Еще раз о разрешительных документах в строительстве
Борис Бидий, юрист (г. Киев)
В данной статье речь пойдет о таких разрешительных документах, как уведомление о начале выполнения строительных работ, декларация о начале проведения строительных работ, разрешение на проведение строительных работ.
Каждый из указанных документов оформляется или получается в определенных случаях. В данной статье мы расскажем о сути этих документов, о том, в каких случаях и к каким из них обращаться.
ДОКУМЕНТЫ СТАТЬИ
Закон о градостроительстве — Закон Украины «О регулировании градостроительной деятельности» от 17.02.2011 г. № 3038-VI.
Закон о разрешительной системе — Закон Украины «О разрешительной системе в сфере хозяйственной деятельности» от 06.09.2005 г № 2806-IV.
Закон о перечне разрешительных документов — Закон Украины «О перечне разрешительных документов в сфере хозяйственной деятельности» от 19.05.2011 г. № 3392-VI.
Постановление № 466 — постановление КМУ «Некоторые вопросы выполнения подготовительных и строительных работ» от 13.04.2011 г. № 466.
Письмо ГАСК — письмо Государственной архитектурно-строительной инспекции «О предоставлении разъяснений по вопросам капитального ремонта и заполнения декларации о начале проведения строительных работ» от 06.04.2012 г. № 40-11-2440 (текст документа приведен на с. 10 этого номера издания).
Письмо № 6945 — письмо Государственного комитета Украины по вопросам регуляторной политики и предпринимательства «О предоставлении разъяснения [относительно подачи заявления к декларациям по вопросам строительства] от 30.08.2011 г. № 6945 (текст документа см. в газете «Строительная бухгалтерия», 2011, № 19, с. 12-13).
Обращаем внимание на название данного письма ГАСК от 06.04.2012 г. № 40-11-2440, особенно на следующую формулировку: «О предоставлении разъяснений по вопросам капитального ремонта1». Итак, если полной ясности в вопросах проведения нового строительства, нет ничего удивительного, что у строителей могут вызывать определенные колебания такие вопросы, как реконструкция, реставрация, капитальный ремонт.
1 В контексте данного письма слова «капитальный ремонт» читайте расширенно: имеется в виду «реконструкция, реставрация, капитальный ремонт».
Хотим сказать, что появление подобного письма, в очередной раз детально дающего разъяснения по поводу содержания норм закона, которые, казалось бы, не требуют разъяснений (а по сути, представляющих позицию государственного контролирующего органа по определенным вопросам), не случайно, — тому есть свои причины.
Одной из причин может служить некоторая косность и консервативность представлений строителей, которые с большой осторожностью воспринимают то, что идет вразрез с устоявшейся практикой строительных процедур и в этом качестве своей осторожностью они могут поспорить с нотариусами — представителями одной из самых консервативных профессий.
Вторая причина кроется в самом строительном ведомстве, а точнее, в Государственной архитектурно-строительной инспекции (далее — ГАСИ), которая занимается выдачей разрешений (регистрацией уведомлений и деклараций) и принимает участие в принятии объектов, завершенных строительством, в эксплуатацию. Зачастую архитектурно-строительная инспекция, с которой технические специалисты — строители, безусловно, консультируются, намеренно дезориентирует заказчиков, пуская их по наиболее долгому и сложному пути с намерением получить большую «мзду» за решение «сложного вопроса» (как его представляет инспекция).
Чтобы не быть голословным, приведем пример, с которым автору данной статьи пришлось столкнуться на практике. Отдел одного из конструкторских бюро по запросу заказчика разработал проектную документацию для… реконструкции квартиры 2 в г. Киеве, расположенной в престижном районе. Данный проект реконструкции не предполагал каким-либо образом затрагивать несущие конструкции дома, т. е., говоря другими словами, реконструкция касалась только квартиры, но не дома как объекта строительства в целом.
