Админответственность физлиц за «самострои»
Владимир Лежнин, юрист (г. Харьков, e-mail: firm_law@ukr.net)
Казалось бы, что может быть проще — определить ответственность физического лица за самовольное строительство, поскольку существует ст. 97 КоАП «Самовольное строительство зданий или сооружений». Однако простой на первый взгляд вопрос оказывается сложным на практике. Ведь фактически по ст. 97 КоАП к ответственности не привлекают, а только налагают штраф по другим статьям КоАП. Подробнее об этом и нюансах привлечения к ответственности физических лиц за правонарушения в сфере строительства читайте в предлагаемой статье.
ДОКУМЕНТЫ СТАТЬИ
Конституция — Конституция Украины от 28.06.2011 г. № 254к/96-ВР.
КАСУ — Кодекс административного судопроизводства Украины от 06.07.2005 г. № 2747-IV.
КоАП — Кодекс Украины об административных правонарушениях от 07.12.1984 г. № 8073-X.
ГКУ — Гражданский кодекс Украины от 16.01.2003 г. № 435-IV.
Закон № 4220 — Закон Украины «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины по усилению ответственности и совершенствованию государственного регулирования в сфере градостроительной деятельности» от 22.12.2011 г. № 4220-VI.
Порядок № 91 — Порядок приема в эксплуатацию индивидуальных (усадебных) жилых домов, садовых, дачных домов, хозяйственных (приусадебных) зданий и сооружений, пристроек к ним, общественных зданий I и II категорий сложности, построенных без разрешения на выполнение строительных работ, и проведения технического обследования их строительных конструкций и инженерных сетей, утвержденный приказом Министерства регионального развития, строительства и жилищно-коммунального хозяйства Украины (принят приказом от 24.06.2011 г. № 91, зарегистрирован в Министерстве юстиции Украины 11.07.2011 г. под № 830/19568).
Письмо ГАСИ № 40-17-1726 — письмо Государственной архитектурно-строительной инспекции Украины «О привлечении к административной ответственности при приеме в эксплуатацию законченных строительством объектов, построенных без разрешения» от 04.08.2011 г. № 40-17-1726.
Письмо Минюста № 22-34-1465 — письмо Министерства юстиции Украины «О совершении лицом длящегося правонарушения» от 01.12.2003 г. № 22-34-1465.
Письмо ГАСИ № 40-19-5376 — письмо Государственной архитектурно-строительной инспекции Украины «О порядке приема в эксплуатацию самовольно построенного садового дома и размерах штрафов» от 30.07.2012 г. № 40-19-5376.
Каков размер штрафа за «самострои»?
Прежде всего определимся с понятием самовольного строительства. Так, самовольным строительством является жилой дом, здание, сооружение, другое недвижимое имущество, если они построены или строятся на земельном участке, который не был отведен для этой цели, или без соответствующего документа, дающего право выполнять строительные работы, или надлежащим образом утвержденного проекта, или с существенными нарушениями строительных норм и правил (ч. 1 ст. 376 ГКУ). Подробнее о признаках самовольного строительства читайте в прошлых наших номерах (см. статьи «Новые штрафы в строительстве (часть 1)» // «СБ», 2012, № 2, с. 42; «Увеличены штрафы в строительстве (часть 2)» // «СБ», 2012, № 3, с. 37; «Увеличены штрафы в строительстве (часть 3)» // «СБ», 2012, № 4, с. 37).
Теперь необходимо описать нарушения и ответственность за них, возлагаемую на физических лиц (см. таблицу на с. 24).
