Проверки прокуратуры:
новый порядок и основания
Владислава Лежнина, юрист
(г. Харьков, e-mail: firm_law@ukr.net)
С 1 декабря 2012 года вступают в силу изменения к Закону о прокуратуре, которыми отменены полномочия прокурора по выдаче обязательных для исполнения актов прокурорского реагирования, установлен единый акт прокурорского реагирования на выявленные нарушения закона в виде представления, увеличены штрафы за препятствование проведению проверки и невыполнение требований прокурора. О том, как эти и другие изменения законодательства повлияют на осуществление органами прокуратуры проверок субъектов хозяйствования, читайте в предлагаемой статье.
ДОКУМЕНТЫ СТАТЬИ
КАСУ — Кодекс административного судопроизводства Украины от 06.07.2005 г. № 2747-IV.
КоАП — Кодекс Украины об административных правонарушениях от 07.12.84 г. № 8073-X.
Закон о прокуратуре — Закон Украины «О прокуратуре» от 05.11.91 г. № 1789-XII.
Закон № 5288-VI — Закон Украины «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины по вопросам усовершенствования деятельности прокуратуры» от 18.09.2012 г. № 5288-VI.
18 сентября 2012 года был принят Закон № 5288-VI, вступающий в силу 1 декабря 2012 года. С принятием данного Закона произошло законодательное закрепление порядка проведения проверок органами прокуратуры. Ранее Закон о прокуратуре не содержал норму, которая регулировала бы именно процедуру проведения проверок органами прокуратуры. Это вызывало у субъектов проверки сложности в понимании того, что разрешено органам прокуратуры при проведении проверки, каковы рамки проверки и какова процедура осуществления «общего надзора» при проверке. Теперь же ст. 21 Закона о прокуратуре определяет основания проведения проверок органами прокуратуры и порядок их осуществления.
Так, ст. 21 Закона о прокуратуре определяет только два основания проведения проверок органами прокуратуры (см. рис. 1).
Рис. 1. Основания для проведения проверок органами прокуратуры
Следует отметить, что проверки прокуратурой по заявлениям (физических или юридических лиц, обращениям и запросам депутатов всех уровней) проводятся только после того, как:
такие заявления уже предварительно рассматривались компетентными органами исполнительной власти (либо органами местного самоуправления, их должностными или служебными лицами)
или такие заявления рассматривались компетентными органами исполнительной власти, но соответствующих решений по рассмотрению этих заявлений в установленные сроки не было.
Это предусмотрено ч. 1 ст. 21 Закона о прокуратуре. Исключением из этого правила являются заявления и сообщения об уголовном правонарушении.
Это значит, что органы прокуратуры, получая заявления, сначала направят эти заявления для рассмотрения в соответствующие органы государственной власти, к компетенции которых относится этот вопрос: в сфере государственного контроля за использованием и охраной земель — в Госсельхозинспекцию, пожарной безопасности — Гостехногенбезопасность, о надзоре и контроле за соблюдением законодательства о труде — в Государственную инспекции Украины по вопросам труда и т. п. И только после рассмотрения такого заявления или непринятия этими органами в установленные сроки решений по этим вопросам работники прокуратуры принимают такое заявление к своему производству и осуществляют проверку.
Обычно проверке, проводимой по собственной инициативе прокурора, предшествует проверка соответствующих органов государственного надзора (контроля), к компетенции которых отнесены эти вопросы.
Так, если защита прав и свобод человека и гражданина и интересов государства согласно закону является компетенцией соответствующих органов государственного надзора (контроля), проверки проводятся с обязательным предоставлением оценки о законности их деятельности. В связи с бездействием уполномоченного органа государственного надзора (контроля) либо отсутствием такого органа принимаются соответствующие меры прокурорского реагирования, направленные на обеспечение защиты прав и свобод человека и гражданина, интересов государства (ч. 2 ст. 21 Закона о прокуратуре).
Этапы проведения проверки
1. Перед началом проведения проверки прокурор принимает постановление о проведении проверки. Прокурору запрещено осуществлять полномочия в рамках надзора за соблюдением и применением законов (кроме направленных на установление наличия нарушений) без назначения прокурорской проверки, которая может осуществляться только после вынесения постановления. В постановлении указываются основания, свидетельствующие о возможных нарушениях законности, а также обосновывается необходимость совершения прокурором конкретных действий (подробно об этом см. в разделе «Полномочия прокурора при проверке» этой статьи).
2. Предоставление копии постановления перед проведением проверки представителю предприятия, учреждения, организации независимо от форм собственности, подчиненности или принадлежности, физическому лицу — предпринимателю. Тем не менее законодатель не определил сроки предоставления копии постановления субъекту проверки, в связи с чем непонятно, будет ли постановление предоставляться непосредственно перед проверкой или за некоторое время до проведения проверки.
