Как Госфининспекция проверяет субподрядчиков
Владислав Станкус,
заведующий сектором инспекции финансируемых
из бюджета учреждений и организаций
Харьковской объединенной государственной
финансовой инспекции
В 2012 году система Государственной контрольно-ревизионной службы была реорганизована в систему органов Государственной финансовой инспекции Украины. В связи с этим 2 декабря 2012 года вступил в силу Закон Украины от 16.10.2012 г. № 5463-VI, которым, в частности, были внесены изменения в Закон Украины «О государственной контрольно-ревизионной службе в Украине» от 26.01.93 г. № 2939-XII.
Исходя из этих изменений органы государственной финансовой инспекции могут проводить встречные сверки не только у непосредственного контрагента объекта контроля (например, генподрядчика), но и у других субъектов хозяйствования, деятельность которых каким-либо образом касается деятельности объекта контроля (т. е. у субподрядчика).
ДОКУМЕНТЫ СТАТЬИ
ХКУ — Хозяйственный кодекс Украины от 16.01.2003 г. № 436-IV.
ГКУ — Гражданский кодекс Украины от 16.01.2003 г. № 435-IV.
Закон № 2939 — Закон Украины «Об основных принципах осуществления государственного финансового контроля в Украине» от 26.01.93 г. № 2939-XII.
Методические рекомендации № 39 — Методические рекомендации по проведению государственной контрольно-ревизионной службой ревизий использования средств на строительство, утвержденные приказом ГлавКРУ от 27.02.2009 г. № 39.
Приказ № 554 — приказ Министерства регионального развития и строительства в Украине «Об утверждении типовых форм первичных документов по учету в строительстве» от 04.12.2009 г. № 554.
Правила № 174 — Правила определения стоимости строительства (ДБН Д.1.1-1-2000), утвержденные приказом Госстроя Украины от 27.08.2000 г. № 174.
Порядок № 1764 — Порядок государственного финансирования капитального строительства, утвержденный постановлением КМУ от 27.12.2001 г. № 1764.
Ситуация: «Частное предприятие выполняет отделочные работы на объекте по договору субподряда. Оплату выполненных отделочных работ осуществляет генподрядчик, который также является частным предпринимателем. Заказчиком строительства объекта является бюджетная организация, не имеющая прямых договорных отношений с субподрядчиком. Имеют ли право в таком случае работники государственной финансовой инспекции проводить проверку предприятия-субподрядчика? Должны ли цены на выполненные отделочные работы в договоре между генеральным подрядчиком и субподрядчиком устанавливаться по правилам ДБН?»
Основные принципы выполнения работ по субподряду
Основным юридическим документом, определяющим права и обязанности сторон и обеспечивающим согласованную деятельность участников строительства, является договор подряда.
Основные условия по заключению договоров подряда и субподряда определены гл. 33 ХКУ и гл. 61 ГКУ.
В соответствии с п. 1 ст. 318 ХКУ по договору подряда на капитальное строительство одна сторона (подрядчик) обязуется своими силами и средствами по заказу второй стороны (заказчика) построить и сдать заказчику в установленный срок определенный договором объект в соответствии с проектно-сметной документацией или выполнить обусловленные договором строительные и другие работы, а заказчик обязуется передать подрядчику утвержденную проектно-сметную документацию, предоставить ему строительную площадку, принять законченные строительством объекты и оплатить их.
Договор подряда заключается на строительство, расширение, реконструкцию и перепрофилирование объектов; строительство объектов с возложением полностью или частично на подрядчика выполнение работ по проектированию, поставке оборудования, пусконаладочных и других работ; выполнение отдельных комплексов строительных, монтажных, специальных, проектно-конструкторских и других работ, связанных со строительством объектов.
Как определено в п. 5 ст. 318 ХКУ, договор подряда на капитальное строительство должен предусматривать:
— наименования сторон;
— место и дату заключения;
— предмет договора (наименование объекта, объемы и виды работ, предусмотренных проектом);
— сроки начала и завершения строительства, выполнения работ;
— права и обязанности сторон; стоимость и порядок финансирования строительства объекта (работ);
— порядок материально-технического, проектного и другого обеспечения строительства;
— режим контроля качества работ и материалов заказчиком; порядок приема объекта (работ);
— порядок расчетов за выполненные работы, условия о дефектах и гарантийных сроках;
— страхование рисков, финансовые гарантии;
— ответственность сторон (возмещение убытков);
— урегулирование споров, основания и условия изменения и расторжения договора.