Ответственность физических лиц за нарушения в сфере строительства
| Статья КоАП | Описание правонарушения | Ответственность |
| 1 | 2 | 3 |
| Нарушение требований законодательства, строительных норм, государственных стандартов и правил при строительстве | ||
| Ч. 1 ст. 96 | Нарушение требований законодательства, строительных норм, государственных стандартов и правил и утвержденных проектных решений при новом строительстве, реконструкции, реставрации, капитальном ремонте объектов или сооружений | Штраф от 10 до 50 ннмдг1 (170 грн. — 850 грн.) |
| Ч. 2 ст. 96 | Действия, предусмотренные ч. 1 ст. 96 КоАП, совершенные лицом, которое в течение года было подвергнуто административному взысканию за такие же нарушения | Штраф от 50 до 100 ннмдг (850 грн. — 1700 грн.) |
| Ч. 3 ст. 96 | Выполнение подготовительных работ без направления уведомления о начале выполнения указанных работ в случаях, когда направление такого уведомления является обязательным, а также приведение недостоверных данных в уведомлении о начале выполнения подготовительных работ | Штраф от 100 до 150 ннмдг (1700 грн. — 2550 грн.) |
| Ч. 4 ст. 96 | Выполнение подготовительных работ без регистрации декларации о начале выполнения указанных работ, если такие работы не выполнялись на основании зарегистрированной декларации о начале выполнения строительных работ либо разрешения на выполнение строительных работ, а также приведение недостоверных данных в декларации о начале выполнения подготовительных работ | Штраф от 150 до 250 ннмдг (2550 грн. — 4250 грн.) |
| Ч. 5 ст. 96 | Выполнение строительных работ без уведомления о начале выполнения указанных работ, а также приведение недостоверных данных в таком уведомлении | Штраф от 250 до 350 ннмдг (4250 грн. — 5950 грн.) |
| Ч. 6 ст. 96 | Выполнение строительных работ без регистрации декларации о начале выполнения указанных работ, а также приведение недостоверных данных в такой декларации, совершенные относительно объектов I категории сложности | Штраф от 350 до 400 ннмдг (5950 грн. — 6800 грн.) |
| Ч. 7 ст. 96 | Деяния, предусмотренные ч. 6 ст. 96 КоАП, совершенные относительно объектов II категории сложности | Штраф от 400 до 500 ннмдг (6800 грн. — 8500 грн.) |
| Ч. 8 ст. 96 | Деяния, предусмотренные ч. 6 ст. 96 КоАП, совершенные относительно объектов IIІ категории сложности | Штраф от 500 до 600 ннмдг (8500 грн. — 10200 грн.) |
| Ч. 9 ст. 96 | Выполнение строительных работ без разрешения на их выполнение | Штраф от 600 до 700 ннмдг (10200 грн. — 11900 грн.) |
| Ч. 10 ст. 96 | Деяние, предусмотренное ч. 9 ст. 96 КоАП, совершенное относительно объектов V категории сложности | Штраф от 700 до 800 ннмдг (11900 грн. — 13600 грн.) |
| Ч. 11 ст. 96 | Эксплуатация объектов строительства, не принятых в эксплуатацию, а также приведение недостоверных данных в декларации о готовности объекта к эксплуатации, совершенные относительно объектов I категории сложности | Штраф от 350 до 400 ннмдг (5950 грн. — 6800 грн.) |
| Ч. 12 ст. 96 | Деяния, предусмотренные ч. 11 ст. 96 КоАП, совершенные относительно объектов II категории сложности | Штраф от 400 до 500 ннмдг (6800 грн. — 8500 грн.) |
| Ч. 13 ст. 96 | Деяния, предусмотренные ч. 11 ст. 96 КоАП, совершенные относительно объектов IIІ категории сложности | Штраф от 500 до 600 ннмдг (8500 грн. — 10200 грн.) |
| Ч. 14 ст. 96 | Эксплуатация объектов строительства IV категории сложности, не принятых в эксплуатацию | Штраф от 600 до 700 ннмдг (10200 грн. — 11900 грн.) |
| Ч. 15 ст. 96 | Деяние, предусмотренное ч. 14 ст. 96 КоАП, совершенное относительно объектов V категории сложности | Штраф от 700 до 800 ннмдг (11900 грн. — 13600 грн.) |
| Ч. 16 ст. 96 | Необеспечение заказчиком осуществления авторского надзора в случаях, когда такой надзор является обязательным согласно требованиям законодательства | Штраф от 400 до 500 ннмдг (6800 грн. — 8500 грн.) |
| Ч. 17 ст. 96 | Необеспечение заказчиком осуществления технического надзора в случаях, когда такой надзор является обязательным согласно требованиям законодательства | Штраф от 400 до 500 ннмдг (6800 грн. — 8500 грн.) |
