Перевірки прокуратури:
новий порядок та підстави
Владислава Лежніна, юрист
(м. Харків, e-mail: firm_law@ukr.net)
З 1 грудня 2012 року набувають чинності зміни до Закону про прокуратуру, якими скасовано повноваження прокурора щодо видання обов’язкових для виконання актів прокурорського реагування, встановлено єдиний акт прокурорського реагування на виявлені порушення закону у вигляді подання, збільшаться штрафи за перешкоджання проведенню перевірки та невиконання вимог прокурора. Про те, як ці та інші зміни законодавства вплинуть на здійснення органами прокуратури перевірок суб’єктів господарювання, читайте у цій статті.
ДОКУМЕНТИ СТАТТІ
КАС — Кодекс адміністративного судочинства України від 06.07.2005 р. № 2747-IV.
КУпАП — Кодекс України про адміністративні правопорушення від 07.12.84 р. № 8073-X.
Закон про прокуратуру — Закон України «Про прокуратуру» від 05.11.91 р. № 1789-XII.
Закон № 5288-VI — Закон України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України з питань удосконалення діяльності прокуратури» від 18.09.2012 р. № 5288-VI.
18 вересня 2012 року було прийнято Закон України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України з питань удосконалення діяльності прокуратури» № 5288-VI, який набуває чинності 1 грудня 2012 року. Із прийняттям цього Закону відбулося законодавче закріплення порядку проведення перевірок органами прокуратури. Раніше Закон про прокуратуру не містив норму, яка регулювала б саме процедуру проведення перевірок органами прокуратури. Це викликало у суб’єктів перевірки складнощі у розумінні того, що дозволено органам прокуратури при проведенні перевірки, які межі перевірки та яка процедура здійснення «загального нагляду» під час перевірки. Тепер же ст. 21 Закону про прокуратуру визначає підстави проведення перевірок органами прокуратури та порядок їх здійснення.
Так, ст. 21 Закону про прокуратуру визначає лише 2 підстави проведення перевірок органами прокуратури (див. рис. 1).
Рис. 1. Підстави проведення перевірок органами прокуратури
Слід зауважити, що перевірки прокуратурою за заявами (фізичних чи юридичних осіб, зверненнями та запитами депутатів усіх рівнів) проводяться лише після того, як:
такі заяви вже попередньо розглядалися компетентними органами виконавчої влади (чи органами місцевого самоврядування, їх посадовими чи службовими особами),
або такі заяви розглядались компетентними органами виконавчої влади, але відповідних рішень стосовно розгляду цих заяв у встановлені строки не було.
Це встановлено ч. 1 ст. 21 Закону про прокуратуру. Винятком із цього правила є заяви та повідомлення про кримінальне правопорушення.
Це означає, що органи прокуратури, отримуючи заяви, спочатку направлять ці заяви для розгляду до відповідних органів державної влади, до компетенції яких відноситься це питання: у сфері державного контролю за використанням та охороною земель — Держсільгоспінспекції, пожежної безпеки — Держтехногенбезпеки, нагляду і контролю за додержанням законодавства про працю — Державній інспекції України з питань праці тощо. І лише після розгляду такої заяви або неприйняття цими органами у встановлені строки рішень з цих питань працівники прокуратури приймають таку заяву до свого провадження та здійснюють перевірку.
Зазвичай перевірці, що проводиться за власною ініціативою прокурора, передує перевірка відповідних органів державного нагляду (контролю), до компетенції яких віднесені ці питання.
Так, у разі якщо захист прав і свобод людини і громадянина та інтересів держави згідно із законом є компетенцією відповідних органів державного нагляду (контролю), перевірки проводяться з обов’язковим наданням оцінки щодо законності їх діяльності. У зв’язку з бездіяльністю уповноваженого органу державного нагляду (контролю) або відсутністю такого органу вживаються відповідні заходи прокурорського реагування, спрямовані на забезпечення захисту прав і свобод людини і громадянина, інтересів держави (ч. 2 ст. 21 Закону про прокуратуру).
Етапи проведення перевірки
1. Перед початком проведення перевірки прокурор приймає постанову про проведення перевірки. Прокурору заборонено здійснювати повноваження в рамках нагляду за додержанням і застосуванням законів (крім тих, що спрямовані на встановлення наявності порушень) без призначення прокурорської перевірки, яка може здійснюватися лише після винесення постанови. У постанові зазначаються підстави, що свідчать про можливі порушення законності, а також обґрунтовується необхідність вчинення прокурором конкретних дій (детально про це див. у розділі «Повноваження прокурора під час перевірки» цієї статті).
2. Надання копії постанови перед проведенням перевірки представнику підприємства, установи, організації незалежно від форм власності, підпорядкованості чи приналежності, фізичній особі — підприємцю. Проте законодавець не визначив строки надання копії постанови суб’єкту перевірки, у зв’язку з чим не зрозуміло, постанова буде надаватися безпосередньо перед перевіркою чи за деякий час до проведення перевірки.
