обґрунтування, що містить містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки, обмежується тримісячним строком (ч. 4 ст. 27 Закону про забудову). Також позитивно можна оцінити закріплену у Законі № 7418 норму про те, що вихідні дані є дійсними до закінчення будівництва об'єкта, а зміни до вихідних даних можуть уноситися лише за згодою замовника (ч. 10 ст. 29 Закону № 7418). Це положення, що не передбачає жодних часових обмежень у дії вихідних даних, дозволяє забудовнику не хвилюватися з приводу можливих змін у вихідних даних у процесі забудови та пов'язаних з цим проблем та незручностей. Нагадаємо, що до цього вихідні дані об'єкта є дійсними до закінчення будівництва, але не менше двох та не більше п'яти років (ч. 7 ст. 27 Закону про забудову).Крім того,
ч. 2 ст. 29 Закону № 7418 встановлює, що вихідні дані повинні міститися в повному обсязі в загальнодоступній містобудівній документації на місцевому рівні, що також робить відповідну дозвільну процедуру прозорішою та зрозумілішою.В деяких випадках передбачається проведення державної експертизи проекту будівництва (щоправда, письмові висновки органів пожежної безпеки, земельних ресурсів, охорони культурної спадщини тощо, передбачені в
ч. 3 ст. 20 Закону № 7418, по суті, є тією самою експертизою). До таких випадків належать спорудження на територіях зі складними інженерно-геологічними та техногенними умовами, за бюджетні кошти, а також об'єктів IV та V категорій складності (віднесення об'єктів до цих категорій та їх перелік визначаються Кабінетом Міністрів України). До цього моменту проектна документація підлягала погодженню та затвердженню (ст. 28 Закону про забудову).У цілому позитивно можна поставитися до інституту
будівельного паспорта, що вводиться законодавцем у Законі № 7418. Згідно зі ст. 27 Закону забудова присадибних, дачних і садових земельних ділянок здійснюється на підставі будівельного паспорта забудови земельної ділянки (далі — будівельний паспорт). Будівельний паспорт визначає комплекс містобудівних та архітектурних вимог до розміщення і будівництва індивідуального (садибного) житлового будинку, садового і дачного будинку не вище двох поверхів (без урахування мансардного поверху) з площею до 300 м2, господарських будов і споруд, гаражів, елементів благоустрою та озеленення земельної ділянки. Проектування на підставі будівельного паспорта здійснюється без отримання містобудівних умов та обмежень. Для зазначених вище об'єктів (будинків, гаражів, господарських будов тощо) розробка проекту здійснюється виключно за бажанням замовника. Надання будівельного паспорта здійснюється спеціально уповноваженим органом містобудування та архітектури на безоплатній основі протягом десяти робочих днів з дня надходження відповідної заяви і пакета документів, перелік яких визначається центральним органом виконавчої влади з питань будівництва, містобудування та архітектури. Крім того, для об'єктів, що будуються на підставі будівельного паспорта, запроваджено спрощену процедуру прийняття в експлуатацію (ст. 39 Закону № 7418), а замовники таких об'єктів не залучаються до пайової участі в розвитку інфраструктури населеного пункту (ч. 4 ст. 40 Закону № 7418). Подібне нововведення, очевидно, обумовлене позитивними результатами дії Тимчасового порядку № 1035, на підставі якого здійснюється прийняття в експлуатацію приватних будинків, побудованих фізичними особами без отримання дозволу на проведення будівельних робіт.Уявляється, що запровадження будівельного паспорта може перевести у правове русло спорудження невеликих будинків та будов, які громадяни, наражаючись на значні адміністративні труднощі в оформленні проектної документації, часто будують «самобудом».
Серйозні зміни вносяться
Законом № 7418 і до дозвільних процедур у сфері проведення підготовчих та будівельних робіт. Так, згідно зі ст. 34 Закону № 7418 дозвіл на проведення будівельних робіт видається лише стосовно об'єктів містобудування, що належать до IV та V категорій складності. При цьому рішення про видачу такого дозволу (або відмову у видачі) приймається протягом 10 днів з моменту реєстрації заяви зацікавленої особи (відповідно до ст. 29 Закону про забудову, — протягом місяця). Для будівництва об'єктів І — ІІІ категорій складності необхідно зареєструвати у відповідній інспекції державного архітектурно-будівельного контролю (далі — Інспекція ДАБК) декларацію про початок виконання будівельних робіт. Будівництво ж нерухомості на підставі будівельного паспорта здійснюється після подання до Інспекції ДАБК повідомлення про початок будівельних робіт.Підготовчі роботи (крім винесення інженерних мереж) замовник здійснює після набуття права на земельну ділянку з повідомленням Інспекції ДАБК
. Для виконання підготовчих робіт з винесення інженерних мереж потрібно подати і зареєструвати в Інспекції ДАБК декларацію про початок проведення підготовчих робіт . Підготовчі роботи можуть також провадитися на підставі зареєстрованої декларації про початок виконання будівельних робіт або дозволу на виконання будівельних робіт.Описані вище механізми значною мірою спрощують і прискорюють процедури, пов'язані з початком будівництва. Щоправда, насторожує в цьому плані велика кількість різних документів, що запроваджуються
Законом № 7418 (повідомлення, декларація, дозвіл), а також не до кінця зрозумілий статус декларації про початок будівельних робіт. Прив'язка початку будівництва саме до реєстрації декларації, в якій (реєстрації) може бути відмовлено, усе одно змушує забудовника очікувати відповідного рішення. Крім того, стосовно цієї декларації все одно діє саме дозвільний порядок (Інспекція ДАБК має право відмовити в реєстрації декларації), що дозволяє шляхом прийняття низки підзаконних актів на рівні самої Інспекції нівелювати відмінності між декларацією та дозволом на початок проведення будівельних робіт. Аналогічно можуть бути зведені нанівець і процедури, що спрощують прийняття закінчених будівництвом об'єктів в експлуатацію (ст. 39 Закону № 7418).