| Ч. 18 ст. 96 | Непредоставление или несвоевременное предоставление заказчиком информации о передаче права на строительство объекта другому заказчику, изменении генерального подрядчика или подрядчика, лиц, ответственных за проведение авторского и технического надзора, ответственных исполнителей работ, а также информации о начале выполнения подготовительных или строительных работ и о вводе в эксплуатацию законченного строительством объекта в случаях, когда предоставление такой информации является обязательным | Штраф от 70 до 100 ннмдг (1190 грн. — 1700 грн.) |
| Нарушение законодательства при планировании и застройке территорий | ||
| Ч. 3 ст. 961 | Нарушение сроков предоставления заказчику заключений (отчетов) экспертизы проектной и градостроительной документации, предоставления таких заключений с нарушением установленного порядка, а также вымогательство при проведении экспертизы документов, не предусмотренных законодательством | Штраф на должностных лиц от 150 до 200 ннмдг (2550 грн. — 3400 грн.) |
| Ч. 7 ст. 961 | Осуществление технического надзора с нарушением требований законодательства | Штраф от 400 до 500 ннмдг (6800 грн. — 8500 грн.) |
| Ч. 8 ст. 961 | Осуществление действий, предусмотренных ч. 7 ст. 961 КоАП, лицом, которое в течение года было подвергнуто административному взысканию за такие же нарушения | Штраф от 500 до 600 ннмдг (8500 грн. — 10200 грн.) |
| Самовольное строительство зданий или сооружений2 | ||
| Ст. 97 | Самовольное строительство зданий или сооружений, а также самовольное изменение архитектурного вида зданий или сооружений при эксплуатации | Штраф от 5 до 10 ннмдг (85 грн. — 170 грн.) |
| Невыполнение законных требований (предписаний) должностных лиц Государственной архитектурно-строительной инспекции Украины или ее территориальных органов | ||
| Ч. 1 ст. 18842 | Невыполнение законных требований (предписаний) должностных лиц Государственной архитектурно-строительной инспекции Украины или ее территориальных органов | Штраф от 300 до 400 ннмдг (5100 грн. — 6800 грн.) |
| Ч. 2 ст. 18842 | Недопуск должностных лиц Государственной архитектурно-строительной инспекции Украины или ее территориальных органов на объекты строительства | Штраф от 300 до 400 ннмдг (5100 грн. — 6800 грн.) |
1 Не облагаемый налогом минимум доходов граждан — ннмдг, его размер равен 17 грн.
2 О применении ст. 97 КоАП читайте далее.
Внимание! В случае самовольного строительства сооружения нарушителя ожидает ответственность сразу за несколько правонарушений в зависимости от стадии строительства и сложности объекта. При этом максимальная сумма штрафа устанавливается за каждое правонарушение отдельно и приведена в таблице. Кроме того, за недопуск на объекты строительства или невыполнение предписаний должностных лиц инспекции ГАСИ (например, о прекращении строительства) нарушителю грозит дополнительный штраф.
Однако чаще всего должностных лиц ГАСИ привлекают к ответственности по ч. 1 ст. 96 КоАП и ч. 11 ст. 96 КоАП.
Какова ответственность физических лиц за самовольное строительство,
совершенное до 31.12.2009 г. и после 31.12.2009 г.?
Вопрос об административной ответственности физических лиц за самовольное строительство до 31.12.2009 г. возник вследствие возникновения упрощенного порядка3 приема в эксплуатацию индивидуальных (усадебных) жилых домов, садовых, дачных домов, хозяйственных (приусадебных) зданий и сооружений, пристроек к ним, общественных зданий I и II категорий сложности, предусмотренного Порядком № 91.
3 На эту тему читайте статьи «Новые правила узаконивания самостроев» // «СБ», 2011, № 19, с. 35, «Об упрощении узаконивания частного строительства» // «СБ», 2012, № 17, с. 42.
Однако п. 3.8 этого Порядка № 91 прямо устанавливает, что инспекция ГАСИ рассматривает дела об административных правонарушениях и налагает административные взыскания согласно ст. 2446 КоАП, т. е. на общих основаниях. Освобождение от административной ответственности либо уменьшение ее размера Порядок № 91 не предусматривает.