2 О перепланировке квартир см. наши публикации: «Разрешения нужны?!» // «СБ», 2011, № 12, с. 37; «Перепланируем жилые помещения»// «СБ», 2012, № 1, с.27; «О перепланировке»// «СБ», 2012, № 4, с. 47; «Является ли перепланировка строительством?» // «СБ», 2012, № 6, с. 36.
Тем не менее ведущему техническому специалисту, который пришел за разъяснениями в Государственную архитектурно-строительную инспекцию, дали понять, что для проведения работ по такой реконструкции необходимо получить разрешение на проведение строительных работ, таким образом «запуская» заказчика по большому кругу.
В другом случае Государственная архитектурно-строительная инспекция потребовала от декларанта дополнительно подавать заявление установленной формы, как в случае получения разрешения на проведение строительных работ. Это видно из письма Госкомпредпринимательства от 30.08.2011 г. № 6945 (текст документа и наш комментарий к нему см. в газете «Строительная бухгалтерия», 2011, № 19, с. 12-13).
Учитывая то, что подобные случаи весьма нередки на практике, попробуем еще раз рассказать о том, как работает дифференцированная система разрешений в строительстве, и, рассказать так, чтобы к техническим специалистам, занимающимся этими вопросами, пришло понимание сущности такой дифференциации.
Разрешительные документы
Согласно Закону о градостроительстве (ст. 34 указанного Закона) и положениям постановления № 466 на сегодняшний день существуют три документа, дающие право на проведение строительных работ, это:
— уведомление о начале выполнения строительных работ;
— декларация о начале проведения строительных работ;
— разрешение на проведение строительных работ.
Каждый из указанных документов оформляется или получается в определенных случаях. Постараемся охарактеризовать суть этих документов, рассказать о том, в каких случаях и к каким из них обращаться.
Уведомление о начале выполнения строительных работ
Указанное уведомление отсылается заказным письмом с описью вложения (или подается лично) непосредственно в ГАСИ по месту расположения объекта не позднее чем за один календарный день до начала выполнения строительных работ заказчиком. Уведомление подается относительно работ на объектах, строительство которых осуществляется на основании градостроительного паспорта. То есть здесь речь идет об индивидуальных домиках площадью до 300 кв. м (см. ст. 27 Закона о градостроительстве). В данном случае Закон не требует регистрации декларации о начале проведения строительных работ.
Форма уведомления о начале выполнения строительных работ устанавливается Кабинетом Министров Украины и приводится в приложении № 1 к Порядку выполнения строительных работ, утвержденному постановлением № 466.
Смысл уведомления о начале выполнения строительных работ заключается в том, что в случаях, когда Закон не требует регистрации декларации о начале проведения строительных работ (и тем более — получения разрешения на проведение строительных работ), лицу, осуществляющему строительство (заказчику), достаточно не позднее чем за один календарный день до начала проведения строительных работ, просто уведомить ГАСИ о том, что к таким работам он (заказчик) приступает.
Еще раз подчеркиваем, уведомить, в данном контексте, означает сообщить соответствующей инспекции о том, что такие работы будут вестись. Такое уведомление не является разрешительным документом в понимании Закона о разрешительной системе и не требует от ГАСИ каких-либо действий, кроме как принятия такого уведомления к сведению.
Обращаем внимание, что в данном случае, если говорить о векторе направленности такого документа, то он направлен от заказчика строительства к инспекции. Так как заказчик уведомляет ГАСИ, а она, в свою очередь, берет такое уведомление к сведению, и ничего более.
Декларация о начале проведения строительных работ
В тех случаях, когда объект строительства по степени сложности относится к 1 — 3 категориям, прежде чем приступать к проведению строительных работ на таком объекте, заказчиком строительства должна быть подана декларация о проведении строительных работ (порядок ее подачи мы рассмотрим ниже). Такая декларация подлежит регистрации в ГАСИ по месту расположения объекта строительства.
