КОНТРОЛЬ В СТРОИТЕЛЬСТВЕ:новый порядок1
Яна Брусенцова,
юрист-аналитик Издательского дома «Фактор»
Утвержден новый Порядок осуществления государственного архитектурно-строительного контроля. Постановление Кабинета Министров Украины от 23.05.2011 г. № 553 стало следующим шагом поэтапного воплощения в жизнь нового градостроительного законодательства. Зато постановление КМУ «Об утверждении Положения о государственном архитектурно-строительном контроле» от 25.03.93 г. № 225 утратило силу. Следовательно, нормативно-правовые акты, необходимые для того, чтобы Закон о градостроительстве заработал, продолжают пополнять «арсенал» правовой базы.
ДОКУМЕНТЫ СТАТЬИ
Закон о градостроительстве
— Закон Украины «О регулировании градостроительной деятельности» от 17.02.2011 г. № 3038.Постановление № 553
— постановление КМУ «Об утверждении Порядка осуществления государственного архитектурно-строительного контроля» от 23.05.2011 г. № 553.Постановление № 225
— постановление КМУ «Об утверждении Положения о государственном архитектурно-строительном контроле» от 25.03.93 г. № 225.Указ № 439
— Указ Президента Украины «О Положении о Государственной архитектурно-строительной инспекции Украины» от 08.04.2011 г. № 439/2011.Положение
№ 1434 — Положение о Государственной архитектурно-строительной инспекции, утвержденное постановлением КМУ от 18.10.2006 г. № 1434.Положение № 317
— Положение об инспекциях государственного архитектурно-строительного контроля в Автономной Республике Крым, областях, гг. Киеве и Севастополе, утвержденное приказом Министерства регионального развития и строительства Украины от 19.11.2007 г. № 317.Постановление № 244
— постановление КМУ от 06.04.95 г. № 244 «Об утверждении Положения о порядке наложения штрафов за правонарушения в сфере градостроительства».
1 Материал опубликован в газете «Жилищно-коммунальное хозяйство», 2011, № 7.
Прежде всего сделаем небольшое отступление. В сфере законодательства существует
Закон Украины «Об основных принципах государственного надзора (контроля) в сфере хозяйственной деятельности» от 05.04.2007 г. № 877-V. Он регулирует правовые и организационные принципы, основные принципы и порядок осуществления государственного надзора (контроля) в сфере хозяйственной деятельности, полномочия органов государственного надзора (контроля), их должностных лиц и права, обязанности и ответственность субъектов хозяйствования при осуществлении государственного надзора (контроля). Однако действие данного Закона не распространяется, в частности, на отношения, «возникающие при... государственном контроле за соблюдением законодательства о защите экономической конкуренции, государственном архитектурно-строительном контроле и надзоре...». Таким образом, порядок проведения контроля за субъектами градостроительства со стороны государственных архитектурно-строительных инспекций (далее — ГАСИ) регулируется специальными нормативно-правовыми актами, которые были разработаны во исполнение Закона о градостроительстве.Со 2 июня 2011 года процедуру осуществления мероприятий, направленных на соблюдение требований законодательства в сфере градостроительной деятельности, строительных норм, государственных стандартов и правил при выполнении подготовительных и строительных работ и лицензионных условий осуществления хозяйственной деятельности, связанную с созданием объектов строительства, определяет
Порядок № 553.
Понятие «государственный архитектурно-строительный контроль»
Начнем с определения понятия
государственного архитектурно-строительного контроля , нашедшего свое отражение в Законе о градостроительстве. Раньше, напомним, его трактовка содержалась в постановлении № 225, которое на сегодняшний день недействительно.Сравним:
| П. 1 постановления № 225 (утратило силу) | Ст. 41 Закона о градостроительстве |
| Совокупность организационно-технических и правовых мероприятий, направленных на обеспечение соблюдения законодательства, государственных стандартов, норм и правил, архитектурных требований и технических условий, а также положений утвержденной градостроительной документации и проектов конкретных объектов, местных правил застройки населенных пунктов всеми субъектами градостроительной деятельности независимо от форм собственности при застройке территорий и населенных пунктов, размещения, строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов жилищно-гражданского, производственного и другого назначения, реставрации архитектурных памятников, создания инженерной и транспортной инфраструктуры, производства строительных материалов, изделий и конструкций | Совокупность мероприятий, направленных на соблюдение требований законодательства в сфере градостроительной деятельности, государственных строительных норм, стандартов и правил при выполнении подготовительных и строительных работ |
Как видим, законодатель значительно сузил определение государственного архитектурно-строительного контроля, но это не значит, что субъектов и объектов, подпадающих под контроль, стало меньше. Нет. Просто отныне большинство требований, которые необходимо соблюдать в отрасли строительства, объединены в одном понятии «требования законодательства в сфере градостроительной деятельности».
