Закон про регулювання містобудівної діяльності. Революція чи еволюція?

Закон про регулювання містобудівної діяльності. Революція чи еволюція?

Борис Бідій, юрист (м. Київ)

 

Продовжуємо аналізувати Закон «Про регулювання містобудівної діяльності», що розпочали у газеті «Будівельна бухгалтерія», 2011, № 2, с. 43.

Чому прийнятий Верховною Радою Закон так розбурхав розум тих, хто причетний до будівництва та інвестицій? Чи зможуть закладені в ньому зміни кардинально полегшити життя інвесторам і в такий спосіб вплинути на поліпшення інвестиційного клімату в Україні? На ці запитання ми спробуємо відповісти у статті.

 

ДОКУМЕНТИ СТАТТІ

Закон про регулювання містобудівної діяльності —

Закон України «Про регулювання містобудівної діяльності» від 17.02.2011 р. № 3038-IV.

Закон № 509

— Закон України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо сприяння будівництву» від 16.09.2008 р. № 509-VI.

Закон № 800

— Закон України «Про запобігання впливу світової фінансової кризи на розвиток будівельної галузі та житлового будівництва від 25.12.2008 р. № 800-VI.

Закон про планування та забудову територій

— Закон України «Про планування та забудову територій» від 20.04.2000 р. № 1699-III.

Закон про архітектурну діяльність

— Закон України «Про архітектурну діяльність» від 20.05.1999 р. № 687-XIV.

 

Закон про регулювання містобудівної діяльності

, прийнятий Верховною Радою 17.02.2011 р., після підписання його Президентом замінив собою Закон про планування та забудову територій — один із базових законів, що регулювали відносини суб’єктів містобудування. Закон про регулювання містобудівної діяльності було повернено Президентом до Верховної Ради з деякими зауваженнями для його невідкладного розгляду і прийняття з урахуванням висловлених зауважень. І ось зауваження враховано, Закон прийнято. Закон набрав чинності 12.03.2011 р.

Зазначені зауваження стосувалися насамперед дотримання прав громадян і таких інших осіб, як землекористувачі земельних ділянок, розташованих на території району, у частині проведення цивільних слухань, пов’язаних із затвердженням містобудівної документації. Іншим важливим моментом цих зауважень були посилення відповідальності суб’єктів містобудування (проектувальників, підрядників, замовників) та її персоніфікація разом з «лібералізацією будівельної діяльності», як зазначено в записці Президента.

Однак до зазначених моментів ми ще повернемося. А тепер спробуємо подивитися на

Закон про регулювання містобудівної діяльності з такої позиції: чи вносить новий Закон революційні зміни до питань, пов’язаних з дозвільними процедурами в будівництві? Вважаємо, що вносить.

Тоді в чому ж вони полягають? Адже багато положень

Закону просто посилюють, повторюють принципи та норми, уже задекларовані в законах, у зв’язку зі зробленою у 2008 році першою масштабною спробою реформувати законодавство в галузі будівництва та архітектури за допомогою Закону № 509, який уносив комплексні зміни до основних законів, що регулюють містобудівну діяльність.

Нам здається, що важливим кроком на зазначеному шляху є

диференціація документів (принципів), на підставі яких замовники будівництва об’єкта можуть починати проведення будівельних робіт на об’єктах різної категорії складності, що може значно спростити дозвільну систему в будівництві. Можливість розпочати будівництво об’єктів індивідуальних будинків на підставі будівельного паспорта їх замовники отримають на підставі повідомлення.

Зауважимо: тут

Законом про регулювання містобудівної діяльності в деяких випадках задекларовано зовсім інший принцип — коли для здійснення дій та визнання їх законними буде достатньо повідомлення уповноваженого державного органу (відповідної інспекції).

Саме цей принцип існуватиме і щодо здійснення підготовчих робіт, а також здійснення будівельних робіт на об’єктах, віднесених до категорій 1 — 3 складності. Щоправда, у цих випадках така декларація все-таки підлягає реєстрації у відповідній архітектурно-будівельній інспекції. У цьому випадку основне завдання інспекції при реєстрації декларації зводитиметься до перевірки дотримання забудовником вимог до порядку подання такої декларації та її форми. Також можна звернути увагу й на надзвичайно стислий строк, відведений архітектурно-будівельній інспекції для реєстрації відповідної декларації. Таку реєстрацію має бути здійснено протягом

5 днів з моменту подання декларації.