Напомним, категория сложности объекта строительства (реконструкции, реставрации) определяется разработчиком — лицензированной организацией в сфере архитектуры, при участии заказчика объекта, а вид документа, который дает право выполнять строительные (подготовительные) работы, определяется в зависимости от такой категории сложности3.
3 См. по данному вопросу ч. 3 ст. 32 Закона о градостроительстве, а также см. дополнительно письмо ГАСИ от 09.06.2011 г. № 40-19-412.
Регистрация декларации согласно п.8 Порядка выполнения строительных работ, утвержденного постановлением № 466, осуществляется с соблюдением требований Закона о разрешительной системе. Это означает, что подача такой декларации осуществляется в порядке, предусмотренном указанным Законом, т. е. документы подаются в разрешительный центр — специально созданный рабочий орган при местном самоуправлении или государственной администрации, который действует по принципу организационного единства (единого окна) в отношении документов разрешительного характера. Все действия производятся через государственного администратора — должностное лицо такого разрешительного центра.
Необходимо отметить, что наскоро написанный Порядок выполнения строительных работ, утвержденный постановлением № 466, содержит логическое противоречие. В п. 8 указанного Порядка говорится о подаче декларации через разрешительный центр, а уже п. 9 того же Порядка гласит о том, что заказчик «заполняет и лично подает или отсылает заказным письмом с описью вложения» декларацию, о которой идет речь, непосредственно в ГАСИ.
ГАСИ «с честью» вышла из создавшегося затруднительного положения, разъяснив в своем письме от 22.06.2011 г. № 40-12-589, что у заказчика имеется две возможности, и он волен поступать, как ему заблагорассудится, — может подать декларацию через разрешительный центр, а может — непосредственно инспекции. Лично мы думаем, что данное письмо было вызвано необходимостью поддержать «честь мундира», а единственно правильным является порядок подачи декларации опосредованно — через разрешительный центр. Придерживаясь такого порядка, вы избавите себя от излишних притязаний чиновников от архитектурной инспекции, хотя, возможно, кому-то такой совет придется и не по вкусу, — строителям привычней, кажется, иметь дело с инспекцией и выполнять ее требования.
Декларация о начале проведения строительных работ, говоря в строгом смысле, не является разрешительным документом 4, речь идет только о порядке ее подачи. Из сказанного видно, как из приложения к Закону о перечне разрешительных документов, где к разрешительным документам в области строительства этот Закон относит только разрешение на проведение строительных работ (п. 32 указанного приложения к Закону о перечне разрешительных документов), так и из формулировок Закона о разрешительной системе, где к разрешительным документам Законом относятся «разрешение, вывод, решение, согласование, другой документ, который разрешительный орган обязан выдать субъекту хозяйствования» (ст.1 Закона о разрешительной системе).
4 См. приложение к Закону о перечне разрешительных документов, а также, учитывая тот факт, что согласно ст.1 Закона о разрешительной системе к разрешительным документам относят «разрешения, выводы, решение, согласование, другой документ, который разрешительный орган обязан выдать субъекту хозяйствования».
Обращаем внимание, что декларация — это документ, который заполняется и подается заказчиком. Именно заказчик несет ответственность за полноту и достоверность данных, содержащихся в поданной декларации. Подавать копии документов, подтверждающих данные, содержащиеся в декларации, законодательством не предусмотрено. Подобные требования со стороны ГАСИ ничем не обоснованы.
Поданная через разрешительный центр декларация подлежит регистрации в ГАСИ на протяжении пяти рабочих дней с момента ее поступления. Причем, согласно п. 10 Порядка выполнения строительных работ, утвержденного Постановлением № 466, ГАСИ проверяет полноту данных, содержащихся в декларации, и регистрирует ее, после чего заказчик имеет право приступать к строительным работам. Основанием отказа в регистрации декларации может являться только тот факт, что декларация подана или заполнена с нарушением установленных требований (ч. 4 ст. 36 Закона о градостроительстве).