Кто контролирует
В соответствии с
п. 1 постановления № 553 государственный архитектурно-строительный контроль осуществляется Государственной архитектурно-строительной инспекцией Украины (далее — ГАСИ, Госархстройинспекции) и ее территориальными органами (далее — инспекция).
Кого контролируют
ГАСИ осуществляет контроль
субъектов хозяйствования, которые строят или построили объект строительства (далее — застройщики) (п. 9 постановления № 553).При этом
объектами строительства являются дома, здания, сооружения любого назначения, их комплексы, линейные объекты инженерно-транспортной инфраструктуры (абз. 3 п. 1 ст. 4 Закона о градостроительстве).
Контроль как одна из основных функций
Напомним:
статус инспекции, права и обязанности определены в Положении о Государственной архитектурно-строительной инспекции Украины, утвержденном Указом Президента Украины от 08.04.2011 г. № 439. Мы с ним уже ознакомлены (см. «Строительная бухгалтерия», 2011, № 10, с. 38 ).Кстати,
постановление № 553, где установлены полномочия должностных лиц инспекций, необходимо рассматривать в тандеме с указанным выше Положением. Ведь Положение является едва ли не основным документом, устанавливающим, что может делать должностное лицо инспекции и какие задачи перед ним стоят.Но вернемся к одной из основных функций инспекций —
контролю.В соответствии с
п. 2 постановления № 553 государственный архитектурно-строительный контроль осуществляется за соблюдением:
| 1 | требований законодательства в сфере градостроительной деятельности, проектной документации, строительных норм, государственных стандартов и правил, технических условий, других нормативных документов при выполнении подготовительных и строительных работ, архитектурных, инженерно-технических и конструктивных решений, применении строительной продукции |
| 2 | порядка осуществления авторского и технического надзора, ведения общего и (или) специальных журналов учета выполнения работ (далее — общие и (или) специальные журналы), исполнительной документации, составления актов на выполненные строительно-монтажные и пусконаладочные работы |
| 3 | других требований, установленных законодательством, строительными нормами, правилами и проектной документацией по созданию объекта строительства |
Государственный архитектурно-строительный контроль осуществляется должностными лицами инспекций в соответствии с их должностными инструкциями и функциональными полномочиями по территориальному принципу (в пределах областей) в порядке проведения
плановых и внеплановых проверок.Полномочия должностных лиц Госархстройинспекции распространяются
на всю территорию Украины.Государственный архитектурно-строительный контроль на территории
других областей осуществляется должностными лицами территориальных органов по решению Госархстройинспекции.