Одновременно с закреплением обязанности прокуроров предоставлять копию постановления о проведении проверки указанным субъектам законодатель наделил этих субъектов проверки правом обжалования такого постановления. О процедуре обжалования постановления о проведении проверки см. на рис. 2.
Рис. 2. Процедура обжалования постановления о проведении проверки органами прокуратуры
3. Допуск проверяющих к проверке. Сразу отметим, что без постановления о проведении проверки прокурор не может быть допущен к проверке. Если вы считаете, что постановление о проведении проверки является незаконным, этим вы также можете обосновать недопуск работника прокуратуры к проверке. В пояснении следует отметить, что указанное постановление о проведении проверки является незаконным и вы желаете воспользоваться своим правом на его обжалование вышестоящему прокурору или в суде.
4. Полномочия прокурора при проведении проверки. Прокурор при осуществлении государственного надзора за соблюдением и применением законов имеет право:
— беспрепятственно по удостоверению, подтверждающему занимаемую должность, входить в помещения органов государственной власти и органов местного самоуправления, воинских частей, предприятий, учреждений и организаций независимо от форм собственности без особых пропусков, где таковые внедрены;
— истребовать от органов государственной власти, органов местного самоуправления, воинских частей, государственных предприятий, учреждений и организаций решения, распоряжения, инструкции, приказы и другие акты и документы, получать информацию о состоянии законности и мерах по ее обеспечению, иметь доступ к соответствующим информационным базам данных государственных органов.
Исключительно после назначения прокурорской проверки, т. е. после вынесения постановления, прокурор имеет право :
— требовать от руководителей и коллегиальных органов проведения проверок, ревизий деятельности подчиненных и подконтрольных предприятий, учреждений, организаций независимо от форм собственности, а также выделения специалистов для проведения проверок, ведомственных и вневедомственных экспертиз;
— иметь доступ к документам и материалам, необходимым для проведения проверки, в том числе по письменному требованию, и содержащим коммерческую тайну либо информацию с ограниченным доступом. В письменном виде требовать подачи в прокуратуру в определенный ею разумный срок указанных документов и материалов, выдачи необходимых справок, в том числе по операциям и счетам юридических лиц и других организаций, для решения вопросов, связанных с проверкой. Получение от банков информации, содержащей банковскую тайну, осуществляется в порядке и объеме, установленных Законом Украины «О банках и банковской деятельности» от 07.12.2000 г. № 2121-III;
— получать от должностных и служебных лиц и граждан устные либо письменные пояснения, в том числе путем вызова соответствующего лица в орган прокуратуры.
5. Если по результатам проверки выявлено нарушение закона. При выявлении нарушений закона при проверке прокурор в рамках своей компетенции имеет право:
— выносить представление;
— в установленном законом порядке инициировать привлечение лица к дисциплинарной, административной ответственности, составлять протокол об административном правонарушении и начинать досудебное расследование;
— обращаться в суд в предусмотренных законом случаях (ст. 20 Закона о прокуратуре).
Как указано в пояснительной записке к Закону № 5288-VI, данным Законом отменены полномочия прокурора по выдаче обязательных для выполнения актов прокурорского реагирования. Это значит, что прокурор больше не может выносить такие акты прокурорского реагирования, как протест и предписание. Взамен установлен единый акт прокурорского реагирования на выявленные нарушения закона — представление. Внесение представления не влечет за собой приостановление действия нормативно-правовых актов, прекращение определенной деятельности, необходимость совершения действий или безусловное устранения нарушений, которые, по мнению прокурора, имели место1.
1 http://w1.c1.rada.gov.ua/pls/zweb_n/webproc4_1?pf3511=44147
Представление — это акт реагирования прокурора на выявленные нарушения закона с требованием (требованиями) об:
1) устранении нарушений закона, причин и условий, которые им способствовали;
2) привлечении лиц к предусмотренной законом ответственности;
3) возмещении ущерба;
4) отмене нормативно-правового акта, отдельных его частей либо приведении его в соответствие с законом;
5) прекращении незаконных действий или бездействия должностных и служебных лиц.
Представление может быть внесено премьер-министру Украины, Кабинету Министров Украины, ВС АРК, СМ АРК, министерствам и другим центральным и местным органам исполнительной власти, органам местного самоуправления, воинским частям, общественным объединениям, органам государственного надзора (контроля), должностным и служебным лицам этих органов, предприятиям, учреждениям и организациям независимо от форм собственности, подчиненности или принадлежности, физическим лицам — предпринимателям (ч. 1, 2 ст. 23 Закона о прокуратуре).
О последствиях рассмотрения представления прокурора и принятых мерах в определенный в представлении срок, который отсчитывается со дня получения представления и не может быть меньше 10 дней, должен быть уведомлен прокурор.
В случае отклонения представления в целом или частично либо неуведомления прокурора о результатах рассмотрения представления, а также если представление не вносилось, прокурор может обратиться в суд относительно:
1) признания незаконным нормативно-правового акта соответствующего органа полностью или в отдельной его части;
2) признания противоправным решения либо отдельных его положений и отмены либо признания недействительным решения или отдельных его положений;
3) признания противоправными действий или бездействия, обязательства совершить определенные действия или воздержаться от совершения определенных действий (ч. 3, 5 ст. 23 Закона о прокуратуре).