Отметим, что право подрядчика привлекать к выполнению работ субподрядчиков закреплено в п. 2 ст. 319 ХКУ и п. 1 ст. 838 ГКУ.
Так, в соответствии с п. 1 ст. 838 ГКУ подрядчик имеет право, если иное не установлено договором, привлечь к выполнению работ других лиц (субподрядчиков), оставаясь ответственным перед заказчиком за результат их работы. В этом случае подрядчик выступает перед заказчиком в качестве генерального подрядчика, а перед субподрядчиком — в качестве заказчика.
Также согласно п. 2 ст. 319 ХКУ подрядчик имеет право с согласия заказчика привлекать к выполнению договора в качестве третьих лиц субподрядчиков на условиях заключенных с ними субподрядных договоров, отвечая перед заказчиком за результаты их работы.
При этом подрядчик выступает перед заказчиком в качестве генерального подрядчика, а перед субподрядчиком — в качестве заказчика.
Такое право подрядчика распространяется и на случаи, когда заказчиком подрядных работ является бюджетная организация.
Внимание: в ГКУ указано, что подрядчик имеет право привлекать субподрядчиков, если иное не установлено договором. В то же время согласно ХКУ подрядчику необходимо получить согласие заказчика на привлечение субподрядчиков. Что делать в этом случае?
Ответ на этот вопрос найдем в письме Госстроя от 08.07.2004 г. № 8/1-724.
Так, если заказчик желает проконтролировать подбор субподрядчиков для выполнения отдельных видов работ, требование о согласовании с ним кандидатур субподрядчиков должно содержаться в договоре подряда. При этом необходимо определить в договоре порядок и сроки такого согласования. Как правило, согласование происходит следующим образом: генеральный подрядчик предлагает заказчику кандидатуру субподрядчика и если тот «дает добро» (в письменной форме), с субподрядчиком заключается договор субподряда.
Если в договоре не будут предусмотрены условия о согласовании, заказчик не должен вмешиваться в процедуру привлечения генподрядчиком субподрядчиков и их договорные отношения.
Однако следует помнить, что работы, выполненные и генподрядчиком, и субподрядчиком за государственные средства, подлежат особому контролю со стороны органов государственной финансовой инспекции, поэтому в таком случае выбор субподрядчика все-таки целесообразно согласовывать с заказчиком — бюджетной организацией.
Об этом свидетельствует и п.п. 9.5.8 Методических рекомендаций № 39. Именно этот нормативный документ на сегодняшний день является основополагающим при проведении работниками органов государственной финансовой инспекции ревизий использования средств на строительство.
Так, в п.п. 9.5.8 Методических рекомендаций № 39 определено: если строительство осуществляется за государственные средства и решение о привлечении субподрядных организаций принимается генподрядчиком после согласования договорной цены и подписания контракта заказчиком, такое решение согласовывается с заказчиком и договорная цена на весь комплекс работ переоформляется с учетом стоимости работ, поручаемых субподрядчику (в пределах стоимости, указанной в акцептованном тендерном предложении генподрядчика).
Хотелось бы также остановиться на тех особенностях, которые следует учитывать в отношениях между заказчиком, подрядчиком и субподрядчиком.
В первую очередь следует обратить внимание, что в соответствии со ст. 838 ГКУ генподрядчик отвечает:
— перед заказчиком — за результат работы, выполненной субподрядчиком;
— перед субподрядчиком — за невыполнение (ненадлежащее выполнение) заказчиком обязательств по договору подряда.
При этом заказчик и субподрядчик не имеют права предъявлять друг другу требования, связанные с нарушением договоров, заключенных каждым из них с генеральным подрядчиком, если иное не установлено договором или законом.
Обычно это связано с тем, что между заказчиком и субподрядчиком договорных отношений нет.
Но в отношениях генподрядчика и субподрядчика следует учитывать, что фактически генподрядчик перепоручает субподрядчику выполнить работу, которую ему поручил заказчик и которую он не имеет возможности выполнить сам.
Что и как проверяют работники Госфининспекции
Теперь разберемся, кого именно, что и каким образом могут проверять работники органов Государственной финансовой инспекции при ревизии расходов на строительство, осуществленных за государственные средства.
Основное, что следует четко понимать: работники органов Государственной финансовой инспекции осуществляют ревизию подконтрольного объекта — бюджетной организации, а не исполнителя строительных либо ремонтных работ.