Необхідність отримання замовником дозволу на проведення будівництва залишена в новому

Законі тільки для об’єктів категорій 4, 5 складності. Але й тут значно скорочено строки видачі такого дозволу: дозвіл на проведення будівельних робіт має видаватися протягом 10 днів з моменту подання заяви про його видачу. Порядок його отримання та необхідний пакет документів для його отримання визначатиметься Кабінетом Міністрів України¹.

¹ Остаточно про те, чи зміняться вимоги до документів, які подаються учасниками будівництва з метою отримання дозволу на проведення будівельних робіт, ми зможемо судити тільки після прийняття відповідних підзаконних документів.

Але найбільш вражаючим, ми б сказали навіть революційним, моментом

Закону про регулювання містобудівної діяльності є поява в ньому норм, що закріплюють принцип мовчазної згоди на порядок видачі дозволу на проведення будівельних робіт і реєстрації відповідних декларацій. Закон установлює строк, протягом якого архітектурно-будівельна інспекція має або видати дозвіл (зареєструвати декларацію), або дати мотивовану відмову. У разі неотримання відповіді заявником відповідь вважається позитивною.

У деяких випадках, при неотриманні відповіді від територіальної інспекції у зв’язку зі зверненням за отриманням

дозволу на проведення будівельних робіт, для дотримання зазначеного принципу все-таки спочатку потрібно буде виконати адміністративну процедуру оскарження. Замовнику необхідно буде звернутися до центрального органу виконавчої влади з питань будівництва, містобудування та архітектура, як зазначено в Законі, «для вжиття заходів». І вже коли заходів не вжито в установлений строк (10 днів з моменту звернення до центрального органу), відповідь вважатиметься позитивною.

Саме відсутність реакції в установлений законом строк спонукала інвесторів до пошуку компромісу з дозвільним органом і становила підґрунтя корупції. У цьому випадку несумлінних чиновників буде позбавлено такого підґрунтя, і це, безумовно, може поліпшити в цілому інвестиційний клімат у країні.

Ще одним революційним моментом

Закону про регулювання містобудівної діяльності є те, що дозвільні документи в будівництві (зареєстрована декларація або дозвіл на проведення будівництва) пов’язуються не із суб’єктами будівництва (замовником, підрядником, субпідрядниками, відповідальними за авторський та технічний нагляд особами), а із самим об’єктом.

Щоправда, як і раніше, у разі коли для проведення будівельних робіт потрібен дозвіл, такий дозвіл на проведення будівельних робіт при зміні замовника, генерального підрядника, підрядників або відповідальних за авторський та технічний нагляд осіб, або відповідальних виконавців, як і раніше, потребує

переоформлення. Водночас характер такого переоформлення змінюється. Таке переоформлення має на меті лише відобразити зміни, що відбулися. При цьому роботи на об’єкті на час переоформлення не зупиняються ^2..

² Якщо будівельні роботи провадяться на підставі відповідної декларації, то при зміні замовника, генерального підрядника, підрядників або відповідальних за авторський та технічний нагляд осіб, або відповідальних виконавців замовник просто зобов’язаний повідомити територіальну архітектурно-будівельну інспекцію про зміни, що відбулися.

Усе це стосується моменту, на який дуже нарікали іноземні інвестори, починаючи проекти в Україні. Адже інвестор входить у проект і розвиває його тільки для того, щоб отримати прибуток шляхом виходу з цього проекту в певний момент часу, який він визнає слушним для здійснення такого кроку. Він може перепродати вже розпочатий ним проект. Причому розвиток проектів компанією з ім’ям відбувається під власним брендом. В Україні ж зміна інвестора (забудовника) завжди була надзвичайно утрудненою. Така зміна інвестора відбувалася переважно за допомогою продажу корпоративних прав юридичної особи — замовника будівництва. Це змушувало учасників ринку реєструвати нову юридичну особу під кожен проект. Причому при продажу корпоративних прав такої особи замовник будівництва не змінювався. Про будь-яке будівництво під брендом у цьому випадку не йшлося.

Тепер же зроблено перший крок у визнанні того, що замовник будівництва може змінитися, але сам проект залишається тим самим, тими ж залишаються і пов’язані з ним проектна документація та дозволи. Однак цього, звичайно ж, недостатньо для вільної зміни інвестора, поки в будівельній галузі існує концепція замовника-забудовника, яка існувала в будівництві за радянських часів, а тепер повернена та закріплена

Законом № 509.

Ця концепція полягає в такому.

Замовник та забудовник використовуються в законодавчому полі, що регулює будівництво, як близькі за своїм значенням поняття³. Відмінність використання цих термінів є дуже умовною. Під забудовником Закон № 509 розуміє особу, котра має земельну ділянку у власності чи користуванні для цілей будівництва. Забудовник, який прийняв рішення про будівництво та подав відповідну заяву, стає замовником будівництва. Таким чином, термін «замовник» наголошує на його функціональній ролі в договірних відносинах з іншими учасниками будівництва.

