Адмінвідповідальність фізосіб щодо «самобудів»
Володимир Лежнін, юрист (м. Харків, e-mail: firm_law@ukr.net)
Здавалося, що може бути простіше визначити відповідальність фізичної особи за самовільне будівництво, оскільки існує ст. 97 КУпАП «Самовільне будівництво будинків або споруд». Однак просте на перший погляд питання виявляється складним на практиці. Адже фактично за ст. 97 КУпАП до відповідальності не притягають, а накладають штраф за іншими статтями КУпАП. Детальніше про це та нюанси притягнення до відповідальності фізичних осіб за правопорушення у сфері будівництва читайте у цій статті.
ДОКУМЕНТИ СТАТТІ
Конституція — Конституція України від 28.06.2011 р. № 254к/96-ВР.
КАС — Кодекс адміністративного судочинства України від 06.07.2005 р. № 2747-IV.
КУпАП — Кодекс України про адміністративні правопорушення від 07.12.84 р. № 8073-X.
ЦКУ — Цивільний кодекс України від 16.01.2003 р. № 435-IV.
Закон № 4220 — Закон України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо посилення відповідальності та вдосконалення державного регулювання у сфері містобудівної діяльності» від 22.12.2011 р. № 4220-VI.
Порядок № 91 — Порядок прийняття в експлуатацію індивідуальних (садибних) житлових будинків, садових, дачних будинків, господарських (присадибних) будівель і споруд, прибудов до них, громадських будинків I та II категорій складності, які збудовані без дозволу на виконання будівельних робіт, і проведення технічного обстеження їх будівельних конструкцій та інженерних мереж затверджений Міністерством регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України прийнято наказ від 24.06.2011 № 91 (зареєстровано в Міністерстві юстиції України 11.07.2011 р. за № 830/19568).
Лист ДАБІ № 40-17-1726 — лист Державної архітектурно-будівельної інспекції України «Щодо притягнення до адміністративної відповідальності при прийнятті в експлуатацію закінчених будівництвом об’єктів, збудованих без дозволу» від 04.08.2011 р. № 40-17-1726.
Лист Мін’юсту № 22-34-1465 — лист Міністерства юстиції України «Щодо здійснення особою триваючого правопорушення» від 01.12.2003 р. № 22-34-1465.
Лист ДАБІ № 40-19-5376 — лист Державної архітектурно-будівельної інспекції України «Щодо порядку прийняття в експлуатацію самовільно побудованого садового будинку і розмірів штрафів» від 30.07.2012 р. № 40-19-5376.
Який розмір штрафу за самобуди?
Перш за все визначимося із поняття самочинного будівництва. Так, самочинним будівництвом є житловий будинок, будівля, споруда, інше нерухоме майно, якщо вони збудовані або будуються на земельній ділянці, що не була відведена для цієї мети, або без відповідного документа, який дає право виконувати будівельні роботи, чи належно затвердженого проекту, або з істотними порушеннями будівельних норм і правил (ч. 1 ст. 376 ЦКУ). Більш докладно про ознаки самочинного будівництва читайте у минулих наших номерах (див. статті «Нові штрафи в будівництві (частина 1)»// «ББ», 2012, № 2, с. 42; «Збільшено штрафи в будівництві (частина 2)» // «ББ», 2012, № 3, с. 37; «Збільшено штрафи в будівництві (частина 3)» // «ББ», 2012, № 4, с. 37).
Тепер необхідно описати порушення та відповідальність за них, що покладаються на фізичних осіб — див. таблицю. на с. 24.
