як Держфінінспекція перевіряє субпідрядників
Владислав Станкус,
завідувач сектора інспектування установ
та організацій, які фінансуються з бюджету,
Харківської об’єднаної державної фінансової інспекції
У 2012 році система Державної контрольно-ревізійної служби була реорганізована в систему органів Державної фінансової інспекції України. У зв’язку з цим 2 грудня 2012 року набрав чинності Закон України від 16.10.2012 р. № 5463-VI, яким, зокрема, були внесені зміни до Закону України «Про державну контрольно-ревізійну службу в Україні» від 26.01.93 р. № 2939-XII.
Виходячи із цих змін органи державної фінансової інспекції можуть проводити зустрічні звірки не лише у безпосереднього контрагента об’єкта контролю (наприклад, генпідрядника), а і в інших суб’єктів господарювання, діяльність яких будь-яким чином стосується діяльності об’єкта контролю (тобто у субпідрядника).
ДОКУМЕНТИ СТАТТІ
ГКУ — Господарський кодекс України від 16.01.2003 р. № 436-IV.
ЦКУ — Цивільний кодекс України від 16.01.2003 р. № 435-IV.
Закон № 2939 — Закон України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» від 26.01.93 р. № 2939-XII.
Методичні рекомендації № 39 — Методичні рекомендації з проведення державною контрольно-ревізійною службою ревізій використання коштів на будівництво, затверджені наказом ГоловКРУ від 27.02.2009 р. № 39.
Наказ № 554 — наказ Міністерства регіонального розвитку та будівництва в Україні «Про затвердження типових форм первинних документів з обліку в будівництві» від 04.12.2009 р. № 554.
Правила № 174 — Правила визначення вартості будівництва (ДБН Д.1.1-1-2000), затверджені наказом Держбуду України від 27.08.2000 р. № 174.
Порядок № 1764 — Порядок державного фінансування капітального будівництва, затверджений постановою КМУ від 27.12.2001 р. № 1764.
Ситуація: «Приватне підприємство виконує оздоблювальні роботи на об’єкті за договором субпідряду. Оплату виконаних оздоблювальних робіт здійснює генпідрядник, який також є приватним підприємцем. Замовником будівництва об’єкта є бюджетна організація, яка не має прямих договірних відносин із субпідрядником. Чи мають право в такому випадку працівники державної фінансової інспекції здійснювати перевірку підприємства-субпідрядника? Чи повинні ціни на виконані оздоблювальні роботи у договорі між генеральним підрядником та субпідрядником установлюватись за правилами ДБН?»
Основні засади виконання робіт за субпідрядом
Основним юридичним документом, який визначає права та обов’язки сторін і забезпечує узгоджену діяльність учасників будівництва, є договір підряду.
Основні умови щодо укладання договорів підряду та субпідряду визначені гл. 33 ГКУ та гл. 61 ЦКУ.
Відповідно до п. 1 ст. 318 ГКУ за договором підряду на капітальне будівництво одна сторона (підрядник) зобов’язується своїми силами і засобами на замовлення другої сторони (замовника) побудувати і здати замовникові у встановлений строк визначений договором об’єкт відповідно до проектно-кошторисної документації або виконати зумовлені договором будівельні та інші роботи, а замовник зобов’язується передати підряднику затверджену проектно-кошторисну документацію, надати йому будівельний майданчик, прийняти закінчені будівництвом об’єкти й оплатити їх.
Договір підряду укладається на будівництво, розширення, реконструкцію та перепрофілювання об’єктів; будівництво об’єктів з покладенням повністю або частково на підрядника виконання робіт з проектування, поставки обладнання, пусконалагоджувальних та інших робіт; виконання окремих комплексів будівельних, монтажних, спеціальних, проектно-конструкторських та інших робіт, пов’язаних з будівництвом об’єктів.
Як визначено у п. 5 ст. 318 ГКУ, договір підряду на капітальне будівництво повинен передбачати:
— найменування сторін;
— місце і дату укладення;
— предмет договору (найменування об’єкта, обсяги і види робіт, передбачених проектом);
— строки початку і завершення будівництва, виконання робіт;
— права і обов’язки сторін; вартість і порядок фінансування будівництва об’єкта (робіт);
— порядок матеріально-технічного, проектного та іншого забезпечення будівництва;
— режим контролю якості робіт і матеріалів замовником; порядок прийняття об’єкта (робіт);
— порядок розрахунків за виконані роботи, умови про дефекти і гарантійні строки;
— страхування ризиків, фінансові гарантії;
— відповідальність сторін (відшкодування збитків);
— урегулювання спорів, підстави та умови зміни і розірвання договору.
