Как толковать законодательство по спорам в судах с ГАСИ: разъяснение от ВХСУ?
22 января 2013 года Высший хозяйственный суд Украины (далее — ВХСУ) предоставил разъяснения по применению некоторых норм в сфере градостроительной деятельности. На что хозяйственный суд обращает внимание при рассмотрении споров в сфере градостроительства и какие категории споров он рассматривает?
1. Прежде всего отметим, что информационные письма ВХСУ содержат рекомендательные разъяснения. Однако разъяснения суда, содержащиеся в информационных письмах, являются обязательными для нижестоящих судов при рассмотрении дел (см. ч. 1 ст. 32 Закона Украины «О судоустройстве и статусе судей» от 07.07.2010 г. № 2453-VI).
Также рассмотрим тезисно самые главные вопросы, которые были отражены в этом информационном письме Высшего хозяйственного суда Украины от 22.01.2013 г. № 01-06/84/2013 (далее — Письмо) о подсудности в спорах, связанных с применением санкций инспекциями ГАСК, а также по обжалованию постановлений инспекций ГАСК в сфере градостроительства.
На сегодняшний день все дела о постановлениях инспекций ГАСК рассматриваются в суде без определения предметной специализации, т. е. или в административном, или в хозяйственном. Ранее решения по делам о правонарушениях в сфере градостроительства обжаловались исключительно в хозяйственном суде. Такие изменения произошли с 19.01.2012 г., со дня вступления в силу новой редакции Закона Украины «Об ответственности за правонарушения в сфере градостроительной деятельности» от 14.10.94 г. № 208/94-ВР (далее — Закон об ответственности в сфере градостроительства).
В комментируемом Письме ВХСУ указывает, что дела по спорам, связанным с применением санкций, в том числе по обжалованию постановлений инспекций ГАСК в сфере градостроительства, подведомственны хозяйственным судам. Об этом указано в п. 2 письма ВХСУ № 01-06/84/2013.
Если буквально трактовать это положение, то для обжалования постановлений ГАСИ, связанных с применением санкций, необходимо обращаться с иском в хозяйственный суд. Однако такое положение дел не в полной мере соответствует требованиям законодательства.
Постановления о наложении штрафов на субъектов градостроительства инспекциями ГАСК являются актом реализации властных полномочий инспекций ГАСК. Инспекция ГАСК является органом, уполномоченным государством на осуществление контроля за соблюдением требований законодательства в сфере строительства, градостроительства и архитектуры. В связи с этим решение указанного органа должно обжаловаться в порядке административного судопроизводства.
Так, задачей административного судопроизводства является защита прав, свобод и интересов физических лиц, прав и интересов юридических лиц в сфере публично-правовых отношений от нарушений со стороны органов государственной власти, органов местного самоуправления, их должностных и служебных лиц, других субъектов при осуществлении ими властных управленческих функций на основании законодательства, в том числе на выполнение делегированных полномочий, путем справедливого, беспристрастного и своевременного рассмотрения административных дел (ч. 1 ст. 2 КАСУ).
Следовательно, отношения между субъектом градостроительства и инспекциями ГАСК по обжалованию постановлений, принятых последними, являются публично-правовыми, так как возникают по поводу осуществления инспекциями ГАСК властных управленческих полномочий.
Именно поэтому в правоотношениях по поводу обжалования постановлений, которыми субъектов градостроительства привлекают к ответственности, следует руководствоваться нормами КАСУ и обжаловать указанные решения в административных судах.
К тому же действующая редакция ст. 5 Закона об ответственности в сфере градостроительной деятельности предусматривает, что постановление центрального органа исполнительной власти, реализующего государственную политику по вопросам государственного архитектурно-строительного контроля, может быть обжаловано в суд в течение 15 дней со дня его вынесения с уведомлением о таком обжаловании в тот же срок органа, вынесшего постановление. Непосредственно в норме закона не конкретизировано, в какой суд следует обращаться в случае обжалования. А это приводит к ситуации, что в случае обращения в административный суд с исковым заявлением об отмене постановления ГАСИ дело будет рассматриваться в порядке административного судопроизводства. Если же вы обратитесь в хозяйственный суд с аналогичным заявлением, дело подлежит рассмотрению в порядке хозяйственного судопроизводства.
Проанализировав судебные решения, принимаемые по такой категории дел, также приходим к двойственному выводу о способе обжалования постановлений инспекций ГАСИ.
Да, почти все дела рассматриваются административными судами, однако на практике встречаются и случаи обжалования постановлений ГАСИ о наложении штрафов и в хозяйственном суде.
