Закон о регулировании градостроительной деятельности. Революция или эволюция?

Закон о регулировании градостроительной деятельности. Революция или эволюция?

Борис Бидий, юрист (г. Киев)

 

Продолжаем анализ Закона «О регулировании градостроительной деятельности», начатый в газете «Строительная бухгалтерия», 2011, № 2, с. 43.

Почему принятый Верховной Радой этот Закон так взбудоражил умы тех, кто причастен к строительству и инвестициям? Смогут ли заложенные в нем изменения кардинальным образом облегчить жизнь инвесторам и таким образом повлиять на улучшение инвестиционного климата в Украине? На эти вопросы мы попытаемся ответить в статье.

 

ДОКУМЕНТЫ СТАТЬИ

Закон о регулировании градостроительной деятельности —

Закон Украины «О регулировании градостроительной деятельности» от 17.02.2011 г. № 3038-VI.

Закон № 509

— Закон Украины «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины по содействию строительству» от 16.09.2008 г. № 509-VI.

Закон № 800

— Закон Украины «О предотвращении влияния мирового финансового кризиса на развитие строительной отрасли и жилищного строительства» от 25.12.2008 г. № 800-VI.

Закон о планировании и застройке территорий

— Закон Украины «О планировании и застройке территорий» от 20.04.2000 г. № 1699-III.

Закон об архитектурной деятельности

— Закон Украины «Об архитектурной деятельности» от 20.05.1999 г. № 687-XIV.

 

Закон о регулировании градостроительной деятельности

, принятый Верховной Радой 17.02.2011 г. после подписания его Президентом, заменил собой Закон о планировании и застройке территорий — один из базовых законов, регулировавших отношения субъектов градостроения. Закон о регулировании градостроительной деятельности был возвращен Президентом в Верховную Раду с некоторыми замечаниями для его неотложного рассмотрения и принятия с учетом высказанных замечаний. И вот замечания учтены, Закон принят и вступил в силу 12.03.2011 г.

Указанные замечания касались в первую очередь соблюдения прав граждан и других лиц, таких как пользователи земельных участков, расположенных на территории района, в части проведения гражданских слушаний, связанных с утверждением градостроительной документации. Другими важными моментами этих замечаний являлись усиление ответственности субъектов градостроения (проектировщиков, подрядчиков, заказчиков) и ее персонификация наряду с «либерализацией строительной деятельности», как сказано в записке Президента.

Однако к указанным моментам мы еще вернемся. А сейчас давайте попытаемся посмотреть на

Закон о регулировании градостроительной деятельности со следующей позиции — несет новый Закон революционные изменения в вопросах, связанных с разрешительными процедурами в строительстве, или нет? Думаем, несет.

Тогда в чем же они состоят? Ведь многие положения

Закона просто усиливают, повторяют принципы и нормы, уже задекларированные в законах, в связи с предпринятой в 2008 г. первой масштабной попыткой реформировать законодательство в области строительства и архитектуры Законом № 509, который вносил комплексные изменения в основные законы, регулирующие градостроительную деятельность.

Нам представляется, что значительным шагом на указанном пути является

дифференциация документов (принципов), на основании которых заказчики строительства объекта могут приступать к проведению строительных работ, на объекты различной категории сложности, может привести к значительному упрощению разрешительной системы в строительстве. Возможность приступить к строительству объектов индивидуальных домов на основании строительного паспорта их заказчики получат на основании уведомления .

Заметим, здесь

Законом о регулировании градостроительной деятельности в ряде случаев задекларирован совсем другой принцип — когда для совершения действий и признания их законными будет достаточно уведомления уполномоченного государственного органа (соответствующей инспекции).

Этот же принцип будет существовать и в отношении осуществления подготовительных работ, а также осуществления строительных работ на объектах, отнесенных к 1 — 3 категориям сложности. Правда, в этих случаях такая декларация все же подлежит регистрации в соответствующей архитектурно-строительной инспекции. В данном случае основная задача инспекции при регистрации декларации будет сводиться к проверке соблюдения застройщиком требований к порядку подачи такой декларации и ее форме. Также можно обратить внимание и на чрезвычайно короткий срок, отведенный архитектурно-строительной инспекции для регистрации соответствующей декларации. Такая регистрация должна быть произведена в течение

5 дней с момента ее подачи.