Відповідальність фізичних осіб за порушення у сфері будівництва
| Стаття КУпАП | Опис правопорушення | Відповідальність |
| 1 | 2 | 3 |
| Порушення вимог законодавства, будівельних норм, державних стандартів і правил під час будівництва | ||
| ч. 1 ст. 96 | Порушення вимог законодавства, будівельних норм, державних стандартів і правил та затверджених проектних рішень під час нового будівництва, реконструкції, реставрації, капітального ремонту об’єктів чи споруд | штраф від 10 до 50 нмдг1 (170 грн. — 850 грн.) |
| ч. 2 ст. 96 | Дії передбачені ч. 1 ст. 96 КУпАП вчинені особою, яку протягом року було піддано адміністративному стягненню за такі ж порушення | штраф від 50 до 100 нмдг (850 грн. — 1700 грн.) |
| ч. 3 ст. 96 | Виконання підготовчих робіт без направлення повідомлення про початок виконання зазначених робіт у випадках, коли направлення такого повідомлення є обов’язковим, а також наведення недостовірних даних у повідомленні про початок виконання підготовчих робіт | штраф від 100 до 150 нмдг (1700 грн. — 2550 грн.) |
| ч. 4 ст. 96 | Виконання підготовчих робіт без реєстрації декларації про початок виконання зазначених робіт, якщо такі роботи не виконувалися на підставі зареєстрованої декларації про початок виконання будівельних робіт чи дозволу на виконання будівельних робіт, а також наведення недостовірних даних у декларації про початок виконання підготовчих робіт | штраф від 150 до 250 нмдг (2550 грн. — 4250 грн.) |
| ч. 5 ст. 96 | Виконання будівельних робіт без повідомлення про початок виконання зазначених робіт, а також наведення недостовірних даних у такому повідомленні | штраф від 250 до 350 нмдг (4250 грн. — 5950 грн.) |
| ч. 6 ст. 96 | Виконання будівельних робіт без реєстрації декларації про початок виконання зазначених робіт, а також наведення недостовірних даних у такій декларації, вчинені щодо об’єктів I категорії складності | штраф від 350 до 400 нмдг (5950 грн. — 6800 грн.) |
| ч. 7 ст. 96 | Діяння, передбачені ч. 6 ст. 96 КУпАП, вчинені щодо об’єктів II категорії складності | штраф від 400 до 500 нмдг (6800 грн. — 8500 грн.) |
| ч. 8 ст. 96 | Діяння, передбачені ч. 6 ст. 96 КУпАП, вчинені щодо об’єктів III категорії складності | штраф від 500 до 600 нмдг (8500 грн. — 10200 грн.) |
| ч. 9 ст. 96 | Виконання будівельних робіт без дозволу на їх виконання | штраф від 600 до 700 нмдг (10200 грн. — 11900 грн.) |
| ч. 10 ст. 96 | Діяння, передбачене ч. 9 ст. 96 КУпАП, вчинене щодо об’єктів V категорії складності | штраф від 700 до 800 нмдг (11900 грн. — 13600 грн.) |
| ч. 11 ст. 96 | Експлуатація об’єктів будівництва, які не прийняті в експлуатацію, а також наведення недостовірних даних у декларації про готовність об’єкта до експлуатації, вчинені щодо об’єктів I категорії складності | штраф від 350 до 400 нмдг (5950 грн. — 6800 грн.) |
| ч. 12 ст. 96 | Діяння, передбачені ч. 11 ст. 96 КУпАП, вчинені щодо об’єктів II категорії складності | штраф від 400 до 500 нмдг (6800 грн. — 8500 грн.) |
| ч. 13 ст. 96 | Діяння, передбачені ч. 11 ст. 96 КУпАП, вчинені щодо об’єктів III категорії складності | штраф від 500 до 600 нмдг (8500 грн. — 10200 грн.) |
| ч. 14 ст. 96 | Експлуатація об’єктів будівництва IV категорії складності, які не прийняті в експлуатацію | штраф від 600 до 700 нмдг (10200 грн. — 11900 грн.) |
| ч. 15 ст. 96 | Діяння, передбачене ч. 14 ст. 96 КУпАП, вчинене щодо об’єктів V категорії складності | Штраф від 700 до 800 нмдг (11900 грн. — 13 600 грн.) |
| ч. 16 ст. 96 | Незабезпечення замовником здійснення авторського нагляду у випадках, коли такий нагляд є обов’язковим згідно з вимогами законодавства | Штраф від 400 до 500 нмдг (6800 грн. — 8500 грн.) |
| ч. 17 ст. 96 | Незабезпечення замовником здійснення технічного нагляду у випадках, коли такий нагляд є обов’язковим згідно з вимогами законодавства | Штраф від 400 до 500 нмдг (6800 грн. — 8500 грн.) |