Поэтому отметим: комментируемое Письмо предлагает разъяснения градостроительного законодательства при рассмотрении дел по обжалованию постановлений ГАСК о наложении штрафов именно в порядке хозяйственного судопроизводства. Однако это не означает, что указанные постановления не могут быть обжалованы в порядке административного судопроизводства.
2. ВХСУ в комментируемом Письме обратил внимание судов на нормативно-правовые акты, которыми следует руководствоваться при рассмотрении споров в сфере градостроительства. Перечень таких актов закреплен в п. 1 данного Письма.
3. В Закон об ответственности в сфере градостроительной деятельности постоянно вносятся изменения. Поэтому, решая соответствующие споры, суды должны учитывать именно ту редакцию Закона об ответственности в сфере градостроительной деятельности, которая действовала на момент возникновения спорных правоотношений. В частности, это касается изменений, вступивших в силу 19.01.2012 г. (ведь именно ими усилена ответственность в сфере градостроительства), и изменений, вступивших в силу с 05.01.2013 г.
4. При рассмотрении дел по обжалованию решений инспекций ГАСК о наложении штрафа особое внимание суды обращают на следующее:
— правонарушения, предусмотренные в ст. 2 Закона об ответственности в сфере градостроительной деятельности, классифицированы в зависимости от субъектов ответственности;
— ответственность за некоторые нарушения дифференцирована в зависимости от категории сложности объекта строительства;
— размеры штрафов определяются исходя из минимальной заработной платы — от 18 до 900 размеров минимальных зарплат в зависимости от вида нарушения;
— при совершении правонарушений, предусмотренных ч. 1 — 8 ст. 2 Закона об ответственности в сфере градостроительной деятельности, для субъектов градостроительства, которые в течение года были привлечены к ответственности за аналогичные нарушения, размер штрафа удваивается.
5. О процедуре наложения штрафов (согласно постановлению КМУ «Об утверждении Положения о порядке наложения штрафов за правонарушения в сфере градостроительства» от 06.04.95 г. № 244, далее — Порядок № 244):
— налагать штраф от имени инспекций имеют право руководитель Госархстройинспекции и его заместители, руководители территориальных органов Госархстройинспекции и их заместители;
— основанием для рассмотрения дела о правонарушении является соответствующий протокол, составленный должностным лицом инспекции по результатам проверки. Вместе с протоколом составляется предписание;
— вопрос о наложении штрафа рассматривается в 15-дневный срок со дня получения протокола о правонарушении;
— решение о наложении штрафа оформляется постановлением о наложении на субъекта градостроительства штрафа за правонарушения в сфере градостроительной деятельности, которое является исполнительным документом и подлежит исполнению в установленном законом порядке (пп. 2 — 6 Порядка № 244).
Формы актов и других документов, составляемых во время или по результатам осуществления государственного архитектурно-строительного контроля, утверждены приказом Министерства регионального развития, строительства и жилищно-коммунального хозяйства Украины «Об утверждении форм актов и других документов, составляемых во время или по результатам осуществления государственного архитектурно-строительного контроля» от 15.05.2012 г. № 240.
6. Штрафные санкции могут быть наложены на субъектов градостроительства в течение 6 месяцев со дня выявления правонарушения, но не позднее чем через 3 года со дня его совершения.
В случае если правонарушение длится во времени, отсчитывать шестимесячный срок привлечения к ответственности необходимо с того момента, когда должностному лицу инспекции ГАСК стало известно о факте совершения правонарушения, предусмотренного Законом об ответственности в сфере градостроительной деятельности. Указанное положение корреспондирует с предписаниями ч. 1 ст. 250 Хозяйственного кодекса Украины от 16.03.2003 г. № 436-IV и ч. 11 ст. 2 Закона об ответственности в сфере градостроительной деятельности.
7. Постановления о наложении штрафов за правонарушения в сфере градостроительной деятельности являются исполнительными документами и подлежат исполнению в установленном законом порядке. В случае неуплаты штрафа в указанный срок второй экземпляр постановления направляется органу государственной исполнительной службы для исполнения постановления в принудительном порядке (ст. 4 Закона об ответственности в сфере градостроительной деятельности). То есть действующим законодательством ГАСИ предоставлено право взыскивать неуплаченные штрафы непосредственно через органы исполнительной власти без предварительного обращения в суд.
8. С 05.01.2013 г. в делах по спорам Минрегионстрой и ГАСИ освобождены от уплаты судебного сбора.
Проанализировав комментируемое Письмо, следует помнить, что его положения содержат разъяснения градостроительного законодательства при рассмотрении дел по обжалованию постановлений ГАСК о наложении штрафов именно в порядке хозяйственного судопроизводства. Однако это не значит, что указанные решения инспекции ГАСК, принимаемые ею в результате осуществления властных полномочий, не могут быть обжалованы в порядке административного судопроизводства.
Владислава Лежнина