Необходимость получения заказчиком разрешения на проведение строительства оставлено в новом

Законе только для объектов 4, 5 категорий сложности. Но и здесь значительно сокращены сроки выдачи такого разрешения: разрешение на проведение строительных работ должно выдаваться в течение 10 дней с момента подачи заявления о его выдаче. Порядок его получения и необходимый пакет документов для его получения будут определяться Кабинетом Министров Украины¹.

¹ Окончательно о том, изменятся ли требования к документам, подаваемым участниками строительства с целью получения разрешения на проведение строительных работ, мы сможем судить только после принятия соответствующих подзаконных документов.

Но наиболее сильным, мы бы сказали даже революционным, моментом

Закона о регулировании градостроительной деятельности является появление в нем норм, закрепляющих принцип молчаливого согласия на порядок выдачи разрешения на проведение строительных работ и регистрации соответствующих деклараций. Закон устанавливает срок, в течение которого, архитектурно-строительная инспекция должна либо выдать разрешение (зарегистрировать декларацию), либо дать мотивированный отказ. В случае неполучения ответа заявителем ответ считается положительным.

В некоторых случаях при неполучении ответа от территориальной инспекции в связи с обращением за получением

разрешения на проведение строительных работ, чтобы этот принцип сработал, все же для начала нужно будет соблюсти административную процедуру обжалования. Заказчику необходимо будет обратиться в центральный орган исполнительной власти по вопросам строительства, градостроения и архитектуры, как указано в Законе — «для принятия мер». И уж тогда, если меры не приняты в положенный срок (10 дней с момента обращения в центральный орган) ответ будет считаться положительным.

Именно отсутствие реакции в установленный законом срок подталкивало инвесторов к поиску компромисса с разрешительным органом и составляло основу коррупции. В данном случае такая основа будет выбита из-под ног недобросовестных чиновников, и это, безусловно, может улучшить в целом инвестиционный климат в стране.

Еще одним революционным моментом

Закона о регулировании градостроительной деятельности является то, что разрешительные документы в строительстве (зарегистрированная декларация или разрешение на проведение строительства) связываются не с субъектами строительства (заказчиком, подрядчиком, субподрядчиками, ответственными за авторский и технический надзор лицами), а с самим объектом.

Правда, по-прежнему в случае, когда для проведения строительных работ требуется разрешение, такое разрешение на проведение строительных работ при смене заказчика, генерального подрядчика, подрядчиков или ответственных за авторский и технический надзор лиц, или ответственных исполнителей, как и ранее, требует

переоформления. В то же время характер такого переоформления меняется. Такое переоформление призвано лишь отразить произошедшие изменения. При этом работы на объекте на время переоформления не останавливаются ².

² Если строительные работы проводятся на основании соответствующей декларации, то при смене заказчика генерального подрядчика, подрядчиков или ответственных за авторский и технический надзор лиц, или ответственных исполнителей, заказчик просто обязан уведомить территориальную архитектурно-строительную инспекцию о произошедших изменениях.

Все это касается момента, на который очень сетовали иностранные инвесторы, начиная проекты в Украине. Ведь инвестор входит в проект и развивает его только для того, чтобы получить прибыль путем выхода из этого проекта в определенный момент времени, который он посчитает благоприятным для осуществления такого шага. Он может перепродать уже начатый им проект. Причем развитие проектов компанией с именем происходит под собственным брендом. В Украине же смена инвестора (застройщика) всегда была чрезвычайно затруднена. Такая смена инвестора происходила в основном посредством продажи корпоративных прав юридического лица — заказчика строительства. Это заставляло участников рынка регистрировать новое юридическое лицо под каждый проект. Причем при продаже корпоративных прав такого лица заказчик строительства не менялся. Ни о каком строительстве под брендом в этом случае речь не шла.

Теперь же сделан первый шаг в признании того факта, что заказчик строительства может поменяться, но сам проект остается тем же, той же остаются и связанная с ним проектная документация и разрешения. Однако этого, конечно же, недостаточно для свободной смены инвестора, пока в строительной отрасли существует концепция заказчика-застройщика, бытовавшая в строительстве в советское время, а теперь возвращенная и закрепленная

Законом № 509.

Состоит эта концепция в следующем. «

Заказчик» и «застройщик» используются в законодательном поле, регулирующем строительство, в качестве близких по своему значению понятий³. Различие употребления этих терминов весьма условно. Под застройщиком Закон № 509 подразумевает лицо, имеющее земельный участок в собственности или пользовании для целей строительства. Застройщик, принявший решение о строительстве и подавший соответствующее заявление, становится заказчиком строительства. Таким образом, термин «заказчик» делает акцент на его функциональной роли в договорных отношениях с другими участниками строительства.