Зазначимо, що право підрядника залучати до виконання робіт субпідрядників закріплене у п. 2 ст. 319 ГКУ та п. 1 ст. 838 ЦКУ.
Так, відповідно до п. 1 ст. 838 ЦКУ підрядник має право, якщо інше не встановлено договором, залучити до виконання роботи інших осіб (субпідрядників), залишаючись відповідальним перед замовником за результат їхньої роботи. У цьому разі підрядник виступає перед замовником як генеральний підрядник, а перед субпідрядником — як замовник.
Також, згідно з п. 2 ст. 319 ГКУ підрядник має право за згодою замовника залучати до виконання договору як третіх осіб субпідрядників, на умовах укладених з ними субпідрядних договорів, відповідаючи перед замовником за результати їх роботи.
При цьому підрядник виступає перед замовником як генеральний підрядник, а перед субпідрядником — як замовник.
Таке право підрядника поширюється і у випадку, коли замовником підрядних робіт є бюджетна організація.
Увага: у ЦКУ зазначено, що підрядник має право залучати субпідрядників, якщо інше не встановлено договором. У той же час, згідно з ГКУ підряднику необхідно отримати згоду замовника на залучення субпідрядників. Що робити в цьому випадку?
Відповідь на це запитання знайдемо в листі Держбуду від 08.07.2004 р. № 8/1-724.
Так, у випадку, коли замовник бажає проконтролювати підбір субпідрядників для виконання окремих видів робіт, вимога про узгодження з ним кандидатур субпідрядників повинна міститися в договорі підряду. При цьому необхідно визначити в договорі порядок і строки такого узгодження. Як правило, узгодження відбувається таким чином: генеральний підрядник надає замовникові кандидатуру субпідрядника і якщо той «дає добро» (у письмовій формі), із субпідрядником укладається договір субпідряду.
У випадку якщо у договорі не буде передбачено умови про узгодження, замовник не повинен втручатися в процедуру залучення генпідрядником субпідрядників та їх договірні відносини.
Але слід пам’ятати, що роботи, виконані як генпідрядником, так і субпідрядником, за державні кошти, підлягають особливому контролю з боку органів державної фінансової інспекції, тому в такому випадку вибір субпідрядника все ж таки доцільно погоджувати із замовником — бюджетною організацією.
Про це свідчить і п.п. 9.5.8 Методичних рекомендацій № 39. Саме цей нормативний документ на сьогодні є основоположним при проведенні працівниками органів державної фінансової інспекції ревізій використання коштів на будівництво.
Так, у п.п. 9.5.8 Методичних рекомендацій № 39 визначено: якщо будівництво здійснюється за державні кошти і рішення про залучення субпідрядних організацій приймається генпідрядником після узгодження договірної ціни і підписання контракту замовником, таке рішення погоджується із замовником і договірна ціна на весь комплекс робіт переоформляється з урахуванням вартості робіт, що доручаються субпідряднику (у межах вартості, зазначеної в акцептованій тендерній пропозиції генпідрядника).
Зупинимося на тих особливостях, які слід ураховувати у відносинах між замовником, підрядником та субпідрядником.
Насамперед слід звернути увагу, що відповідно до ст. 838 ЦКУ генпідрядник відповідає:
— перед замовником за результат роботи, виконаної субпідрядником;
— перед субпідрядником за невиконання (неналежне виконання) замовником зобов’язань за договором підряду.
При цьому замовник і субпідрядник не мають права пред’являти один одному вимоги, пов’язані з порушенням договорів, укладених кожним з них із генеральним підрядником, якщо інше не встановлено договором або законом.
Звичайно, це пов’язано з тим, що між замовником та субпідрядником договірних відносин немає.
Але у відносинах генпідрядник — субпідрядник слід ураховувати, що фактично генпідрядник передоручає субпідряднику виконати роботу, яку йому доручив замовник і яку він не має змоги виконати сам.
Що і як перевіряють працівники Держфінінспекції
Тепер розберемось, кого саме, що і яким чином можуть перевіряти працівники органів державної фінансової інспекції при ревізії видатків на будівництво, здійснених за державні кошти.
Основне, що слід чітко розуміти, — працівники органів державної фінансової інспекції здійснюють ревізію підконтрольного об’єкта — бюджетної організації, а не виконавця будівельних чи ремонтних робіт.