Осуществление проверок
Итак, как мы уже выяснили, контроль должностными лицами инспекций осуществляется в
формеплановых
и внеплановых проверок
.Плановой
проверкой считается проверка, которая предусмотрена планом работы инспекции, утверждаемым руководителем соответствующей инспекции.Инспекции проводят плановые проверки объектов градостроительства не чаще
одного раза в полгода.Срок проведения плановой проверки не может превышать
десяти рабочих дней, а в случае необходимости может быть одноразово продлен по письменному решению руководителя соответствующей инспекции либо его заместителя не более чем на пять рабочих дней.Внеплановой
проверкой считается проверка, не предусмотренная планом работы инспекции.Основаниями для проведения внеплановой проверки являются:
| 1 | подача субъектом градостроительства письменного заявления о проведении проверки объекта строительства или строительной продукции по его желанию или письменного заявления о проведении проверки по соблюдению субъектом хозяйствования Лицензионных условий осуществления хозяйственной деятельности, связанной с созданием объектов архитектуры |
| 2 | выявление факта самовольного строительства объекта |
| 3 | проверка выполнения субъектом градостроительной деятельности предписаний и требований инспекций |
| 4 | проверка выполнения субъектом хозяйствования требований инспекции по устранению нарушений лицензиатом лицензионных условий осуществления хозяйственной деятельности, связанной с созданием объектов архитектуры |
| 5 | обращение физических либо юридических лиц о нарушении субъектом градостроительства требований градостроительного законодательства |
| 6 | требование правоохранительных органов о проведении проверки |
Срок
проведения внеплановой проверки не может превышать пяти рабочих дней, а при необходимости может быть одноразово продлен по письменному решению руководителя соответствующей инспекции или его заместителя не более чем на два рабочих дня.При проведении
внеплановой проверки должностное лицо инспекции обязано предъявить служебное удостоверение и направление для проведения внеплановой проверки.Интересным является то, что почему-то прямое требование о предъявлении удостоверения является обязательным только при проведении внеплановой проверки. На наш взгляд, это никоим образом
не лишает права требовать удостоверения и во время проведения плановой проверки.Постановление № 553
также конкретизирует, что для проведения внеплановой проверки должностное лицо инспекции должно иметь направление. Но остается непонятным, а что же должно предъявить это лицо для проведения плановой проверки?Понятно, что плановая проверка проводится согласно утвержденному плану проверок, но лицо, к которому наведались в гости «проверяющие», может и не знать о своем «запланированном» месте в списке проверок. Как же быть?
Несмотря на многочисленные изменения, происходящие в строительной отрасли вообще и в системе территориальных органов Госархстройинспекции в частности, до сих пор остается еще действующим
Положение об инспекциях государственного архитектурно-строительного контроля в Автономной Республике Крым, областях, гг. Киеве и Севастополе, утвержденное приказом Министерства регионального развития и строительства Украины от 19.11.2007 г. № 317.Так, в соответствии с
п. 7 Положения № 317 инспекции государственного архитектурно-строительного контроля выдают в рамках своих полномочий приказы организационно-распорядительного характера по вопросам, относящимся к их компетенции. Учитывая изложенное, распорядительным документом для осуществления проверки может быть приказ инспекции. Такого мнения придерживается и государственная инспекция архитектурно-строительного контроля в своем письме от 26.08.2010 г. № 26-17-5041. Думаем, в этой части данное письмо и на сегодняшний день не утратило своей актуальности.Следовательно, так как
постановление № 553 оставило вне поля зрения вопросы документального основания для проведения плановой проверки, можно воспользоваться предписаниями Положения № 317 , т. е. требовать от представителя инспекции приказ на проведение плановой проверки.Кстати, должностные лица инспекций имеют
служебные удостоверения установленного образца, форма которых утверждается Госархстройинспекцией, а также личный штамп с указанием номера и наименования инспекции, которую они представляют.Внимание!
Государственный архитектурно-строительный контроль осуществляется в присутствии субъектов градостроительства или их представителей, которые строят или построили объект строительства.В соответствии со
ст. 4 Закона о градостроительстве субъектами градостроительства являются органы исполнительной власти, Верховный Совет Автономной Республики Крым, Совет министров Автономной Республики Крым, органы местного самоуправления, физические и юридические лица.
ГАСИ и правоохранительные органы
В случае выявления факта
самовольного строительства объекта, относительно которого невозможно установить субъекта градостроительства, строящего или построившего такой объект, проверка проводится с привлечением представителей органов местного самоуправления и органов внутренних дел. Документы, оформленные по результатам такой проверки, направляются в соответствующий орган внутренних дел для установления личности субъекта градостроительства.В соответствии с
п. 10 постановления № 553 инспекции в своей деятельности взаимодействуют с органами исполнительной власти, осуществляющими контроль за соблюдением природоохранных, санитарно-гигиенических, противопожарных требований, требований в сфере охраны труда, энергосбережения и других требований, предусмотренных законом, государственной статистики, а также с органами внутренних дел, прокуратуры и другими правоохранительными и контролирующими органами.Следует также отметить, что
Указ № 439 несколько изменил полномочия Госархстройинспекции, но это не значит, что он их уменьшил. Так, в частности, если сравнить ранее действовавшее Положение о Государственной архитектурно-строительной инспекции Украины, а это было Положение № 1434, с действующим в настоящее время Положением, утвержденным Указом № 439, можно не найти некоторые нормы.Что имеется в виду? В соответствии с
п.п. 15 п. 5 Положения № 1434 Госархстройинспекция имела право передавать в органы прокуратуры, органы дознания и досудебного следствия акты проверок и другие материалы о деяниях, в которых усматриваются признаки преступления. В новом Положении эта норма отсутствует. Однако она нашла свое расширенное отражение в п. 10 упомянутого выше постановления № 553, ведь взаимодействие с органами внутренних дел, прокуратурой и другими правоохранительными органами предусматривает и передачу соответствующих материалов проверки. Подобнее об этом см. в информационном блоке «Взаимодействие ГАСИ с... органами?!»Так что
при выполнении своих контрольных функций инспекции почти без ограничений могут заручаться поддержкой других «всевластных» органов.