Сначала для наглядности сгруппируем в таблице вопросы, проверяемые органами Государственной финансовой инспекции при ревизии использования средств на строительство в соответствии с Методическими рекомендациями № 39.
| Вопрос ревизии, который должен быть проверен | Особенности проверки |
| 1 | 2 |
| Обоснованность (наличие законных оснований) выделения средств на проведение строительства | В рамках ревизии этого вопроса проводится проверка соблюдения порядка утверждения инвестиционных программ и проектов строительства, проведения их комплексной государственной экспертизы, соблюдения установленного центральным или местным органом исполнительной власти порядка отбора инвестиционных проектов. Кроме того, проверяются обоснованность предоставления субвенции из государственного бюджета для выполнения строительных и ремонтных работ, правильность и обоснованность определения объектов работ |
| Соблюдение требований законодательства при проведении закупки товаров, работ и услуг за государственные средства | Проверяются правильность определения цены закупки, недопущение заказчиком строительства деления предмета закупки на отдельные части во избежание тендерных процедур, наличие у подрядчиков лицензий на выполнение работ |
| Соблюдение требований действующего законодательства при заключении контрактов (договоров) | Проверяются соблюдение обязательных условий, которые должны быть учтены при заключении договоров подряда, правильность и вид установленной цены, соответствие цены в договоре определенной в тендерном предложении, акцептованном заказчиком. Также в рамках этого вопроса проверяется стоимость материально-технических ресурсов, которая не должна превышать среднерегиональную (для материалов — по ценам производителей, сложившимся в регионе) |
| Наличие оформленной в установленном порядке проектно-сметной и другой технической документации | Проверяются соответствие требованиям приказа № 8 состава, порядка разработки, оформления, согласования и утверждения проектной документации, наличие и вид экспертного заключения, правильность составления титулов строений, наличие лицензий Госстроя, разрешений Инспекции государственного архитектурно-строительного контроля |
| Состояние расчетов между заказчиком и подрядчиком и правильность отражения финансово-хозяйственных операций, связанных со строительством, в бухгалтерском учете и финансовой отчетности | В рамках этого вопроса осуществляется проверка достоверности суммы дебиторской или кредиторской задолженности между заказчиком и подрядчиком. Такая проверка обычно осуществляется путем проведения встречных сверок. Кроме того, проводится проверка соблюдения условий предварительной оплаты (авансирования) строительно-монтажных работ*. Кроме того, в рамках этого вопроса проверяется соответствие объемов взятых обязательств утвержденным в смете бюджетным ассигнованиям. Также проверяется правильность включения материалов, переданных заказчиком подрядчику, в акты приема выполненных подчиненных работ. С целью документального подтверждения вида, объема и стоимости выполненных подрядчиком строительных работ, состояния расчетов за выполненные работы проводятся встречные сверки |
| Правильность определения стоимости строительства | Проверяются правильность определения размера расходов на содержание службы заказчика**, авторского надзора, выполнения проектно-изыскательских работ, расходов, связанных с пусконаладочными работами и комплектацией оборудования, стоимость выполнения строительно-монтажных работ (расценки, показатели, стоимость материалов). Также проверяются правильность начисления налога на добавленную стоимость в сводном сметном расчете, правильность расчета стоимости проектно-изыскательских, пусконаладочных работ, правильность расчета стоимости комплексной государственной экспертизы проекта строительства, правильность установления индексов расценок для исчисления размера платы за выдачу архитектурно-планировочного задания и технических условий |
| Правильность определения стоимости строительно-монтажных работ | Проводится проверка первичных учетных документов: Типовые формы № КБ-2в «Акт приема выполненных строительных работ» и № КБ-3 «Справка о стоимости выполненных строительных работ». Проверяется правильность определения прямых расходов в сметах и в актах приема выполненных работ, которые при расчетах определяются в соответствии со сметными нормами***. Осуществляется проверка правильности применения коэффициентов, учитывающих специальные условия выполнения работ. Также проводится непосредственная проверка правильности определения стоимости выполненных работ, в том числе правильности определения стоимости транспортных и заготовительно-складских расходов, среднемесячной заработной платы, усредненных показателей стоимости человеко-часа по разрядам сложности работ, показателей стоимости машино-часов, общепроизводственных и административных расходов, отчислений на социальные мероприятия, размеры прибыли, командировочных расходов и пр. При проверке этого вопроса факт выполнения работ проверяется обследованием или контрольным обмером |