На данный момент действующим законодательством, регулирующим отношения в сфере градостроительной деятельности, не предусмотрены льготы по уплате штрафа за нарушения в указанной сфере (письмо ГАСИ № 40-19-5376, его текст см. в «СБ», 2012, № 17, с. 9).
Поэтому за совершение самовольного строительства как до 31.12.2009 г., так и после 31.12.2009 г. наступает одинаковая административная ответственность. Однако такая ответственность зависит от времени выявления такого правонарушения, поскольку оно является длящимся правонарушением.
Так, под длящимся административным правонарушением понимается правонарушение, связанное с продолжительным, непрерывным невыполнением обязанностей, предусмотренных правовой нормой (например, самовольное строительство зданий или сооружений), которое прекращается или выполнением регламентированных обязанностей, или привлечением виновного в невыполнении лица к ответственности. Очень часто такие правонарушения являются последствиями противоправного бездействия.
То есть длящиеся правонарушения характеризуются тем, что лицо, совершившее какие-либо определенные действия или бездействие, находится в дальнейшем в состоянии непрерывного продолжения этих действий (бездействия). Эти действия непрерывно нарушают закон в течение какого-то времени. Такое состояние продолжается длительное время, в течение которого виновный непрерывно совершает правонарушение в виде невыполнения возложенных на него обязанностей (письмо ГАСИ № 40-17-1726, письмо Минюста № 22-34-1465).
Поскольку правонарушение продолжается, то применяется норма КоАП в редакции на момент выявления правонарушения. Так, лицо, совершившее административное правонарушение, подлежит ответственности на основании закона, действующего во время и по месту совершения правонарушения (ч. 1 ст. 8 КоАП).
Особенностью при длящемся правонарушении является срок привлечения к ответственности — не позднее чем через два месяца со дня его выявления (а не совершения), если дело рассматривает инспекция ГАСИ, и не позднее трех месяцев — если рассматривает суд.
Каков порядок привлечения к административной ответственности?
О совершении административного правонарушения должностными лицами ГАСИ составляется протокол (ч. 1 ст. 254 КоАП). Обычно такой протокол составляется при проведении проверки инспекциями ГАСИ субъектов градостроительства (подробнее о проведении проверок читайте в нашей статье «ГАСИ: как защититься?»// «СБ», 2012, № 1, с. 18).
Собственнику «самостроя» уже при составлении протокола необходимо думать о возможности защитить свои права. Поэтому в протоколе в графе «Пояснения правонарушителя» необходимо указать свои возражения против привлечения вас к ответственности, требование не рассматривать дело об административном правонарушении без вашего участия и участия вашего защитника. Если самовольное строительство осуществлялось не вами, а другим лицом (предыдущим собственником), это обязательно следует отметить в протоколе.
Протокол должен составляться в двух экземплярах, второй экземпляр вручается правонарушителю.
Именно с даты составления протокола (выявления правонарушения) начинается отчет срока привлечения к ответственности. Поэтому если дело не будет решено в течение двух месяцев инспекцией ГАСК или трех месяцев судом, правонарушитель освобождается от ответственности.
Также необходимо помнить, что при наложении взыскания учитываются характер совершенного правонарушения, личность нарушителя, степень его вины, имущественное состояние, а также обстоятельства, которые смягчают или отягощают ответственность (ч. 2 ст. 33 КоАП).
Так, обстоятельствами, смягчающими ответственность за административное правонарушение, признаются, в частности, искреннее раскаяние виновного, предотвращение виновным вредных последствий правонарушения, добровольное возмещение убытков либо устранение причиненного ущерба (ч. 1 ст. 34 КоАП).
Возможно ли освобождение от административной ответственности?
Так, лицо, действовавшее в состоянии крайней необходимости, не подлежит административной ответственности (ст. 17 КоАП).
Крайняя необходимость. Не является административным правонарушением действие, которое хотя и предусмотрено КоАП либо другими законами, устанавливающими ответственность за административные правонарушения, но совершено в состоянии крайней необходимости, т. е. для устранения опасности, угрожающей государственному либо общественному порядку, собственности, правам и свободам граждан, установленному порядку управления, если эта опасность при данных обстоятельствах не могла быть устранена другими средствами и если причиненный ущерб менее значителен, чем предотвращенный ущерб (ст. 18 КоАП).