Спочатку для наочності згрупуємо у таблиці питання, які перевіряються органами державної фінансової інспекції при ревізії використання коштів на будівництво відповідно до Методичних рекомендацій № 39.
| Питання ревізії, яке повинно бути перевірено | Особливості перевірки |
| 1 | 2 |
| Обґрунтованість (наявність законних підстав) виділення коштів на проведення будівництва | У рамках ревізії цього питання проводиться перевірка дотримання порядку затвердження інвестиційних програм і проектів будівництва, проведення їх комплексної державної експертизи, дотримання встановленого центральним чи місцевим органом виконавчої влади порядку добору інвестиційних проектів. Крім того, перевіряється обґрунтованість надання субвенції з державного бюджету для виконання будівельних та ремонтних робіт, правильність та обґрунтованість визначення об’єктів робіт |
| Дотримання вимог законодавства при проведенні закупівлі товарів, робіт і послуг за державні кошти | Перевіряється правильність визначення ціни закупівлі, недопущення замовником будівництва поділу предмета закупівлі на окремі частини з метою уникнення тендерних процедур, наявність у підрядників ліцензій на виконання робіт |
| Дотримання вимог чинного законодавства при укладанні контрактів (договорів) | Перевіряється дотримання обов’язкових умов, які повинні бути враховані під час укладання договорів підряду, правильність та вид установленої ціни, відповідність ціни у договорі тій, що визначена у тендерній пропозиції, що акцептована замовником. Також у рамках цього питання перевіряється вартість матеріально-технічних ресурсів, яка не має перевищувати середньорегіональну (за матеріалами — за цінами виробників, що склалися в регіоні) |
| Наявність оформлених у встановленому порядку проектно-кошторисної та іншої технічної документації | Перевіряється відповідність вимогам наказу № 8 складу, порядку розроблення, оформлення, погодження та затвердження проектної документації, наявність та вид експертного висновку, правильність складання титулів будов, наявності ліцензій Держбуду, дозволів Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю |
| Стан розрахунків між замовником і підрядником та правильність відображення фінансово-господарських операцій, пов’язаних з будівництвом, у бухгалтерському обліку та фінансовій звітності | У рамках цього питання здійснюється перевірка достовірності суми дебіторської або кредиторської заборгованості між замовником і підрядником. Така перевірка зазвичай здійснюється шляхом проведення зустрічних звірок. Крім того, проводиться перевірка дотримання умов попередньої оплати (авансування) будівельно-монтажних робіт*. Крім того, у рамках цього питання перевіряється відповідність обсягів узятих зобов’язань затвердженим у кошторисі бюджетним асигнуванням. Також перевіряється правильність включення матеріалів, переданих замовником підряднику, до актів приймання виконаних підрядних робіт. З метою документального підтвердження виду, обсягу та вартості виконаних підрядником будівельних робіт, стану розрахунків за виконані роботи проводяться зустрічні звірки |
| Правильність визначення вартості будівництва |
Перевіряється правильність визначення розміру витрат на утримання служби замовника**, авторського нагляду, виконання проектно-вишукувальних робіт, витрат, пов’язаних з пусконалагоджувальними роботами та комплектацією устаткування, вартість виконання будівельно-монтажних робіт (розцінки, показники, вартість матеріалів). Також перевіряється правильність нарахування податку на додану вартість у зведеному кошторисному розрахунку, правильність розрахунку вартості проектно-вишукувальних, пусконаладжувальних робіт, правильність розрахунку вартості комплексної державної експертизи проекту будівництва, правильність установлення індексів розцінок для обчислення розміру плати за видачу архітектурно-планувального завдання та технічних умов |
| Правильність визначення вартості будівельно-монтажних робіт |
Проводиться перевірка первинних облікових документів: Типові форми № КБ-2в «Акт приймання виконаних будівельних робіт» та № КБ-3 «Довідка про вартість виконаних будівельних робіт». Перевіряється правильність визначення прямих витрат у кошторисах і в актах приймання виконаних робіт, які під час розрахунків визначаються відповідно до кошторисних норм***. Проводиться перевірка правильності застосування коефіцієнтів, що враховують спеціальні умови виконання робіт. Також проводиться безпосередня перевірка правильності визначення вартості виконаних робіт, у тому числі правильності визначення вартості транспортних і заготівельно-складських витрат, середньомісячної заробітної плати, усереднених показників вартості людино-години за розрядами складності робіт, показників вартості машино-годин, загальновиробничих та адміністративних витрат, відрахувань на соціальні заходи, розміри прибутку, витрат на відрядження тощо. При перевірці цього питання факт виконання робіт перевіряється обстеженням чи контрольним обміром |