| ч. 18 ст. 96 | Неподання чи несвоєчасне подання замовником інформації про передачу права на будівництво об’єкта іншому замовнику, зміну генерального підрядника чи підрядника, осіб, відповідальних за проведення авторського і технічного нагляду, відповідальних виконавців робіт, а також інформації про початок виконання підготовчих чи будівельних робіт та про введення в експлуатацію закінченого будівництвом об’єкта у випадках, коли подання такої інформації є обов’язковим | Штраф від 70 до 100 нмдг (1190 грн. — 1700 грн.) |
| Порушення законодавства під час планування і забудови територій | ||
| ч. 3 ст. 96-1 | Порушення строків надання замовникові висновків (звітів) експертизи проектної та містобудівної документації, надання таких висновків з порушенням установленого порядку, а також вимагання під час проведення експертизи документів, не передбачених законодавством, | Штраф на посадових осіб від 150 до 200 нмдг (2550 грн. — 3400 грн.) |
| ч. 7 ст. 96-1 | Здійснення технічного нагляду з порушенням вимог законодавства | Штраф від 400 до 500 нмдг (6800 грн. — 8500 грн.) |
| ч. 8 ст. 96-1 | Здійснення дій передбачених ч. 7 ст. 96-1 КУпАП особою, яку протягом року було піддано адміністративному стягненню за такі ж порушення | Штраф від 500 до 600 нмдг (8500 грн. — 10200 грн.) |
| Самовільне будівництво будинків або споруд2 | ||
| ст. 97 | Самовільне будівництво будинків або споруд, а так само самовільна зміна архітектурного вигляду будинків або споруд під час експлуатації | Штраф від 5 до 10 нмдг (85 грн. — 170 грн.) |
| Невиконання законних вимог (приписів) посадових осіб Державної архітектурно-будівельної інспекції України або її територіальних органів | ||
| ч. 1 ст. 188-42 | Невиконання законних вимог (приписів) посадових осіб Державної архітектурно-будівельної інспекції України або її територіальних органів | Штраф від 300 до 400 нмдг (5100 грн. — 6800 грн.) |
| ч. 2 ст. 188-42 | Недопущення посадових осіб Державної архітектурно-будівельної інспекції України або її територіальних органів на об’єкти будівництва | Штраф від 300 до 400 нмдг (5100 грн. — 6800 грн.) |
1 Неоподатковуваний мінімум доходів громадян — нмдг, його розмір дорівнює 17 грн.
2 Про застосування ст. 97 КУпАП читайте далі.
Увага! У разі самочинного будівництва споруди, порушника чекає відповідальність одразу за декілька правопорушень в залежності від стадії будівництва та складності об’єкта. При цьому максимальна сума штрафу встановлюється за кожне правопорушення окремо та наведено у таблиці. Крім того за недопущення на об’єкти будівництва або невиконання приписів посадових осіб інспекції ДАБІ (наприклад, про припинення будівництва) порушника чекає додатковий штраф.
Однак найчастіше посадові особи ДАБІ притягають до відповідальності за ч. 1 ст. 96 КУпАП та ч. 11 ст. 96 КУпАП.
Яка відповідальність фізичних осіб за самочинне будівництво
вчинене до 31.12.2009 р. та після 31.12.2009 р.?
Питання про адміністративну відповідальність фізичних осіб за самочинне будівництво до 31.12.2009 р. виникло внаслідок спрощеного порядку3 прийняття в експлуатацію індивідуальних (садибних) житлових будинків, садових, дачних будинків, господарських (присадибних) будівель і споруд, прибудов до них, громадських будинків I та II категорій складності передбачену Порядком № 91.
3 На цю тему читайте статті «Нові правила узаконення самобудів» // «ББ», 2011, № 19, с. 35, «Щодо спрощення узаконення приватного будівництва» // «ББ», 2012, № 17, с. 42.
Однак п. 3.8 цього Порядку № 91 прямо встановлює, що інспекція ДАБІ розглядає справи про адміністративне правопорушення і накладає адміністративні стягнення згідно із ст. 244-6 КУпАП, тобто на загальних підставах. Звільнення від адміністративної відповідальності або зменшення її розміру Порядок № 91 не передбачає.