Инициирование привлечения к административной ответственности
В случае выявления в деянии должностного лица или гражданина признаков административного правонарушения прокурор, его первый заместитель, заместитель выносит мотивированное постановление об инициировании привлечения лица к административной ответственности.
Постановление об инициировании привлечения лица к административной ответственности подлежит рассмотрению полномочным должностным лицом или соответствующим органом в 10-дневный срок со дня его поступления, если иное не установлено законом. В постановлении прокурора обязательно указывается, кем и какое положение закона нарушено и в чем заключается нарушение (ст. 24 Закона о прокуратуре).
Порядок и сроки обжалования представления прокурора
Если вы считаете, что решение прокурора принято с нарушением норм законодательства, его можно обжаловать в административном или судебном порядке. Принятое прокурором решение может быть обжаловано вышестоящему прокурору или в суде. После принятия решения по жалобе Генеральным прокурором Украины производство по таким жалобам в органах прокуратуры прекращается (ч. 3, 4 ст. 12 Закона о прокуратуре).
Сроки обращения в суд
Административный иск об отмене представления прокурора может быть подан в пределах срока обращения в административный суд, установленного КАСУ или другими законами. Для обращения в административный суд за защитой прав, свобод и интересов лица устанавливается шестимесячный срок, который, если не установлено иное, отсчитывается со дня, когда лицо узнало или должно было узнать о нарушении своих прав, свобод либо интересов. Если законом предусмотрена возможность досудебного порядка решения спора и истец воспользовался этим порядком, то для обращения в административный суд устанавливается месячный срок, отсчитываемый со дня, когда истец узнал о решении субъекта властных полномочий по результатам рассмотрения его жалобы на решение, действия или бездействие субъекта властных полномочий. Для обращения в административный суд по обжалованию решения субъекта властных полномочий, на основании которого им может быть заявлено требование о взыскании денежных средств, устанавливается месячный срок (ст. 99 КАСУ).
Таким образом, представление можно обжаловать в судебном порядке в течение 6 месяцев со дня его вынесения. В случае обжалования вышестоящему прокурору обратиться в суд необходимо в течение одного месяца после получения результатов рассмотрения этой жалобы.
Ответственность за препятствование проведению проверки
и невыполнение требований прокурора
Изменены штрафные санкции за административные правонарушения в отношениях с органами прокуратуры.
Во-первых , невыполнение должностным лицом законных требований прокурора теперь влечет за собой наложение штрафа в размере от 20 (340 гривень) до 40 (680 гривень) не облагаемых налогом минимумов доходов граждан (далее — ннмдг). Ранее размер штрафа составлял от 2 (34 гривни) до 5 (85 гривень) ннмдг (ч. 1 ст. 1858 КоАП).
Во-вторых , уклонение от прибытия по вызову в прокуратуру влечет за собой наложение штрафа на граждан от 20 (340 гривень) до 50 (850 гривень), ранее такой штраф составлял от 3 (51 гривни) до 8 (136 гривень) ннмдг, а на должностных лиц — от 40 (680 гривень) до 80 (1360 гривень) ннмдг, а ранее размер штрафа составлял от 5 (85 гривень) до 10 (170 гривень) ннмдг (ч. 2 ст. 1858 КоАП).
В-третьих , оставление должностным лицом без рассмотрения представления прокурора, а также несвоевременный ответ на представление — влекут за собой наложение штрафа от 20 (340 гривень) до 50 (850 гривень) ннмдг, ранее размер штрафа составлял от 5 (85 гривень) до 8 (136 гривень) ннмдг (ч. 2 ст. 1856 КоАП).
Протокол об административном правонарушении по этим правонарушениям составляется прокурором либо уполномоченным им лицом (п. 8 ч. 1 ст. 255
КоАП).
Дела об этих административных правонарушениях рассматриваются районными, районными в городе, городскими или горрайонными судами, и штрафы налагаются исключительно судом.
Подытоживая изложенное, отметим следующее:
— проверки органов прокуратуры проводятся только после вынесения постановления о проведении проверки, копия которого направляется проверяемому субъекту;
— постановление о проведении проверки может быть обжаловано в течение 10 дней со дня его получения вышестоящему прокурору или в суде;
— в случае выявления нарушения закона при проведении проверки прокурор выносит единый акт прокурорского реагирования — представление. Представление не влечет за собой приостановление действия нормативно-правовых актов, прекращение определенной деятельности, необходимость совершения действий или безусловное устранение нарушений, которые, по мнению прокурора, имели место;
— увеличены размеры штрафов за препятствование проведению проверки и невыполнение требований прокурора;
— помните о возможности и сроках обжалования представления прокурора вышестоящему прокурору и в суде.
