Як тлумачити законодавство у спорах у судах з ДАБІ: пояснення від ВГСУ
22 січня 2013 року Вищий господарський суд України (далі — ВГСУ) надав роз’яснення щодо застосування деяких норм у сфері містобудівної діяльності. На що звертає господарський суд увагу під час розгляду спорів у сфері містобудування та які категорії спорів розглядає?
1. Перш за все відмітимо, що інформаційні листи ВГСУ містять рекомендаційні роз’яснення. Однак роз’яснення суду, що містяться в інформаційних листах, є обов’язковими для судів нижчого рівня під час розгляду справ (див. ч. 1 ст. 32 Закону України «Про судоустрій та статус суддів» від 07.07.2010 р № 2453-VI).
Тож зараз тезисно розглянемо найголовніші питання, які було висвітлено у інформаційному листі Вищого господарського суду України від 22.01.2013 р. № 01-06/84/2013 (далі — Лист) стосовно підсудності у спорах, пов’язаних із застосуванням санкцій інспекціями ДАБК, а також щодо оскарження постанов інспекцій ДАБК у сфері містобудування.
На сьогоднішній день усі справи стосовно постанов інспекцій ДАБК розглядаються в суді без визначення предметної спеціалізації, тобто або в адміністративному, або в господарському. Раніше рішення у справах про правопорушення у сфері містобудування оскаржувалися виключно в господарському суді. Такі зміни відбулися з 19.01.2012 р., з дня набуття чинності нової редакції Законом України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» від 14.10.94 р. № 208/94-ВР (далі — Закон про відповідальність у сфері містобудування).
У Листі, що коментується, ВГСУ вказує, що справи у спорах, пов’язаних із застосуванням санкцій, у тому числі щодо оскарження постанов інспекцій державного архітектурно-будівельного контролю у сфері містобудування, підвідомчі господарським судам. Про це зазначено у п. 2 Листа.
Якщо буквально тлумачити це положення, то для оскарження постанов ДАБІ, пов’язаних із застосуванням санкцій, необхідно звертатися з позовом до господарського суду. Проте таке положення не повною мірою відповідає вимогам законодавства.
Постанови про накладення штрафів на суб’єктів містобудування інспекціями ДАБК є актом реалізації владних повноважень інспекцій ДАБК. Інспекція ДАБК є органом, уповноваженим державою на здійснення контролю за додержанням вимог законодавства у сфері будівництва, містобудування та архітектури. У зв’язку з цим рішення зазначеного органу має оскаржуватися в порядку адміністративного судочинства.
Так, завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб’єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій згідно із законодавством, у тому числі на виконання делегованих повноважень, шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ (ч. 1 ст. 2 КАС).
Отже, відносини між суб’єктом містобудування та інспекціями ДАБК щодо оскарження постанов, прийнятих останніми, є публічно-правовими, оскільки виникають з приводу здійснення інспекціями ДАБК владних управлінських повноважень.
Саме тому у правовідносинах щодо оскарження постанов, якими суб’єктів містобудування притягують до відповідальності, слід керуватися нормами КАС та оскаржувати зазначені рішення до адміністративних судів.
До того ж чинна редакція ст. 5 Закону про відповідальність у сфері містобудівної діяльності передбачає, що постанову центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю, може бути оскаржено до суду протягом 15 днів з дня її винесення з повідомленням про таке оскарження у той самий строк органу, який виніс постанову. Безпосередньо у нормі закону не конкретизовано, до якого суду слід звертатися у разі оскарження. Це призводить до такої ситуації, що у разі звернення до адміністративного суду з позовною заявою про скасування постанови ДАБІ справа буде розглядатся в порядку адміністративного судочинства. Так само, якщо ви звернетесь до господарського суду з аналогічною заявою — справа підлягає розгляду в порядку господарського судочинства.
Проаналізувавши судові рішення, які приймаються у такій категорії справ, також доходимо двоякого висновку щодо способу оскарження постанов інспекцій ДАБІ.
Так, майже усі справи розглядаються адміністративними судами, проте на практиці трапляються й випадки оскарження постанов ДАБІ про накладення штрафів і до господарського суду.
Тому зазначимо, Лист, що коментується, передбачає роз’яснення містобудівного законодавства при розгляді справ щодо оскарження постанов ДАБК про накладення штрафів саме у порядку господарського судочинства. Однак це не означає, що зазначені постанови не можуть бути оскаржені в порядку адміністративного судочинства.