«Взаимодействие ГАСИ с... органами?!»
Ранее Госархстройинспекция имела право
«передавать в органы прокуратуры, органы дознания и досудебного следствия акты проверок и другие материалы о деяниях, в которых усматриваются признаки преступления» (п.п. 15 п. 5 постановления № 1434). Вместе с тем в настоящий момент совсем не понятно:1) по каким именно признакам, в соответствии с каким порядком органами Госархстройинспекции признавался факт, где усматривались признаки преступления;
2) по каким критериям определяется, в каких случаях имеются основания для такой передачи, а в каких — нет;
3) во всех ли случаях, когда усматриваются признаки преступления, Госархстройинспекция обязана передать в органы прокуратуры, органы дознания и досудебного следствия акты проверок и другие материалы?
Эти вопросы, впрочем, как и ответы на них, остались «за кадром»: на законодательном уровне они так и не были урегулированы.
Возвращаясь к действующему в настоящее время порядку проведения контроля Госархстройинспекциями, а именно к норме
п. 10 постановления № 553, снова встретим не совсем четкую формулировку о том, когда инспекции ГАСИ имеют право и/или обязанность привлекать к своим проверкам правоохранительные органы. Ведь согласитесь, что формулировка «инспекции в своей деятельности взаимодействуют... с органами внутренних дел, прокуратуры и другими правоохранительными и контролирующими органами», представляет собой более широкое понятие, чем «инспекции имеют право передавать в органы прокуратуры, органы дознания и досудебного следствия акты проверок и другие материалы о деяниях, в которых усматриваются признаки преступления»(!) В настоящий момент можно утверждать одно, что норма п. 10 постановления № 553 требует объяснений и уточнений со стороны законодательных органов, которые, надеемся, и будут даны в ближайшем будущем...Кстати, понятие преступления
Уголовный кодекс раскрывает так:«1. Преступлением является предусмотренное этим Кодексом общественно опасное виновное деяние (действие или бездействие), совершенное субъектом преступления.
2. Не является преступлением действие или бездействие, которое хотя формально и содержит признаки какого-либо деяния, предусмотренного этим Кодексом, но из-за малозначимости не представляет общественной опасности, т. е. не причинило и не могло причинить существенный ущерб физическому или юридическому лицу, обществу или государству»
(ст. 11 раздела III Уголовного кодекса Украины от 05.04.2001 г. № 2341-III).