³ Статтею 1 Закону про архітектурну діяльність. Пригадаємо також Положення про замовника-забудовника і технічний нагляд, затверджене постановою Держбуду СРСР від 02.02.1988 р.

Однак не завжди замовник будівництва ототожнювався з власником землі. Так,

Положення про підрядні контракти в будівництві — документ рекомендаційного характеру, затверджений протоколом № 9 Науково-технічної ради при Міністерстві у справах будівництва та архітектури від 15.12.1993 р., визнавав, що замовником будівництво може бути інша особа за дорученням інвестора (читай забудовника). Такому інвестору за договором могло бути передано всі або частину функцій замовника будівництва⁴. По суті, це допускало виконання функцій замовника будівництва девелоперськими компаніями.

⁴ Якщо замовник та інвестор є різними особами, функції замовника доручаються посередницьким, управлінським, консультаційним та іншим подібним структурам. Повноваження інвестора і замовника в цьому випадку повинні чітко розмежовуватись. Інвестор може залишати за собою право вирішення основних питань будівництва об’єкта: визначення ціни і строків здавання в експлуатацію. Повноваження інвестора та замовника слід розмежовувати шляхом укладання між ними договору, угоди чи іншого подібного документа (Протокол Мінбудархітектури від 15.12.1993 р. № 9 // «Положення про підрядні контракти у будівництві України»).

Саме викладеним вище пояснюється поява такого правового явища, як договори

на передачу функцій замовника. Окремі суб’єкти ринку намагалися на договірних підставах увести в такий спосіб як замовника особу, не пов’язану із землею, по суті, управлінську компанію — девелопера проекту. Часто такі експерименти робилися на межі фолу, оскільки в подальшому зазначене положення втратило чинність, а з поверненням концепції єдиного замовника-забудовника окремі фрагменти локальних нормативних актів, що допускали наявність замовника будівництва, відмінного від інвестора, швидко почали зникати з нормативного матеріалу. Крім того, у будівельному відомстві склалася практика при оформленні проектної та дозвільної документації (починаючи з АПЗ та закінчуючи актом про прийняття в експлуатацію) сприймати як замовника будівництва одну особу — власника чи користувача земельної ділянки. Якщо ж такий порядок порушувався, увести в експлуатацію об’єкт було надзвичайне важко.

Повертаючись до питання про зміну учасників будівництва, ми мусимо зауважити таке. Ураховуючи викладене, замовник будівництва — це особа, яку просто так не зміниш. Принаймні змін, які несе

Закон про регулювання містобудівної діяльності, явно недостатньо для лібералізації відносин щодо передачі проекту від однієї особи до іншої. Доти, доки замовник будівництва інтерпретується як особа, пов’язана із землею, а переоформлення відносин користування земельною ділянкою з однієї особи на іншу у зв’язку з переходом проекту в інші руки ускладнене⁵, найближчим часом у зазначеному питанні нічого революційного не відбуватиметься. Вважаємо, що суб’єкти ринку продовжуватимуть засновувати окремих юридичних осіб під кожен проект.

⁵ Пригадаємо, що земельні питання посідають перше місце за рівнем корумпованості в Україні.

Що стосується інших дозвільних документів, то задекларований тут принцип нічого, по суті, не змінює. Адже, як зазначалося раніше,

Закон № 509 уже містив положення, що скасовують отримання будь-яких інших дозвільних документів, таких, наприклад, як ордер на тимчасове порушення благоустрою території, обгородження території та випробування паль⁶. Про неправомірність вимог оформлення будь-яких додаткових дозволів у своїх листах повідомляло будівельне відомство⁷.

⁶ Такий ордер свого часу видавали органи місцевої виконавчої влади, а в містах Києві та Севастополі — райвиконкоми.

7

Наприклад, лист Мінрегіонбуду від 08.07.2009 р. № 22/9-4131. Наведемо з нього цитату: «Отримання будь-яких інших дозволів, у тому числі ордерів на порушення благоустрою, жодним нормативним актом не передбачено. <…> З огляду на викладене, дозволи на підготовчі роботи та виконання будівельних робіт надаються відповідними інспекціями державного архітектурно-будівельного контролю. Вимоги органів місцевої виконавчої влади та органів місцевого самоврядування щодо отримання будь-яких інших дозволів, у тому числі ордерів на порушення благоустрою, є безпідставними».