На сьогодні чинним законодавством, що регулює відносини у сфері містобудівної діяльності, не передбачено пільг щодо сплати штрафу за порушення у зазначеній сфері (лист ДАБІ № 40-19-5376, текст його див. у «ББ», 2012, № 17, с. 9).
Тому за вчинення самочинного будівництва як до 31.12.2009 р., так і після 31.12.2009 р. настає однакова адміністративна відповідальність. Однак така відповідальність залежить від часу виявлення такого правопорушення, оскільки воно є триваючим.
Так, під триваючим адміністративним правопорушенням розуміється правопорушення, пов’язане з тривалим, неперервним невиконанням обов’язків, передбачених правовою нормою (наприклад, самовільне будівництво будинків або споруд), вони припиняються або виконанням регламентованих обов’язків, або притягненням винної у невиконанні особи до відповідальності. Дуже часто такі правопорушення є наслідками протиправної бездіяльності.
Тобто триваючі правопорушення характеризуються тим, що особа, яка вчинила якісь певні дії чи бездіяльність, перебуває надалі у стані безперервного продовження цих дій (бездіяльності). Ці дії безперервно порушують закон протягом якогось часу. Такий стан продовжується тривалий час, протягом якого винний безперервно скоює правопорушення у вигляді невиконання покладених на нього обов’язків (лист ДАБІ № 40-17-1726, лист Мін’юсту № 22-34-1465).
Оскільки правопорушення триває, то застосовується норма КУпАП у редакції на момент виявлення правопорушення. Так, особа, яка вчинила адміністративне правопорушення, підлягає відповідальності на підставі закону, що діє під час і за місцем вчинення правопорушення (ч. 1 ст. 8 КУпАП).
Особливістю при триваючому правопорушенні є строк притягнення до відповідальності — не пізніше як через 2 місяці з дня його виявлення (а не вчинення), якщо справу розглядає інспекція ДАБІ, та не пізніше 3-х місяців — якщо розглядає суд.
Який порядок притягнення до адміністративної відповідальності?
Про вчинення адміністративного правопорушення посадовими особами ДАБІ складається протокол (ч. 1 ст. 254 КпАП). Зазвичай такий протокол складається під час здійснення перевірки інспекціями ДАБІ суб’єктів містобудування (докладніше про проведення перевірок читайте у нашій статті «ДАБІ: як захиститися?» // «ББ», 2012, № 1, с. 18).
Власнику «самобуду» вже під час складання протоколу необхідно думати про можливість захисту своїх прав. Тому у протоколі у графі пояснення правопорушника необхідно зазначити про свої заперечення проти притягнення вас до відповідальності, вимогу не розглядати справу про адміністративне правопорушення без вашої участі та участі вашого захисника. Якщо самочинне будівництво здійснювалося не вами, а іншою особою (попереднім власником) про це обов’язково слід зазначити у протоколі.
Протокол повинен складатися у 2-х екземплярах, другий екземпляр вручається правопорушнику.
Саме з дати складання протоколу (виявлення правопорушення) починається строк притягнення до відповідальності. А тому якщо справа не буде вирішена протягом 2 місяців інспекцією ДАБК або 3 місяців судом, правопорушник звільняється від відповідальності.
Також необхідно пам’ятати, що при накладенні стягнення враховуються характер вчиненого правопорушення, особа порушника, ступінь його вини, майновий стан, обставини, що пом’якшують і обтяжують відповідальність (ч. 2 ст. 33
КУпАП).
Так, обставинами, що пом’якшують відповідальність за адміністративне правопорушення, визнаються, зокрема, щире розкаяння винного, відвернення винним шкідливих наслідків правопорушення, добровільне відшкодування збитків або усунення заподіяної шкоди (ч. 1 ст. 34 КУпАП).
Чи можливе звільнення від адміністративної відповідальності?
Так, особа, яка діяла в стані крайньої необхідності не підлягає адміністративній відповідальності (ст. 17 КУпАП).
Крайня необхідність. Не є адміністративним правопорушенням дія, яка хоч і передбачена КУпАП
або іншими законами, що встановлюють відповідальність за адміністративні правопорушення, але вчинена в стані крайньої необхідності, тобто для усунення небезпеки, яка загрожує державному або громадському порядку, власності, правам і свободам громадян, установленому порядку управління, якщо ця небезпека за даних обставин не могла бути усунута іншими засобами і якщо заподіяна шкода є менш значною, ніж відвернена шкода (ст. 18 КУпАП).