2. ВГСУ у Листі, що коментується, звернув увагу судів на нормативно-правові акти, якими слід керуватися при розгляді спорів у сфері містобудування. Перелік таких актів закріплено у п. 1 Листа.
3. До Закону про відповідальність у сфері містобудівної діяльності постійно вносяться зміни. А тому, вирішуючи відповідні спори, суди мають ураховувати саме ту редакцію Закону про відповідальність у сфері містобудівної діяльності, яка була чинна на момент виникнення спірних правовідносин. Зокрема, це стосується змін, що набули чинності 19.01.2012 р., власне якими посилено відповідальність у сфері містобудування, та змін, що набули чинності з 05.01.2013 р.
4. Під час розгляду справ щодо оскарження рішень інспекцій ДАБК про накладення штрафу особливу увагу суди звертають увагу на наступне:
— правопорушення, які передбачені у ст. 2 Закону про відповідальність у сфері містобудівної діяльності класифіковано залежно від суб’єктів відповідальності;
— відповідальність за деякі порушення диференційовано залежно від категорії складності об’єкта будівництва;
— розміри штрафів визначаються, виходячи з мінімальної заробітної плати, — від 18 до 900 розмірів мінімальних зарплат залежно від виду порушення;
— при вчиненні правопорушень, передбачених ч. 1 — 8 ст. 2 Закону про відповідальність у сфері містобудівної діяльності, для суб’єктів містобудування, яких протягом року було притягнуто до відповідальності за аналогічні порушення, розмір штрафу подвоюється.
5. Щодо процедури накладення штрафів (згідно з постановою КМУ «Про затвердження Положення про порядок накладення штрафів за правопорушення у сфері містобудування» від 06.04.95 р. № 244 (далі— Порядок № 244):
— накладати штраф від імені інспекцій мають право керівник Держархбудінспекції та його заступники, керівники територіальних органів Держархбудінспекції та їх заступники;
— підставою для розгляду справи про правопорушення є відповідний протокол, складений посадовою особою інспекції за результатами перевірки. Разом з протоколом складається припис;
— питання про накладення штрафу розглядається в 15-денний строк з дня одержання протоколу про правопорушення;
— рішення про накладення штрафу оформлюється постановою про накладення на суб’єкта містобудування штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності, що є виконавчим документом і підлягає виконанню в установленому законом порядку (пп. 2 — 6 Порядку № 244).
Форми актів та інших документів, які складаються під час або за результатами здійснення державного архітектурно-будівельного контролю затверджено наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України «Про затвердження форм актів та інших документів, які складаються під час або за результатами здійснення державного архітектурно-будівельного контролю» від 15.05.2012 р. № 240.
6. Штрафні санкції можуть бути накладені на суб’єктів містобудування протягом 6 місяців з дня виявлення правопорушення, але не пізніше як через 3 роки з дня його вчинення.
У випадку якщо правопорушення триває в часі, обчислювати шестимісячний строк притягнення до відповідальності необхідно з того моменту, коли посадовій особі інспекції ДАБК стало відомо про факт вчинення правопорушення, передбаченого Законом про відповідальність у сфері містобудівної діяльності. Зазначене положення кореспондується з приписами ч. 1 ст. 250 Господарського кодексу України від 16.03.2003 р. № 436-IV та ч. 11 ст. 2 Закону про відповідальність у сфері містобудівної діяльності.
7. Постанови про накладення штрафів за правопорушення у сфері містобудівної діяльності є виконавчими документами і підлягають виконанню в установленому законом порядку. У разі несплати штрафу в зазначений строк другий примірник постанови надсилається органу державної виконавчої служби для виконання постанови в примусовому порядку (ст. 4 Закону про відповідальність у сфері містобудівної діяльності). Тобто чинним законодавством надано право ДАБІ стягувати несплачені штрафи безпосередньо через органи виконавчої влади без попереднього звернення до суду.
8. З 05.01.2013 р. у справах зі спорів Мінрегіонбуд та ДАБІ звільнені від сплати судового збору.
Проаналізувавши Лист ВГСУ слід пам’ятати, що його положення містять роз’яснення містобудівного законодавства при розгляді справ щодо оскарження постанов ДАБК про накладення штрафів саме у порядку господарського судочинства. Проте це не означає, що зазначені рішення інспекції ДАБК, які приймаються нею в результаті здійснення владних повноважень, не можуть бути оскаржені в порядку адміністративного судочинства.
Владислава Лежніна