Оскільки йдеться про дозвільну систему в будівництві, то слід зауважити, що цікавим нововведенням

Закону про регулювання містобудівної діяльності є викладення чіткого порядку дій забудовника, потрібних для здійснення будівництва об’єкта. Це робить процедуру здійснення будівництва прозорою та зрозумілою, насамперед для інвестора. Цей момент не можна недооцінювати. Адже тепер, коли ми маємо чітку послідовність етапів здійснення будівельного проекту, стає зрозумілим незаконний характер вимог будь-яких відомств чи організацій, що виходять за межі такого порядку.

Розглянемо інші ключові моменти дозвільної процедури в будівництві. Повернемося до того, з чого починається будь-який проект, — наміру. У цьому випадку йдеться про послідовне втілення в життя принципу

зонування територій.

Засади цього принципу було задекларовано вже прийняттям

Закону № 509 ⁸. За таким принципом працює весь цивілізований світ. Потенційний інвестор вибирає ділянку виходячи з її належності до тієї чи іншої зони забудови, яка чітко визначає як можливості спорудження тих чи інших об’єктів, так і такі їх характеристики, як функціональне призначення, максимальна висотність тощо. Крім того, це створює однакові правила гри для всіх. Вибір привабливих об’єктів потенційними інвесторами спрощується. Таким чином, уже на початковому етапі будь-яка зацікавлена особа може швидко підрахувати економічний ефект від реалізації того чи іншого проекту і прийняти зважене рішення. Вплив корупції на локальному рівні практично виключається⁹..

⁸ У Законі про архітектурну діяльність у зв’язку з прийняттям Закону № 509 замість поняття «архітектурно-планувальне завдання» було запроваджено поняття «містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки», на підставі яких має видаватися завдання на проектування об’єкта. Виходячи з його визначення, цей документ містить комплекс умов стосовно поверховості, щільності забудови та інші вимоги відповідно до чинного законодавства та містобудівної документації. По суті справи, уже запроваджувалося зонування територій забудови.

⁹ Відмова у видачі вихідних даних на проектування можлива тільки у випадках невідповідності наміру забудови земельної ділянки місцевій містобудівній документації. Окремо Прикінцевими положеннями Закону про регулювання містобудівної діяльності передбачається внесення законопроекту про скорочення строку відведення землі під забудову

до 60 днів.

План зонування території затверджуватиметься на підставі Генерального плану території¹⁰ в його складі чи окремим документом на сесії місцевої ради. У свою чергу, невід’ємною частиною плану зонування території буде проект землеустрою щодо впорядкування території населеного пункту. Докладний план території має визначати функціональне призначення окремих земельних ділянок, містити містобудівні умови та обмеження щодо цих ділянок відповідно до плану зонування території.

¹⁰ Закон про регулювання містобудівної діяльності називає Генеральний план території (населеного пункту) основним видом містобудівної документації.

Забудовник звертається до виконавського комітету місцевого самоврядування¹¹ за отриманням вихідних даних на проектування. Вихідні дані включають

містобудівні умови та обмеження і завдання на проектування (раніше — АПЗ), що містять вимоги замовника до об’єкта. Будівництво присадибних і дачних ділянок узагалі здійснюватиметься за спрощеною процедурою на підставі містобудівного паспорта.

¹¹ Після прийняття плану зонування територій вихідні дані на проектування видаватимуться спеціально уповноваженим органом з питань будівництва та архітектури, який створюватиметься при виконавчому комітеті місцевої ради.

Дуже чітко

Закон про регулювання містобудівної діяльності регламентує також отримання (погодження) замовником технічних умов від відповідних експлуатуючих організацій. Строк отримання технічних умов має становити не більше 10 днів.

Ще одним важливим етапом дозвільної системи в будівництві завжди було проходження проектом обов’язкової комплексної державної експертизи. Тепер обов’язковій експертизі підлягатимуть не всі проекти, а лише категорій 4 — 5 складності стосовно дотримання чинних нормативів з питань санітарного та епідемічного благополуччя населення, енергозбереження, охорони праці, пожежної, технічної, радіаційної безпеки¹², міцності, надійності, необхідної довговічності та архітектурних вимог. Також експертизі підлягатимуть об’єкти, що споруджуються на територіях зі складними інженерно-геологічними та технічними умовами, у частині міцності, надійності та довговічності¹³. Тут цікавий ще й такий момент.