Одночасно із закріпленням обов’язку прокурорів надавати копію постанови про проведення перевірки зазначеним суб’єктам законодавець наділив цих суб’єктів перевірки правом оскарження такої постанови. Про процедуру оскарження постанови про проведення перевірки дивіться рис. 2.
Рис. 2. Процедура оскарження постанови про проведення перевірки органами прокуратури
3. Допуск перевіряючих до перевірки. Одразу зазначимо, що без постанови про проведення перевірки прокурор не може бути допущений до перевірки. У разі, якщо ви вважаєте, що постанова про проведення перевірки є незаконною, цим ви також можете обґрунтувати недопуск працівника прокуратури до перевірки. У поясненні слід зазначити, що вказана постанова про проведення перевірки є незаконною та ви бажаєте скористатись своїм правом на її оскарження до прокурора вищого рівня чи до суду.
4. Повноваження прокурора під час проведення перевірки. Прокурор при здійсненні державного нагляду за додержанням і застосуванням законів має право:
— безперешкодно за посвідченням, що підтверджує обійману посаду, входити у приміщення органів державної влади та органів місцевого самоврядування, військових частин, підприємств, установ та організацій незалежно від форм власності без особливих перепусток, де такі запроваджено;
— витребувати від органів державної влади, органів місцевого самоврядування, військових частин, державних підприємств, установ та організацій рішення, розпорядження, інструкції, накази та інші акти і документи, одержувати інформацію про стан законності і заходи щодо її забезпечення, мати доступ до відповідних інформаційних баз даних державних органів.
Виключно після призначення прокурорської перевірки, тобто після винесення постанови, прокурор має право:
— вимагати від керівників та колегіальних органів проведення перевірок, ревізій діяльності підпорядкованих і підконтрольних підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, а також виділення спеціалістів для проведення перевірок, відомчих і позавідомчих експертиз;
— мати доступ до документів і матеріалів, необхідних для проведення перевірки, у тому числі за письмовою вимогою, і таких, що містять комерційну таємницю або інформацію з обмеженим доступом. Письмово вимагати подання в прокуратуру у визначений ним розумний строк зазначених документів та матеріалів, видачі необхідних довідок, у тому числі щодо операцій і рахунків юридичних осіб та інших організацій, для вирішення питань, пов’язаних з перевіркою. Отримання від банків інформації, яка містить банківську таємницю, здійснюється у порядку та обсязі, встановлених Законом України «Про банки і банківську діяльність» від 07.12.2000 р. № 2121-III;
— отримувати від посадових та службових осіб і громадян усні або письмові пояснення, в тому числі шляхом виклику відповідної особи до органу прокуратури.
5. Якщо за результатами перевірки виявлено порушення закону? При виявленні порушень закону під час перевірки, прокурор у межах своєї компетенції має право:
— вносити подання;
— у встановленому законом порядку ініціювати притягнення особи до дисциплінарної, адміністративної відповідальності, складати протокол про адміністративне правопорушення та починати досудове розслідування;
— звертатися до суду в передбачених законом випадках (ст. 20 Закону про прокуратуру).
Як зазначено у пояснювальній записці до Закону № 5288-VI, цим Законом скасовано повноваження прокурора щодо видання обов’язкових для виконання актів прокурорського реагування. Це означає, що прокурор більше не може виносити такі акти прокурорського реагування, як протест та припис. Натомість встановлено єдиний акт прокурорського реагування на виявлені порушення закону — подання. Внесення подання не тягне за собою зупинення дії нормативно-правових актів, припинення певної діяльності, необхідності вчинення дій або безумовного усунення порушень, які, на думку прокурора, мали місце1.
1 http://w1.c1.rada.gov.ua/pls/zweb_n/webproc4_1?pf3511=44147
Подання — це акт реагування прокурора на виявлені порушення закону з вимогою (вимогами) щодо:
1) усунення порушень закону, причин та умов, що їм сприяли;
2) притягнення осіб до передбаченої законом відповідальності;
3) відшкодування шкоди;
4) скасування нормативно-правового акта, окремих його частин або приведення його у відповідність до закону;
5) припинення незаконних дій чи бездіяльності посадових і службових осіб.
Подання може бути внесено прем’єр-міністру України, Кабінету Міністрів України, ВР АРК, РМ АРК, міністерствам та іншим центральним і місцевим органам виконавчої влади, органам місцевого самоврядування, військовим частинам, громадським об’єднанням, органам державного нагляду (контролю), посадовим і службовим особам цих органів, підприємствам, установам та організаціям незалежно від форм власності, підпорядкованості чи приналежності, фізичним особам — підприємцям (ч. 1, 2 ст. 23 Закону про прокуратуру).
Про наслідки розгляду подання прокурора та вжиті заходи у визначений у поданні строк, що обчислюється з дня отримання подання та не може бути меншим 10 днів, має бути повідомлено прокурора.