³ Ст. 1 Закона об архитектурной деятельности. Вспомним также Положение о заказчике-застройщике и техническом надзоре, утвержденное Постановлением Госстроя СССР от 02.02.1988 г.

Однако не всегда заказчик строительства отождествлялся с владельцем земли. Так,

Положение о подрядных контрактах в строительстве — документ рекомендательного характера, утвержденный Научно-техническим советом при Министерстве в делах строительства и архитектуры от 15.12.1993 г. Протоколом № 9 признавал, что заказчиком строительства может быть другое лицо по поручению инвестора (читай застройщика). Такому инвестору по договору могли быть преданы все или часть функций заказчика строительства⁴. По сути, это допускало выполнение функций заказчика строительства девелоперскими компаниями.

⁴ Если заказчик и инвестор являются разными лицами, функции заказчика поручаются посредническим, управленческим, консультационным и другим подобным структурам. Полномочия инвестора и заказчика в этом случае должны четко разграничиваться. Инвестор может оставлять за собой право решения основных вопросов строительства объекта: определения цены и сроков сдачи в эксплуатацию. Полномочия инвестора и заказчика следует разграничивать путем заключения между ними договора, соглашения или другого подобного документа (Протокол Минстройархитектуры от 15.12.1993 г. № 9 // «Положение о подрядных контрактах в строительстве Украины»).

Сказанным выше и объясняется появление такого правового явления, как договоры

на передачу функций заказчика. Отдельные субъекты рынка пытались на договорных основаниях в качестве заказчика таким образом ввести лицо, не связанное с землей, по сути управляющую компанию — девелопера проекта. Зачастую такие эксперименты делались на грани фола, поскольку в дальнейшем указанное положение утратило силу, а с возвращением концепции единого заказчика-застройщика отдельные фрагменты локальных нормативных актов, допускавшие наличие заказчика строительства, отличного от инвестора, быстро стали исчезать из нормативного материала. Кроме того, в строительном ведомстве сложилась практика при оформлении проектной и разрешительной документации (начиная с АПЗ и заканчивая актом о принятии в эксплуатацию) видеть в качестве заказчика строительства одно лицо — владельца или пользователя земельного участка. Если же такой порядок нарушался, ввести в эксплуатацию объект было чрезвычайно сложно.

Возвращаясь к вопросу о смене участников строительства, мы должны сказать следующее. Учитывая вышесказанное, заказчик строительства — это лицо, которое просто так не сменишь. По крайней мере, изменений, которые несет

Закон о регулировании градостроительной деятельности, явно не достаточно для либерализации отношений по передаче проекта от одного лица к другому. До тех пор, пока заказчик строительства интерпретируется как лицо, связанное с землей, а переоформление отношений пользования земельным участком с одного лица на другое в связи с переходом проекта в другие руки усложнено⁵, в ближайшее время в указанном вопросе ничего революционного происходить не будет. Думаем, что субъекты рынка будут продолжать учреждать отдельные юридические лица под каждый проект.

⁵ Вспомним, что земельные вопросы занимают первое место по уровню коррумпированности в Украине.

Что касается других разрешительных документов, то задекларированный здесь принцип ничего не меняет по своей по сути. Ведь, как мы говорили ранее,

Закон № 509 уже содержал положения, отменяющие получение любых иных разрешительных документов, таких, например, как получение ордера на временное нарушение благоустройства территории, ограждения территории и испытания свай⁶. О неправомерности требований оформления каких-либо дополнительных разрешений в своих письмах уведомляло строительное ведомство⁷.

⁶ Такой ордер в свое время выдавали местная исполнительная власть, а в городах Киеве и Севастополе — райисполкомы.

⁷ Например, письмо Минрегионстроя от 08.07.2009 г. № 22/9-4131. Приведем из него цитату: «Получение любых других разрешений, в том числе ордеров на нарушение благоустройства, ни одним нормативным актом не предусмотрено. <...> Учитывая изложенное, разрешения на подготовительные работы и выполнение строительных работ предоставляются соответствующими инспекциями государственного архитектурно-строительного контроля. Требования органов местной исполнительной власти и органов местного самоуправления о получении каких-либо других разрешений, в том числе ордеров на нарушение благоустройства, являются необоснованными».