Прикінцеві положення Закону про регулювання містобудівної діяльності містять деякі зміни, що вносяться до законодавства в частині скасування необхідності в деяких випадках отримувати експертні висновки щодо окремих інвестиційних проектів, які входили до складу комплексної державної експертизи. Це стосується пожежного та санепідеміологічного відомств¹⁴. Безумовно, ці відомства здійснюватимуть експертизу в своїй частині, наприклад, санепідеміологічного контролю, тільки, мабуть, у складі експертизи Генерального плану населеного пункту, а не кожного проекту окремо, що набагато зменшує кількість необхідних погоджень для інвестора.

¹² Тобто повній експертизі.

13

Звісно, експертизі підлягатимуть проекти, що споруджуються за рахунок бюджетних коштів, у частині кошторису.

¹⁴ Наприклад, не потрібно буде погоджувати у складі окремого проекту щодо архітектурних рішень, не встановлених нормами та правилами, а також при будівництві виробничих об’єктів (ст. 7, 10 Закону «Про пожежну безпеку»). Проекти будівництва окремих об’єктів узагалі зникають з переліку об’єктів санітарно-епідеміологічної експертизи. Змінюються (прибираються) повноваження інспекції в частині погодження проектів відведення земельних ділянок під будівництво, а також у частині обмеження тимчасової заборони або зупинення будівництва (ст. 1, 41, 42 Закону України «Про забезпечення санітарного та епідеміологічного благополуччя населення»).

¹⁵ Нижче наводиться цитата із Закону:

«Результати розгляду містобудівної документації та проектів будівництва об’єктів оформлюються протоколом засідання архітектурно-містобудівної ради та

мають рекомендаційний характер» (ст. 15 Закону про архітектурну діяльність).

Тут необхідно порушити ще одне питання стосовно дозвільної системи в будівництві. Це питання статусу архітектурно-містобудівної ради.

Закон закріпив її статус як дорадчого органу. Власне, зміни, унесені Законом № 800-VI до Закону про архітектурну діяльність, уже позначили такий його статус¹⁵. При цьому було заборонено вимагати рішення (протокол) архітектурно-містобудівної ради для розгляду і погодження проектної документації. Такий підхід до місця архітектурно-містобудівної ради в розгляді проектів будівництва ми вважаємо помилковими. Адже кому, як не експертам, професіоналам, а часто людям з ім’ям, які входять до таких рад, краще відомі місцеві особливості архітектури. Саме ці експерти здатні зробити зауваження по суті щодо того, як конкретний проект вписується в архітектуру міста. Пригадаємо, що ще недавно протокол погодження архітектурно-містобудівної ради¹⁶ де-факто був одним з необхідних погоджувальних документів у будівництві¹⁷, і саме він додавався до проекту, який подається на проходження комплексної експертизи.

¹⁶ Таких протоколів насправді було два. Першим, попереднім, оформлялися висновки щодо проекту, зроблені архітектурно-містобудівною радою, на якій відбувався перший розгляд проекту та висловлювалися зауваження до нього. Другий протокол оформляв висновки щодо проекту з урахуванням усунених зауважень.

17

Обов’язковість проходження архітектурно-містобудівної ради діє лише стосовно деяких об’єктів.

Що стосується завершального етапу будівництва введення об’єкта в експлуатацію, то порядок такого введення для об’єктів індивідуального будівництва, що споруджувалися на підставі містобудівного паспорта, і об’єктів категорій 1 — 3 складності, спрощується. Такі об’єкти прийматимуться шляхом реєстрації відповідною архітектурно-будівельною інспекцією

декларації замовника про готовність об’єкта до експлуатації. Порядок уведення в експлуатацію технічно складних об’єктів не зміниться.

На закінчення повернемося знову до поправок до

Закону про регулювання містобудівної діяльності, унесених у зв’язку із зауваженнями Президента. До Закону повернули порядок, що регламентує громадські обговорення (слухання). Звичайно, громадські слухання нервують інвестора, який отримав землю та не бажає чекати і виконувати будь-які додаткові вимоги, та ще й з боку такого аморфного та невиразного утворення, як громадськість. Водночас такі слухання залишаються єдиним стримуючим механізмом, завдяки якому жителі навколишніх до новобудов районів можуть висловити свою думку з приводу таких планів, принаймні в частині благоустрою району.

Що стосується посилення відповідальності в містобудуванні, то згідно з Прикінцевими положеннями Закону про регулювання містобудівної діяльності ми незабаром побачимо окремий законопроект про персоніфікацію відповідальності за негативні наслідки, завдані порушенням будівельних норм, стандартів та правил. Ми вважаємо за справедливе посилення відповідальності учасників містобудування в умовах спрощення дозвільної системи. До заходів посилення відповідальності ми б віднесли і передбачене Законом про регулювання містобудівної діяльності знесення «самобуду».