Полномочия должностных лиц ГАСИ
Полномочия должностных лиц инспекций при осуществлении государственного архитектурно-строительного контроля определены в
п. 11 постановления № 553. Они в большинстве своем повторяют права, предусмотренные Указом № 439.Так, должностные лица инспекций, выполняя свои контролирующие функции, имеют право
:
| 1 | беспрепятственного доступа на место строительства объекта или местонахождение субъекта хозяйствования, осуществляющего хозяйственную деятельность, связанную с созданием объектов архитектуры |
| 2 | составлять протоколы о совершении правонарушений и акты проверок и налагать штрафы в рамках полномочий, предусмотренных законом |
| 3 | выдавать обязательные для выполнения предписания об: |
| устранении нарушения требований законодательства в сфере градостроительной деятельности, строительных норм, государственных стандартов и правил | |
| приостановлении подготовительных и строительных работ, выполняемых без уведомления, регистрации декларации о начале их выполнения либо разрешения на выполнение строительных работ | |
| 4 | проводить проверку соответствия выполнения подготовительных и строительных работ требованиям строительных норм, государственных стандартов и правил, утвержденным проектным требованиям, решениям, техническим условиям, своевременности и качества проведения предусмотренных нормативно-технической и проектной документацией съемок, замеров, испытаний, а также ведения журналов работ, наличия в предусмотренных законодательством случаях паспортов, актов и протоколов испытаний, сертификатов и другой документации |
| 5 | проводить проверку состояния соблюдения субъектами градостроительной деятельности строительных норм, государственных стандартов и правил, в том числе во время применения строительной продукции |
| 6 | осуществлять контроль за соблюдением субъектами хозяйствования лицензионных условий осуществления хозяйственной деятельности, связанной с созданием объектов архитектуры |
| 7 | привлекать к проведению проверок представителей центральных и местных органов исполнительной власти, органов местного самоуправления, общественных организаций (по согласованию с их руководителями), специалистов научно-исследовательских, опытно-конструкторских, экспертных и проектных учреждений |
| 8 | получать в установленном законодательством порядке от органов исполнительной власти, органов местного самоуправления, предприятий, учреждений и организаций, физических лиц информацию и документы, необходимые для осуществления государственного архитектурно-строительного контроля |
| 9 | требовать в случаях, предусмотренных законодательством, выборочного раскрытия отдельных конструктивных элементов зданий и сооружений, проведения съемки и замеров, дополнительных лабораторных и других испытаний строительных материалов, изделий и конструкций |
| 10 | запрещать по мотивированному письменному решению руководителя соответствующей инспекции либо его заместителя эксплуатацию законченных строительством объектов, не принятых в эксплуатацию |
| 11 | осуществлять фиксирование процесса проведения проверки с использованием аудио- и видеотехники |
Внимание!
Должностным лицам инспекции запрещается требовать информацию и документы, не связанные с осуществлением государственного архитектурно-строительного контроля.В то же время
должностные лица ГАСИ обязаны :
| 1 | в полном объеме, объективно и непредвзято осуществлять государственный архитектурно-строительный контроль в рамках полномочий, предусмотренных законодательством |
| 2 | соблюдать деловую этику во взаимоотношениях с субъектами хозяйствования и физическими лицами |
| 3 | знакомить субъекта градостроительства либо уполномоченного им лица с результатами государственного |
| 4 | по письменному обращению субъекта градостроительства оказывать консультативную помощь в осуществлении государственного архитектурно-строительного контроля |
Полномочия застройщиков
В то же время
постановление № 553 не обошло вниманием и субъектов градостроительства в части их полномочий при проведении проверок.Так, в соответствии с
п. 13 постановления № 553 субъект градостроительства, в отношении которого осуществляется государственный архитектурно-строительный контроль, имеет право:
| 1 | требовать от должностных лиц инспекции соблюдения требований законодательства |
| 2 | проверять наличие у должностных лиц инспекции служебных удостоверений |
| 3 | присутствовать при осуществлении государственного архитектурно-строительного контроля |
| 4 | по результатам проверки получать и знакомиться с актом проверки, составленным инспекцией |
| 5 | подавать в письменной форме свои пояснения, замечания или возражения к акту проверки, составленному инспекцией по результатам проверки |
Согласно
п. 14 постановления № 553 субъект градостроительства, в отношении которого осуществляется государственный архитектурно-строительный контроль, обязан:
| 1 | допускать должностных лиц инспекции к проведению проверки при условии соблюдения порядка осуществления государственного архитектурно-строительного контроля |
| 2 | выполнять требования инспекции по устранению выявленных нарушений требований законодательства в сфере градостроительной деятельности |
| 3 | подавать документы, пояснения, справки, сведения, материалы по вопросам, возникающим при осуществлении государственного архитектурно-строительного контроля |
Внимание!
В случае отказа субъекта градостроительства в допуске должностных лиц инспекции к проведению проверки составляется соответствующий акт.Вот мы и дошли до этапа...
Оформление
результатов контроля ГАСИ
Акты
По результатам государственного архитектурно-строительного контроля должностным лицом инспекции составляется
акт проверки. Он составляется всегда!Акт проверки составляется в двух экземплярах. Один экземпляр предоставляется субъекту градостроительства, в отношении которого осуществляется государственный архитектурно-строительный контроль, а второй остается в инспекции.