| * Напомним, что в соответствии с п. 19 Порядка № 1764 размер аванса не может превышать 30 % стоимости годового объема работ в соответствии с заключенным соглашением на строительство объекта, при этом подрядчик обязан использовать аванс в течение трех месяцев после его получения. Если подрядчиком в течение трех месяцев аванс не использован, он должен вернуться заказчику. ** Средства на покрытие расходов по содержанию службы заказчика учитываются в размере не более 2,5 % от итога графы 8 глав 1 — 9 сводного сметного расчета. Эти средства учитываются по отдельному обоснованию, но не более 2,5 %. То есть 2,5 % — это не норма, а верхний предел в соответствии с Правилами № 174. *** Неправильное применение сметных норм может привести к завышению стоимости прямых расходов (стоимости материалов, заработной платы, стоимости строительной техники), а также может повлечь за собой завышение нормативных трудозатрат, что впоследствии приведет к завышению общепроизводственных и административных расходов, прибыли, средств на возведение и разборку временных зданий и сооружений (в случае их учета по процентному показателю, причем эти расходы устанавливаются только по исполнительным сметам согласно Правилам № 174), средств на содержание службы заказчика и в результате завышения стоимости выполненных работ. | |
Какие же из этих вопросов могут касаться субподрядчиков?
Начнем с того, что согласно п. 12 ст. 10 Закона № 2939 органам государственной финансовой инспекции предоставлено право проводить на предприятиях, в учреждениях и организациях встречные сверки с целью документального и фактического подтверждения вида, объема и качества операций и расчетов для выяснения их реальности и полноты отражения в учете контролируемых предприятия, учреждения и организации.
При этом отметим, что в предыдущей редакции данного Закона, действовавшей до 02.12.2012 г., было предусмотрено, что встречные сверки проводились только у тех субъектов хозяйствования, которые непосредственно имели отношения с подконтрольным объектом. Теперь органы государственной финансовой инспекции имеют право проводить встречные сверки не только у непосредственного контрагента объекта контроля, но и у других субъектов хозяйствования, деятельность которых каким-либо образом касается деятельности объекта контроля(!).
Таким образом, начиная с 02.12.2012 г. представители органов государственной финансовой инспекции могут проводить встречные сверки не только у подрядчиков, но и у субподрядчиков.
Также отметим: кроме документальной проверки актов приема выполненных строительных работ формы № КБ-2в, проводится фактическая проверка выполненных работ путем обследования и контрольного обмера.
При этом в п.п. 9.5.10 Методических рекомендаций № 39 указано, что организацию и проведение фактической проверки осуществляют руководители объекта контроля с участием ответственных должностных лиц заказчика, исполнителя работ (подрядчика, субподрядчика) и представителя контролирующего органа, при необходимости — других участников инвестиционной деятельности (проектировщика).
То есть в фактической проверке обязательно должны принимать участие представители подрядной или субподрядной организации, фактически выполнявшие работы.
В случае неучастия представителей заказчика или подрядчика (субподрядчика) в контрольных обмерах орган контроля обращается в правоохранительные органы (а именно в органы МВД) с просьбой о содействии в проведении контрольного обмера.
В случае неявки на контрольное мероприятие подрядчика (субподрядчика) представитель органа государственной финансовой инспекции составляет акт обследования объемов выполненных работ, предъявляемый для подписания уполномоченным лицам объекта контроля и включаемый в акт ревизии.
Учитывая изложенное, субподрядчик хотя и не имеет правовых отношений с заказчиком — бюджетной организацией, но участие в фактической проверке выполненных им работ должен принимать.
Об установлении цен по правилам ДБН
Основные правила определения стоимости нового строительства, расширения, реконструкции и технического переоснащения предприятий, зданий и сооружений, ремонта жилья, объектов социальной сферы и коммунального назначения и благоустройства, а также реставрации памятников архитектуры и градостроительства устанавливаются Правилами № 174.
Правила № 174 носят обязательный характер при определении стоимости строений (объектов), строительство которых осуществляется с привлечением бюджетных средств или средств предприятий, учреждений и организаций государственной собственности.
В этом случае, хотя между заказчиком и субподрядчиком прямые договорные отношения отсутствуют, работы выполняются исключительно за бюджетные средства, поэтому применение Правил № 174 при определении стоимости работ является обязательным как подрядчиками, так и субподрядчиками.