До таких випадків зокрема може належати проведення негайних будівельних робіт у разі повені, зсуву ґрунту або загрози руйнування будівлі тощо.
Також при малозначності вчиненого адміністративного правопорушення інспекція ДАБІ або суд може звільнити порушника від адміністративної відповідальності й обмежитись усним зауваженням (ст. 22 КУпАП).
Наведемо приклад із практики. Судом установлено, що з формальної точки зору в діях позивачки вбачаються ознаки адміністративного правопорушення, передбаченого ч. 8 ст. 96 КУпАП.
Проте за відсутністю негативних наслідків вказаного правопорушення, щирого каяття, негайного відвернення шкідливих наслідків правопорушення, оскільки будівельні роботи позивачкою припинено в той же день, майнового стану позивачки, суд вважає, що у посадової особи під час розгляду адміністративної справи було достатньо підстав урахувати усі пом’якшуючи обставини у сукупності і за малозначністю вчиненого правопорушення звільнити ОСОБА_1 від адміністративної відповідальності та обмежитись усним зауваженням (постанова Смілянського міськрайонного суду Черкаської області від 10.08.2012 р. у справі № 2315/4053/2012, http://reyestr.court.gov.ua/Review/25619180).
Які органи розглядають справи про адміністративні
правопорушення у сфері будівництва?
Інспекція ДАБІ розглядає справи про правопорушення передбачені ст. 96, 96-1 (крім частини третьої), 188-42 КУпАП (ст. 244-6 КУпАП).
Місцеві районні суди розглядають справи про правопорушення передбачені ч. 3 ст. 96-1 КУпАП (ст. 221 КУпАП).
Який порядок розгляду справи про адміністративне
правопорушення?
Спочатку поговоримо про права правопорушника. Так, особа, яка притягається до адміністративної відповідальності має право: знайомитися з матеріалами справи, давати пояснення, подавати докази, заявляти клопотання (про виклик свідків, призначення експертиз тощо); при розгляді справи користуватися юридичною допомогою адвоката, іншого фахівця у галузі права, який за законом має право на надання правової допомоги особисто чи за дорученням юридичної особи, виступати рідною мовою і користуватися послугами перекладача, якщо не володіє мовою, якою ведеться провадження; оскаржити постанову у справі.
Справа про адміністративне правопорушення розглядається в присутності особи, яка притягається до адміністративної відповідальності. Під час відсутності цієї особи справу може бути розглянуто лише у випадках, коли є дані про своєчасне її сповіщення про місце і час розгляду справи і якщо від неї не надійшло клопотання про відкладення розгляду справи (ст. 268 КУпАП).
Справа про адміністративне правопорушення розглядається у 15-денний строк з дня одержання протоколу про адміністративне правопорушення та інших матеріалів справи (ст. 277 КУпАП).
Розгляд справи розпочинається з представлення посадової особи, яка розглядає таку справу. Посадова особа, яка розглядає справу, оголошує, яка справа підлягає розгляду, хто притягається до адміністративної відповідальності, роз’яснює особам, які беруть участь у розгляді справи, їх права і обов’язки. Після цього оголошується протокол про адміністративне правопорушення. На засіданні заслуховуються особи, які беруть участь у розгляді справи, досліджуються докази і вирішуються клопотання. У разі участі в розгляді справи прокурора заслуховується його висновок (ст. 279 КУпАП).
У справі про адміністративне правопорушення, орган (посадова особа) виносить одну з таких постанов: про накладення адміністративного стягнення або про закриття справи (ч. 1 ст. 284 КУпАП).
Які особливості відповідальності при вчиненні
кількох адміністративних правопорушень
Ураховуючи, що за самочинне будівництво відповідальність настає одразу за декілька правопорушень слід ураховувати наступне.
Так, за загальним правилом, при вчиненні однією особою двох або більше адміністративних правопорушень адміністративне стягнення накладається за кожне правопорушення окремо.