Акт проверки подписывается должностным лицом инспекции, проведшим проверку, и субъектом градостроительства, в отношении которого осуществляется государственный архитектурно-строительный контроль.
В случае если субъект градостроительства, в отношении которого осуществляется государственный архитектурно-строительный контроль, не соглашается с актом проверки, он подписывает его с замечаниями, являющимися неотъемлемой частью такого акта.
Протокол + предписание
Если акт проверки составляется в любом случае, то
в случае выявления нарушений требований законодательства в сфере градостроительной деятельности, кроме акта , составляется еще и протокол вместе с предписанием устранения нарушения требований законодательства в сфере градостроительной деятельности, строительных норм, государственных стандартов и правил либо предписанием о приостановлении подготовительных и строительных работ, выполняемых без уведомления, регистрации декларации о начале их выполнения либо разрешения на выполнение строительных работ.Внимание!
Формы актов и других документов, составляемых во время или по результатам осуществления государственного архитектурно-строительного контроля, утверждаются Госархстройинспекцией.Предписание
составляется в двух экземплярах и подписывается должностным лицом инспекции, которое его составило. Один экземпляр предписания остается в инспекции, а другой предоставляется субъекту градостроительства, в отношении которого осуществляется государственный архитектурно-строительный контроль.Нередко бывают случаи, когда субъекты градостроительства не желают получать акт проверки и предписание в надежде на то, что это убережет их от ответственности. Должна огорчить...
На этот случай
постановление № 553 предусматривает, что в случае отказа субъекта градостроительства, в отношении которого осуществляется государственный архитектурно-строительный контроль, от получения акта и предписания они направляются ему заказным письмом с уведомлением.Протокол
о совершенном правонарушении в течение трех дней после его составления и все материалы проверки подаются руководителю соответствующей инспекции либо его заместителю для вынесения постановления о наложении штрафа, предусмотренного законодательством Украины.
Постановление о наложении штрафа
Постановление о наложении штрафа составляется в трех экземплярах. Первый экземпляр постановления в
трехдневный срок после его принятия вручается под расписку субъекту градостроительства (руководителю или уполномоченному представителю субъекта градостроительства) либо направляется заказным письмом с уведомлением, о чем делается запись в деле. Два экземпляра остаются в инспекции, наложившей штраф.
О штрафах...
Указанные выше положения корреспондируются с нормами, закрепленными в
постановлении № 244. Этот документ устанавливает порядок наложения штрафов за правонарушения в сфере градостроительства, предусмотренные Законом Украины «Об ответственности предприятий, их объединений, учреждений и организаций за правонарушения в сфере градостроительства» от 14.10.94 г. № 208/94-ВР.Согласно
постановлению № 244 штрафы налагаются инспекциями государственного архитектурно-строительного контроля на предприятия, их объединения, учреждения и организации, допустившие правонарушения в сфере градостроительства, по результатам контрольных проверок, а также проверок, проведенных по обращениям заинтересованных юридических или физических лиц. Как видите, субъективный состав лиц, подпадающих под действие этого постановления № 244, ограничивается предприятиями, их объединениями, учреждениями и организациями (далее — предприятия). Физические лица — субъекты градостроительства в этот круг не входят.В соответствии с
п. 4 постановления № 244 основанием для рассмотрения дела о правонарушении в сфере градостроительства является соответствующий протокол. Вместе с протоколом составляется предписание об устранении допущенных нарушений.Вопрос о наложении штрафа рассматривается в 15-дневный срок со дня получения протокола о правонарушении. При необходимости дело может рассматриваться с участием представителей предприятия, экспертов, других причастных к нему лиц.
Решение должностного лица инспекции о наложении штрафа оформляется постановлением о наложении на предприятие штрафа за правонарушение в сфере градостроительства.
Постановление № 244
содержит формы протокола, предписания и постановления об административном правонарушении, которые могут применяться только к предприятиям.Что же касается физических лиц, то необходимо дождаться форм, которые должна утвердить Госархстройинспекция. И тогда может возникнут вопрос, какие же формы могут применяться к предприятиям, если они будут отличаться от утвержденных постановлением № 244. А это существенно. Ведь составление протокола ненадлежащей формы, отклонения от нее могут стать поводом для обжалования действий должностного лица инспекции либо вообще игнорирования административного правонарушения.