Теперь о векторе направленности документа, — но уже касательно декларации о проведении строительных работ. Вектор, и в случае подачи декларации, направлен от заказчика строительства к инспекции. Заказчик заполняет и подает декларацию, а дело ГАСИ, — ее зарегистрировать, причем проверка данных, содержащихся в декларации, осуществляется по формальным признакам, — соблюдение порядка подачи декларации и полнота данных, которые содержатся в поданной декларации.
То, что нами правильно расставлены акценты при разъяснении данного вопроса, мы убедились, обнаружив в одном из упоминавшихся уже нами писем Госкомпредпринимательства, буквально следующее (приводим цитату из письма № 6945):
| «Декларация — с лат. declaratio, от declare — заявляю, оповещаю. Сутью декларативного принципа является представление документа, подаваемого в соответствующий государственный орган, с указанием сведений, на основании которых он выполняет определенные действия по осуществлению хозяйственной деятельности или видов хозяйственной деятельности, относящихся к его компетенции». |
Как и мы, указанный компетентный орган подметил, что не понимается сама суть вопроса — подачи декларации самим заявителем и под его ответственность.
По поводу истребования от декларанта дополнительных документов сама ГАСИ в своем письме от 01.11.2011 г. № 40-17-3856, подписанным главой ведомства, подчеркнула, что законом и другими нормативными актами при регистрации декларации «не предусмотрено предоставление каких-либо других документов, кроме двух экземпляров самой декларации». При этом «инспекция не имеет права требовать дополнительные документы, а в случае возврата декларации на доработку инспекция обязана обосновать причины ее возврата».
Что же выходит, указания главы ведомства недостаточно авторитетны для руководителей инспекций на местах? Мы так не думаем. Скорее всего, региональные инспекции пользуются положением общей невысокой грамотности в данном вопросе.
Разрешение на проведение строительных работ
Получение разрешения на проведение строительных работ необходимо только для объектов, относящихся к 4 и 5 категориям сложности .
Порядок получения разрешения наиболее привычен строителям и обычно вопросов не вызывает. Для получения разрешения на проведение строительных работ заказчиком подается или отсылается заказным письмом с описью вложения непосредственно в ГАСИ по местонахождению объекта строительства заявление установленной формы (п. 18 Порядка выполнения строительных работ, утвержденного Постановлением № 466). К заявлению прилагается необходимый и всем привычный пакет документов, включая правоустанавливающие документы на земельный участок, проектную документацию, копии лицензий и сертификатов и т.д. (см. тот же п. 18 указанного Порядка).
Как мы уже сказали выше, разрешение на проведения строительных работ отнесено законом к разрешительным документам в строительстве. Этот документ выдается заказчику уполномоченным его выдавать органом — Государственной архитектурно-строительной инспекцией. После чего заказчик может приступать к проведению строительных работ.
В этом, последнем, случае вектор направленности документа (разрешения на проведение строительных работ) — другой. Он направлен от инспекции к заказчику.
Разрешительные документы на проведение подготовительных работ
Мы говорили об уведомлении, декларации на проведение строительных работ и разрешении на проведение строительных работ. Но все сказанное в отношении сути этих документов применимо, также и к уведомлению, декларации на проведение подготовительных работ и разрешению на проведение подготовительных работ. Дополнительно по этому вопросу рекомендуем смотреть разъяснения, представленные в письме Госкомпредпринимательства от 01.09.2011 г. № 7020 (текст документа и комментарий к нему см. в газете «Строительная бухгалтерия», 2011, № 22, с. 7, с. 31).
В заключение мы можем только еще раз рекомендовать обращать внимание на вектор направленности документа: от кого он исходит, кем заполняется (выдается), а также на обязанности и полномочия инспекции, возлагаемые на нее в соответствии с законом в связи с регистрацией или выдачей одного из указанных документов.