У разі відхилення подання в цілому чи частково або неповідомлення прокурора про результати розгляду подання, а також якщо подання не вносилося, прокурор може звернутися до суду щодо:
1) визнання незаконним нормативно-правового акта відповідного органу повністю чи в окремій його частині;
2) визнання протиправним рішення чи окремих його положень і щодо скасування або визнання нечинним рішення чи окремих його положень;
3) визнання протиправними дій чи бездіяльності, зобов’язання вчинити певні дії або утриматися від вчинення певних дій (ч. 3, 5 ст. 23 Закону про прокуратуру).
Ініціювання притягнення до адміністративної відповідальності
У разі виявлення в діянні посадової особи або громадянина ознак адміністративного правопорушення прокурор, його перший заступник, заступник виносять мотивовану постанову про ініціювання притягнення особи до адміністративної відповідальності.
Постанова про ініціювання притягнення особи до адміністративної відповідальності підлягає розгляду повноважною посадовою особою або відповідним органом у 10-денний строк з дня її надходження, якщо інше не встановлено законом. У постанові прокурора обов’язково зазначається, ким і яке положення закону порушене та в чому полягає порушення (ст. 24 Закону про прокуратуру).
Порядок та строки оскарження подання прокурора
У випадку, коли ви вважаєте, що рішення прокурора прийнято з порушенням норм законодавства, його можна оскаржити в адміністративному або судовому порядку. Прийняте прокурором рішення може бути оскаржено прокурору вищого рівня або до суду. Після прийняття рішення за скаргою Генеральним прокурором України провадження по таких скаргах в органах прокуратури припиняється (ч. 3, 4 ст. 12 Закону про прокуратуру).
Строки звернення до суду
Адміністративний позов щодо скасування подання прокурора може бути подано в межах строку звернення до адміністративного суду, встановленого КАС або іншими законами. Для звернення до адміністративного суду за захистом прав, свобод та інтересів особи встановлюється шестимісячний строк, який, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів. Якщо законом передбачена можливість досудового порядку вирішення спору і позивач скористався цим порядком, то для звернення до адміністративного суду встановлюється місячний строк, який обчислюється з дня, коли позивач дізнався про рішення суб’єкта владних повноважень за результатами розгляду його скарги на рішення, дії або бездіяльність суб’єкта владних повноважень. Для звернення до адміністративного суду щодо оскарження рішення суб’єкта владних повноважень, на підставі якого ним може бути заявлено вимогу про стягнення грошових коштів, встановлюється місячний строк (ст. 99 КАС).
Таким чином, подання можна оскаржити у судовому порядку протягом 6 місяців з дня його винесення. У разі оскарження до прокурора вищого рівня звернутися до суду необхідно протягом 1 місяця після отримання результатів розгляду цієї скарги.
Відповідальність за перешкоджання проведенню перевірки та невиконання вимог прокурора
Змінено штрафні санкції за адміністративні правопорушення у відносинах з органами прокуратури.
По-перше , невиконання посадовою особою законних вимог прокурора тепер тягне накладення штрафу у розмірі від 20 (340 гривень) до 40 (680 гривень) неоподаткованих мінімумів доходів громадян (далі — нмдг). Раніше розмір штрафу становив від 2 (34 гривні) до 5 (85 гривень) нмдг (ч. 1 ст. 1858 КУпАП).
По-друге , ухилення від прибуття за викликом в прокуратуру тягне за собою накладення штрафу на громадян від 20 (340 гривень) до 50 (850 гривень), раніше такий штраф становив від 3 (51 гривня) до 8 (136 гривень) нмдг, а на посадових осіб — від 40 (680 гривень) до 80 (1360 грн.) нмдг, а раніше розмір штрафу становив від 5 (85 гривень) до 10 (170 гривень) нмдг (ч. 2 ст. 1858 КУпАП).
По-третє, залишення посадовою особою без розгляду подання прокурора, а так само несвоєчасна відповідь на подання — тягне за собою накладення штрафу від 20 (340 гривень) до 50 (850 гривень) нмдг, раніше розмір штрафу становив від 5 (85 гривень) до 8 (136 гривень) нмдг (ч. 2 ст. 1856 КУпАП).
Протокол про адміністративне правопорушення за цими правопорушеннями складає прокурор чи уповноважена ним особа (п. 8 ч. 1 ст. 255 КУпАП).
Справи про ці адміністративні правопорушення розглядаються районними, районними у місті, міськими чи міськрайонними судами, а штрафи накладаються виключно судом.
Підсумовуючи викладене, зазначимо наступне:
— перевірки органів прокуратури проводяться лише після винесення постанови про проведення перевірки, копія якої надсилається суб’єкту, що перевіряється;
— постанова про проведення перевірки може бути оскаржена протягом 10 днів з дня її одержання до прокурора вищого рівня чи до суду;
— у разі виявлення порушення закону під час проведення перевірки прокурор виносить єдиний акт прокурорського реагування — подання. Подання не тягне за собою зупинення дії нормативно-правових актів, припинення певної діяльності, необхідності вчинення дій або безумовного усунення порушень, які, на думку прокурора, мали місце;
— збільшено розміри штрафів за перешкоджання проведенню перевірки та невиконання вимог прокурора;
— пам’ятайте про можливість і строки оскарження подання прокурора до прокурора вищого рівня та до суду.