К таким случаям, в частности, можно отнести проведение немедленных строительных работ в случае наводнения, сдвига почвы или угрозы разрушения здания и т. п.
Также при малозначимости совершенного административного правонарушения инспекция ГАСИ либо суд может освободить нарушителя от административной ответственности и ограничиться устным замечанием (ст. 22 КоАП).
Приведем пример из практики. Судом установлено, что с формальной точки зрения в действиях истицы усматриваются признаки административного правонарушения, предусмотренного ч. 8 ст. 96 КоАП. Однако вследствие отсутствия негативных последствий указанного правонарушения, искреннего раскаяния, немедленного предотвращения вредных последствий правонарушения, поскольку строительные работы истицей прекращены в тот же день, имущественного положения истицы, суд считает, что у должностного лица при рассмотрении административного дела было достаточно оснований учесть все смягчающие обстоятельства в совокупности и вследствие малозначимости совершенного правонарушения освободить ЛИЦО_1 от административной ответственности и ограничиться устным замечанием (постановление Смелянского горрайонного суда Черкасской области от 10.08.2012 г. по делу № 2315/4053/2012, http://reyestr.court.gov.ua/Review/25619180).
Какие органы рассматривают дела об административных
правонарушениях в сфере строительства?
Инспекция ГАСИ рассматривает дела о правонарушениях, предусмотренных ст. 96, 961 (кроме части третьей), 18842 КоАП (ст. 2446 КоАП).
Местные районные суды рассматривают дела о правонарушениях, предусмотренных ч. 3 ст. 961 КоАП (ст. 221 КоАП).
Каков порядок рассмотрения дела
об административном правонарушении?
Сначала поговорим о правах правонарушителя. Так, лицо, привлекаемое к административной ответственности, имеет право: знакомиться с материалами дела, давать пояснения, предоставлять доказательства, заявлять ходатайства (о вызове свидетелей, назначении экспертиз и т. п.); при рассмотрении дела пользоваться юридической помощью адвоката, другого специалиста в области права, который согласно закону имеет право на оказание правовой помощи лично или по поручению юридического лица, выступать на родном языке и пользоваться услугами переводчика, если оно не владеет языком, на котором ведется производство; обжаловать постановление по делу.
Дело об административном правонарушении рассматривается в присутствии лица, привлекаемого к административной ответственности. При отсутствии этого лица дело может быть рассмотрено только в случаях, когда имеются сведения о своевременном его уведомлении о месте и времени рассмотрения дела и если от него не поступило ходатайство об отложении рассмотрения дела (ст. 268 КоАП).
Дело об административном правонарушении рассматривается в 15-дневный срок со дня получения протокола об административном правонарушении и других материалов дела (ст. 277 КоАП).
Рассмотрение дела начинается с представления должностного лица, рассматривающего данное дело. Должностное лицо, рассматривающее дело, объявляет, какое дело подлежит рассмотрению, кто привлекается к административной ответственности, разъясняет лицам, участвующим в рассмотрении дела, их права и обязанности. После этого оглашается протокол об административном правонарушении. На заседании заслушиваются лица, участвующие в рассмотрении дела, исследуются доказательства и решаются ходатайства. При участии в рассмотрении дела прокурора заслушивается его заключение (ст. 279 КоАП).
По делу об административном правонарушении орган (должностное лицо) выносит одно из следующих постановлений: о наложении административного взыскания или о закрытии дела (ч. 1 ст. 284 КоАП).
Каковы особенности ответственности при совершении
нескольких административных правонарушений
Поскольку при самовольном строительстве ответственность наступает сразу за несколько правонарушений, нужно учитывать следующее.
Так, по общему правилу, при совершении одним лицом двух или более административных правонарушений административное взыскание налагается за каждое правонарушение отдельно.
Если же лицо совершило несколько административных правонарушений, дела о которых одновременно рассматриваются одним и тем же органом (должностным лицом), взыскание налагается в пределах санкции, установленной за более серьезное правонарушение из числа совершенных (ст. 36 КоАП). То есть за несколько правонарушений, рассматриваемых инспекцией ГАСИ одновременно, налагается один штраф — наибольший.