Поскольку мы говорим о разрешительной системе в строительстве, то нужно отметить, что интересным новшеством

Закона о регулировании градостроительной деятельности является изложение четкого порядка действий застройщика, требуемых для осуществления строительства объекта. Это делает процедуру осуществления строительства прозрачной и ясной в первую очередь для инвестора. Этот момент нельзя недооценивать. Ведь теперь, когда мы имеем четкую последовательность этапов осуществления строительного проекта, становится ясным незаконный характер требований каких-либо ведомств или организаций, выходящих за рамки такого порядка.

Пройдемся по другим ключевым моментам разрешительной процедуры в строительстве. Вернемся к тому, с чего начинается всякий проект, — намерению. В данном случае речь идет о последовательном проведении в жизнь принципа

зонирования территорий.

Основы этого принципа были задекларированы уже принятием

Закона № 509⁸.По такому принципу работает весь цивилизованный мир. Потенциальный инвестор выбирает участок исходя из принадлежности участка к той или иной зоне застройки, которая четко определяет возможности постройки тех или иных объектов, такие их характеристики, как функциональное назначение, максимальная высотность и т. п. Кроме того, это создает одинаковые правила игры для всех. Выбор привлекательных объектов потенциальными инвесторами упрощается. Таким образом, уже на начальном этапе любое заинтересованное лицо может быстро подсчитать экономический эффект от реализации того или иного проекта и принять взвешенное решение. Влияние коррупции на локальном уровне практически исключается⁹.

⁸ В Законе об архитектурной деятельности в связи с принятием Закона № 509 вместо понятия «архитектурно-планировочное задание» было введено понятие «градостроительные условия и ограничения застройки земельного участка», на основании которого должно выдаваться задание на проектирование объекта. Исходя из его определения данный документ содержит комплекс условий относительно этажности, плотности застройки и другие требования в соответствии с действующим законодательством и градостроительной документацией. По сути дела, уже вводилось зонирование территорий застройки.

⁹ Отказ в выдаче исходных данных на проектирование возможен только в случаях несоответствия намерения застройки земельного участка местной градостроительной документации. Отдельно заключительными положениями Закона о регулировании градостроительной деятельности предусматривается внесение законопроекта о сокращении срока отведения земли под застройку

до 60 дней.

План зонирования территории будет утверждаться на основании Генерального плана территории¹⁰ в его составе либо отдельным документом на сессии местного совета. В свою очередь, неотъемлемой частью плана зонирования территории будет являться проект землеустройства относительно упорядочения территории населенного пункта. Детальный план территории должен определять функциональное назначение отдельных земельных участков, содержать градостроительные условия и ограничения относительно этих участков согласно плану зонирования территории.

¹⁰ Закон о регулировании градостроительной деятельности называет Генеральный план территории (населенного пункта) основным видом градостроительной документации.

Застройщик обращается в исполнительный комитет местного самоуправления¹¹ за получением исходных данных на проектирование. Исходные данные включают в себя

градостроительные условия и ограничения и задание на проектирование (ранее АПЗ), содержащие требования заказчика к объекту. Строительство приусадебных и дачных участков вообще будет осуществляться по упрощенной процедуре на основании градостроительного паспорта.

¹¹ После принятия плана зонирования территорий исходные данные на проектирование будет выдаваться специально уполномоченным органом по вопросам строительства и архитектуры, которые будут создаваться при исполнительном комитете местного совета.

Очень четко

Закон о регулировании градостроительной деятельности регламентирует также получение (согласование) заказчиком технических условий от соответствующих эксплуатирующих организаций. Срок получения технических условий должен составлять не более 10 дней.

Еще одним важным этапом разрешительной системы в строительстве всегда являлось прохождение проектом обязательной комплексной государственной экспертизы. Теперь обязательной экспертизе будут подлежать не все проекты, а только 4, 5 категорий сложности в отношении соблюдения действующих нормативов по вопросам санитарного и эпидемического благополучия населения, энергосбережения, охраны труда, пожарной, технической, радиационной безопасности¹², прочности, надежности, необходимой долговечности и архитектурных требований. Также экспертизе будут подлежать объекты, сооружаемые на территориях со сложными инженерно-геологическими и техническими условиями, в части прочности, надежности и долговечности¹³. Здесь ин

тересен также следующий момент. Заключительные положения Закона о регулировании градостроительной деятельности содержат некоторые изменения, вносимые в законодательство в части отмены необходимости в некоторых случаях получать экспертные выводы по отдельным инвестиционным проектам, входившие в состав комплексной государственной экспертизы. Это касается пожарного и санэпидемиологического ведомств¹⁴. Безусловно, эти ведомства будут осуществлять экспертизу в своей части, например, санэпидемиологического контроля, только, видимо, в составе экспертизы Генерального плана населенного пункта, а не каждого проекта в отдельности, что гораздо уменьшает количество необходимых согласований для инвестора.