| * Нагадаємо, що відповідно до п. 19 Порядку № 1764 розмір авансу не може перевищувати 30 % вартості річного обсягу робіт відповідно до укладеної угоди на будівництво об’єкта, при цьому підрядник зобов’язаний використати аванс протягом трьох місяців після його одержання. Якщо підрядником протягом трьох місяців аванс не використано, він має повернутись замовнику. ** Кошти на покриття витрат з утримання служби замовника враховуються у розмірі не більше 2,5 % від підсумку графи 8 глав 1 — 9 зведеного кошторисного розрахунку. Ці кошти враховуються за окремим обґрунтуванням, але не більше 2,5 %. Тобто 2,5 % — це не норма, а верхня межа відповідно до Правил № 174. *** Неправильне застосування кошторисних норм може призвести до завищення вартості прямих витрат (вартості матеріалів, заробітної плати, вартості будівельної техніки), а також може спричинити завищення нормативних трудовитрат, що надалі спричинить завищення загальновиробничих і адміністративних витрат, прибутку, коштів на зведення та розбирання тимчасових будівель і споруд (у разі їх урахування за процентним показником, причому ці витрати встановлюються лише за виконавчими кошторисами згідно з Правилами № 174), коштів на утримання служби замовника і в результаті завищення вартості виконаних робіт. | |
Які ж із цих питань можуть стосуватись субпідрядників?
Почнемо з того, що згідно з п. 12 ст. 10 Закону № 2939 органам державної фінансової інспекції надано право проводити на підприємствах, в установах та організаціях зустрічні звірки з метою документального та фактичного підтвердження виду, обсягу і якості операцій та розрахунків для з’ясування їх реальності та повноти відображення в обліку підприємства, установи та організації, що контролюється.
При цьому відмітимо, що в попередній редакції цього Закону, яка діяла до 02.12.2012 р., було передбачено, що зустрічні звірки проводились тільки у тих суб’єктів господарювання, які безпосередньо мали відносини з підконтрольним об’єктом. Тепер органи державної фінансової інспекції мають право проводити зустрічні звірки не лише у безпосереднього контрагента об’єкта контролю, а і в інших суб’єктів господарювання, діяльність яких будь-яким чином стосується діяльності об’єкта контролю (!).
Тобто починаючи з 02.12.2012 р. представники органів державної фінансової інспекції можуть проводити зустрічні звірки не лише у підрядників, а й у субпідрядників.
Також зазначимо, що крім документальної перевірки актів приймання виконаних будівельних робіт форми № КБ-2в, проводиться фактична перевірка виконаних робіт шляхом обстеження та контрольного обміру.
При цьому у п.п. 9.5.10 Методичних рекомендацій № 39 указано, що організацію та проведення фактичної перевірки здійснюють керівники об’єкта контролю за участі відповідальних посадових осіб замовника, виконавця робіт (підрядника, субпідрядника) та представника контролюючого органу, за потреби — інших учасників інвестиційної діяльності (проектувальника).
Тобто у фактичній перевірці обов’язково мають брати участь представники підрядної чи субпідрядної організації, які фактично виконували роботи.
У разі неучасті представників замовника або підрядника (субпідрядника) у контрольних обмірах орган контролю звертається до правоохоронних органів (а саме: до органів МВС) про сприяння у проведенні контрольного обміру.
У випадку неявки до контрольного заходу підрядника (субпідрядника) представник органу державної фінансової інспекції складає акт обстеження обсягів виконаних робіт, який пред’являється для підписання уповноваженим особам об’єкта контролю і включається до акта ревізії.
Ураховуючи зазначене, субпідрядник хоча й не має правових відносин із замовником — бюджетною організацією, але участь у фактичній перевірці виконаних ним робіт має взяти.
Щодо встановлення цін за правилами ДБН
Основні правила визначення вартості нового будівництва, розширення, реконструкції та технічного переоснащення підприємств, будівель і споруд, ремонту житла, об’єктів соціальної сфери і комунального призначення та благоустрою, а також реставрації пам’яток архітектури та містобудування встановлюються Правилами № 174.
Правила № 174 носять обов’язковий характер при визначенні вартості будов (об’єктів), будівництво яких здійснюється із залученням бюджетних коштів або коштів підприємств, установ і організацій державної власності.
У цьому випадку незважаючи на те, що між замовником та субпідрядником прямі договірні відносини відсутні, роботи виконуються виключно за бюджетні кошти, тому застосування Правил № 174 при визначенні вартості робіт обов’язкове як підрядниками, так і субпідрядниками.