Спірні положення Закону № 7418
Концептуально найбільш спірним моментом, що проходить через весь
Закон № 7418, є посилення контрольних повноважень Державної архітектурно-будівельної інспекції та її територіальних підрозділів (ст. 41 Закону № 7418). Само по собі системне закріплення повноважень та правового статусу держоргану на законодавчому рівні (сьогодні передбачених у Положенні № 1434 та Законі про відповідальність за правопорушення у сфері містобудування) можна лише вітати. Однак певні повноваження щонайменше насторожують.Насамперед ідеться про
право посадових осіб Інспекції ДАБК на безперешкодний доступ до місць будівництва об'єктів, виробництва та виготовлення матеріалів, виробів та конструкцій (сьогодні аналогічне повноваження передбачене у ст. 2 Закону про відповідальність за правопорушення у сфері містобудування, проте в цьому випадку воно як мінімум обмежене існуючим порядком проведення перевірок Інспекцією ДАБК, а також досить розпливчастим і неконкретним поняттям «будівельна індустрія»). Це право, яке ставить інспекцію на одну планку з правоохоронними органами, на нашу думку, потенційно відкриває широкий простір для зловживань у вигляді, наприклад, проведення нескінченних контрольних заходів, паралізації будівництва об'єктів. Також очевидно, що під «виробництво матеріалів, виробів та конструкцій», що використовуються так чи інакше в будівництві, підпадає більш ніж широке коло видів господарської діяльності.Необґрунтованим і таким, що явно ставить у нерівні умови суб'єктів господарювання, є пропонований у
Законі № 7418 15-денний строк на оскарження постанов Інспекції ДАБК у справі про порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності (ст. 6 пропонованої редакції Закону про відповідальність за правопорушення у сфері містобудування). Крім того, Інспекцію ДАБК та її територіальні органи буде звільнено від сплати держмита і витрат на інформаційно-технічне забезпечення судового процесу при поданні будь-яких позовів до суду (а не лише позовів про стягнення штрафів).Не менше побоювання викликає
повноваження щодо призупинення надання послуг з водо-, тепло-, газо- та електропостачання на об'єкти, не прийняті в експлуатацію. Очевидно, у такий спосіб законодавець намагається боротися із самочинним будівництвом та експлуатацією об'єктів нерухомості, що не відповідають будівельним, пожежним, санітарно-епідеміологічним нормам та не були введені в експлуатацію, але «узаконені» відповідним рішенням суду. Проте подібні дії, які, зокрема, можуть розглядатися як обмеження права на власність і на житло, по-перше, повинні здійснюватися, на наш погляд, за рішенням суду, а по-друге, призведуть до фактичного невиконання рішень судів про визнання права власності на «самобуд», створивши ситуацію, за якої особа, котра придбала нерухомість, не може укласти договори на постачання електроенергії, тепла, води, газу тощо. Подібні заходи знову ж таки створюють поле для можливих неправомірних дій з боку посадових осіб Інспекції ДАБК.Боротьба із самочинним будівництвом у
Законі № 7418 взагалі має надто жорсткий характер. Так, ст. 38 Закону № 7418 передбачає, що для знесення об'єкта самочинного будівництва вистачить істотного відхилення від проекту, навіть якщо це відхилення не суперечить суспільним інтересам та не порушує прав третіх осіб, тоді як ст. 376 ЦК усе-таки пов'язує рішення про перебудову або знесення об'єкта з наявністю зазначених наслідків, що здається обґрунтованішим. Аналогічно виглядає явним «перебором» установлення в КУпАП штрафу за експлуатацію індивідуальних (садибних) житлових будинків, садових, дачних будинків у розмірі (залежно від площі будинку) від 1700,00 до 4250,00 грн. У ситуації, коли громадяни часто просто не можуть оформити свій існуючий ще з радянських часів «самобуд» (або внаслідок зволікання та проблемності цієї процедури оформлення або через ще більшу затягнутість і проблемність процедури виділення земельної ділянки) застосування подібних санкцій навряд чи є обґрунтованим.Доволі складно однозначно оцінити також нову редакцію
Закону про відповідальність за правопорушення у сфері містобудування, запропоновану в межах Закону № 7418, що розглядається законодавцем. Розширення кола відповідальних суб'єктів, збільшення кількості правопорушень та розмірів відповідальності в межах уже згаданого значного посилення повноважень Інспекції ДАБК, а також усім відомих проблем діяльності державних органів в Україні зовсім не обов'язково спричинить зміцнення законності в будівельній сфері.Закон № 7418
містить і низку інших спірних моментів (наприклад, вельми сумнівною в сьогоднішніх умовах виглядає можливість делегування повноважень щодо професійної атестації виконавців робіт (послуг), пов'язаних зі створенням об'єктів архітектури, саморегулівним організаціям у цій сфері, як це пропонується закріпити у ст. 17 Закону про архітектурну діяльність).У цілому зауважимо, що Закон № 7418, безумовно, передбачає багато позитивних новацій у сфері містобудування, запровадження яких у відповідне правове регулювання сприятиме реалізації заявлених цілей Закону № 7418. Проте бажання законодавця дерегулювати будівельну діяльність (крім того, що воно втілилось у низку радикальних і досить спірних рішень, про які ми писали вище) досить еклектично поєднується у Законі № 7418 з посиленням владних та контрольних повноважень Інспекції ДАБК.