¹² То есть полной экспертизе.

¹³ Само собой экспертизе будут подлежать проекты, сооружаемые за счет бюджетных средств, в части сметы.

¹⁴ Например, не нужно будет согласовывать в составе отдельного проекта в отношении архитектурных решений, не установленных нормами и правилами, а также при строительстве производственных объектов (ст. 7, 10 Закона «О пожарной безопасности»). Проекты строительства отдельных объектов вообще исчезают из перечня объектов санитарно-эпидимилогической экспертизы. Изменяются (убираются) полномочия инспекции в части согласования проектов отвода земельных участков под строительство, а также в части ограничения, временного запрета или остановки строительства (ст. 1, 41, 42 Закона «Об обеспечении санитарного и эпидемиологического благополучия населения»).

Здесь необходимо коснуться еще одного вопроса, имеющего отношение к разрешительной системе в строительстве. Это вопрос положения архитектурно-градостроительного совета. Закон закрепил его статус как совещательного органа. Собственно изменения, внесенные

Законом № 800-VI в Закон об архитектурной деятельности, уже обозначил такой его статус¹⁵. При этом запретил требовать решение (протокол) архитектурно-градостроительного совета для рассмотрения и согласования проектной документации. Такой подход к месту архитектурно-градостроительного совета в рассмотрении проектов строительства мы считаем ошибочным. Ведь кому, как не экспертам, профессионалам, а зачастую людям с именем, входящим в такие советы, лучше известны местные особенности архитектуры. Именно эти эксперты способны сделать замечания по существу в отношении того, как конкретный проект вписывается в архитектуру города. Вспомним, что еще недавно протокол согласования архитектурно-градостроительного совета¹⁶ де-факто являлся одним из необходимых согласовательных документов в строительстве¹⁷, он же прилагался к проекту, подаваемому на прохождение комплексной экспертизы.

¹⁵ Ниже приводится цитата из Закона:

«Результаты рассмотрения градостроительной документации и проектов строительства объектов оформляются протоколом заседания архитектурно-градостроительного совета и

имеют рекомендательный характер» (ст. 15 Закона об архитектурной деятельности).

¹⁶ Таких протоколов на самом деле было два. Первым, предварительным, оформлялись выводы в отношении проекта, сделанные архитектурно-градостроительным советом, на котором происходило первое рассмотрение проекта и высказывались замечания к нему. Второй протокол оформлял выводы в отношении проекта, с учетом устраненных замечаний.

17

Обязательность прохождения архитектурно-градостроительного совета действует в отношении только ряда объектов.

Что касается заключительного этапа строительства ввода объекта в эксплуатацию, то порядок такого ввода для объектов индивидуального строительства, осуществлявшихся на основе градостроительного паспорта и объектов 1 — 3 категории сложности, упрощается. Такие объекты будут приниматься путем регистрации соответствующей архитектурно-строительной инспекцией

декларации заказчика о готовности объекта к эксплуатации. Порядок ввода в эксплуатацию технически сложных объектов не изменится.

В заключение вернемся снова к поправкам к

Закону о регулировании градостроительной деятельности, внесенным в связи с замечаниями Президента. В Закон вернули порядок, регламентирующий общественные обсуждения (слушания). Конечно, общественные слушания нервируют инвестора, который получил землю и не желает ждать и выполнять какие-либо дополнительные требования, да еще со стороны столь аморфного и неосязаемого образования, как общественность. В то же время такие слушания остаются единственным сдерживающим механизмом, благодаря которому жители близлежащих к новостройкам районов могут выразить свое мнение по поводу таких планов, по крайней мере, в части благоустройства района.

Что касается усиления ответственности в градостроении, то согласно Заключительным положениям Закона о регулировании градостроительной деятельности скоро мы увидим отдельный законопроект о персонификации ответственности за негативные последствия, причиненные нарушением строительных норм, стандартов и правил. Мы считаем справедливым усиление ответственности участников градостроения в условиях упрощения разрешительной системы. К мерам усиления ответственности мы бы отнесли и предусмотренный Законом о регулировании градостроительной деятельности снос «самостроя».