Каков порядок обжалования постановления
по делу об административном правонарушении
Постановление инспекции ГАСИ о наложении административного взыскания может быть обжаловано в вышестоящий орган (ГАСИ) или в местный общий суд в порядке, определенном КАСУ, с особенностями, установленными КоАП.
Постановление местного общего суда обжалуется путем подачи апелляционной жалобы (ст. 288 КоАП).
Жалоба на постановление по делу об административном правонарушении может быть подана в течение десяти дней со дня вынесения постановления. В случае пропуска указанного срока по уважительным причинам этот срок по заявлению лица, в отношении которого вынесено постановление, может быть возобновлен органом (должностным лицом), правомочным рассматривать жалобу (ст. 289 КоАП).
При обжаловании постановлений в местный общий суд действует принцип: по административным делам о противоправности решений, действий или бездействия субъекта властных полномочий обязанность по доказыванию правомерности своего решения, действия или бездействия возлагается на ответчика, если он возражает против административного иска (ч. 2 ст. 71 КАСУ).
Автор приводит следующий пример из судебной практики. Так, суд отменил постановление инспекции ГАСИ, поскольку считал, что ответчиком (инспекцией ГАСИ) не проведены всестороннее, полное и объективное исследование и сбор фактических данных по делу, поэтому, учитывая изложенные выше обстоятельства и нарушения, допущенные ответчиком при вынесении постановления, суд пришел к выводу об обоснованности утверждения истца и о необоснованности вынесенного в отношении него постановления и наложения административного взыскания (постановление Оболонского районного суда г. Киева от 09.07.2012 г. по делу № 2-а/2605/426/12 http://reyestr.court.gov.ua/Review/25269551).
О привлечении к ответственности
по ст. 97 КоАП «Самовольное строительство зданий или сооружений»
19 января 2011 года вступил в силу Закон № 4220, предусматривающий новые подходы по привлечению к ответственности в зависимости от категории сложности объекта. В частности, Законом № 4420 исключено из полномочий органов ГАСИ решение дел о правонарушениях по ст. 97 КоАП, хотя эта статья будет исключена из КоАП только с 01.01.2013 г. (п. 1 Переходных положений Закона № 4220).
Таким образом, со вступлением в силу Закона № 4220 органы ГАСИ больше не уполномочены рассматривать дела о правонарушениях, предусмотренных ст. 97 КоАП (самовольное строительство) (письмо ГАСИ № 40-19-5376, его текст см. в «СБ», 2012, № 17, с. 9).
Таким образом, КоАП не относит к компетенции какого-либо органа государственной власти или местного самоуправления рассмотрение дел и привлечение физических лиц к ответственности по ст. 97 КоАП.
Учитывая принцип «органы государственной власти и органы местного самоуправления, их должностные лица обязаны действовать только на основании, в рамках полномочий и способом, предусмотренными Конституцией и законами Украины» (ст. 19 Конституции), приходим к выводу, что ни один орган, в том числе инспекции ГАСИ, на данный момент не могут привлекать к ответственности по ст. 97 КоАП.
Так, по делам об обжаловании решений, действий или бездействия субъектов властных полномочий административные суды проверяют, приняты (совершены) ли они на основании, в рамках полномочий и способом, предусмотренными Конституцией и законами Украины (п. 1 ч. 3 ст. 2 КАСУ).
Поэтому в случае вынесения инспекцией ГАСИ постановления о привлечении к ответственности по ст. 97 КоАП такое постановление является незаконным, поскольку вынесено при отсутствии полномочий инспекции ГАСИ.
Вывод
Несовершенство законов в случае привлечения к ответственности физических лиц за самовольное строительство не пошло на пользу гражданам. Так, если до 19 января 2012 года штраф за такое нарушение (ст. 97 КоАП) составлял от 85 до 170 грн., то отныне к ответственности привлекают по ч. 1 ст. 96 КоАП, где штраф составляет от 170 до 850 грн. Однако в любом случае необходимо помнить о своих правах во время привлечения к административной ответственности и возможности обжалования постановления инспекции ГАСИ в суде.