Якщо ж особа вчинила кілька адміністративних правопорушень, справи про які одночасно розглядаються одним і тим же органом (посадовою особою), стягнення накладається в межах санкції, встановленої за більш серйозне правопорушення з числа вчинених (ст. 36 КУпАП). Тобто за декілька правопорушень, що розглядаються інспекцією ДАБІ одночасно накладається один штраф, що є більшим за інші.
Який порядок оскарження постанови
у справі про адміністративне правопорушення
Постанову інспекції ДАБІ про накладення адміністративного стягнення може бути оскаржено до вищестоящого органу (ДАБІ) або до місцевого загального суду, у порядку, визначеному КАСУ, з особливостями, встановленими КУпАП.
Постанова місцевого загального суду оскаржується шляхом подання апеляційної скарги (ст. 288 КУпАП).
Скаргу на постанову у справі про адміністративне правопорушення може бути подано протягом десяти днів з дня винесення постанови. У разі пропуску зазначеного строку з поважних причин цей строк за заявою особи, щодо якої винесено постанову, може бути поновлено органом (посадовою особою), правомочним розглядати скаргу (ст. 289 КУпАП).
При оскарженні постанов до місцевого загального суду діє принцип: в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб’єкта владних повноважень обов’язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача, якщо він заперечує проти адміністративного позову (ч. 2 ст. 71 КАСУ).
Вивчаючи судову практику автор наводить такий приклад. Так, суд скасував постанову інспекції ДАБІ, оскільки вважав, що відповідачем (інспекцією ДАБІ) не проведено всебічного, повного та об’єктивного дослідження та зібрання фактичних даних у справі, а тому, враховуючи вищевикладені обставини та порушення допущенні відповідачем при винесенні постанови, суд дійшов висновку про обґрунтованість твердження позивача та про безпідставність винесеної відносно нього постанови і накладення адміністративного стягнення (постанова Оболонського районного суду м. Києва від 09.07.2012 р. у справі № 2-а/2605/426/12 http://reyestr.court.gov.ua/Review/25269551).
Про притягнення до відповідальності за ст. 97 КУпАП
«Самовільне будівництво будинків або споруд»
19 січня 2011 року набрав чинності Закон № 4220, який передбачає нові підходи стосовно притягнення до відповідальності залежно від категорії складності об’єкта. Зокрема, Законом № 4420 виключено із повноважень органів ДАБІ вирішення справ про правопорушення за ст. 97 КУпАП. Хоча ця стаття буде виключена із КУпАП лише з 01.01.2013 р. (п. 1 Перехідних положень Закону № 4220).
Таким чином, із набранням чинності Закону № 4220 органи ДАБІ не уповноважені розглядати справи за правопорушення, передбачені ст. 97
КУпАП (самочинне будівництво) (лист ДАБІ № 40-19-5376, текст його див. у «ББ», 2012, № 17, с. 9).
Тобто КУпАП не відносить до компетенції жодного з органів державної влади або місцевого самоврядування розгляд справ та притягнення фізичних осіб до відповідальності за ст. 97 КУпАП.
Ураховуючи принцип — «органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов’язані діяти лише на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України (ст. 19 Конституції).
Приходимо до висновку, що жоден орган, у тому числі інспекції ДАБІ, на цей час не можуть притягати до відповідальності за ст. 97 КУпАП.
Так, у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб’єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України (п. 1 ч. 3 ст. 2 КАСУ).
А тому у разі винесення інспекцією ДАБІ постанови про притягнення до відповідальності за ст. 97 КУпАП, така постанова є незаконною, оскільки винесена за відсутності повноважень інспекції ДАБІ.
Висновок
Недоліки законів у випадку притягнення до відповідальності фізичних осіб за самочинне будівництво пішли не на користь громадянам. Так, якщо до 19 січня 2012 року штраф за таке порушення (ст. 97 КУпАП) становив від 85 грн. до 170 грн., то відтепер до відповідальності притягають за ч. 1 ст. 96 КУпАП, де штраф становить від 170 грн. до 850 грн. Однак у будь-якому разі необхідно пам’ятати про свої права під час притягнення до адміністративної відповідальності та можливість оскарження постанови інспекції ДАБІ до суду.
