*За матеріалами практичного посібника з питань формування спроможних територіальних громад.
ДОКУМЕНТИ СТАТТІ
Закон про добровільне об’єднання — Закон України «Про добровільне об’єднання територіальних громад» від 05.02.2015 р. № 157-VIII.
Методика — Методика формування спроможних територіальних громад, затверджена постановою Кабінету Міністрів України від 8 квітня 2015 р. № 214.
За Європейською хартією місцевого самоврядування, яка є частиною законодавства України, місцеве самоврядування — це «право і спроможність органів місцевого самоврядування … здійснювати регулювання і управління суттєвою часткою суспільних справ, які належать до їхньої компетенції, в інтересах місцевого населення».
На сьогодні переважна більшість територіальних громад України, маючи право вирішувати питання місцевого значення, неспроможна їх виконувати через брак власних коштів, занепад або відсутність інфраструктури, а також брак кадрів відповідної кваліфікації.
Тож метою реформи місцевого самоврядування в Україні є, передусім, забезпечення його спроможності самостійно, за рахунок власних ресурсів, вирішувати питання місцевого значення шляхом наділення територіальних громад більшими ресурсами та мобілізації внутрішніх резервів. Тоб-то мова йде про формування спроможної територіальної громади.
Відповідно до визначення, передбаченого Методикою, спроможні територіальні громади — «територіальні громади сіл (селищ, міст), які в результаті добровільного об’єднання здатні самостійно або через відповідні органи місцевого самоврядування забезпечити належний рівень надання послуг, зокрема у сфері освіти, культури, охорони здоров’я, соціального захисту, житлово-комунального господарства, з урахуванням кадрових ресурсів, фінансового забезпечення та розвитку інфраструктури відповідної адміністративно-територіальної одиниці».
Однак навіть наділення відповідними ресурсами переважної більшості наявних дрібних територіальних громад їхньої спроможності не забезпечить. Надмірна частина ресурсів у таких громадах і далі витрачатиметься на утримання управлінського апарату, а для реалізації серйозних проектів місцевого розвитку коштів не вистачатиме. Тому реформа місцевого самоврядування, враховуючи позитивний як європейський, так і власний історичний досвід, передбачає об’єднання (укрупнення) територіальних громад.
Однак укрупнення території громад не може бути довільним, воно має свою логіку і послідовність. Зокрема, Методикою передбачено:
Визначення потенційними адміністративними центрами міст обласного значення та населених пунктів, що мають статус районних центрів, та зон їх доступності. |
Зони доступності таких потенційних адміністративних центрів визначаються на відстані не більш як 20 кілометрів дорогами з твердим покриттям. Відстань може бути збільшена до 25 кілометрів у разі, коли чисельність населення спроможної територіальної громади в зоні віддаленості від потенційного адміністративного центру більш як 20 кілометрів становить не більше 10 відсотків загальної чисельності населення такої громади. Така відстань може бути зменшена у разі відсутності доріг з твердим покриттям чи особливостей рельєфу, що унеможливлює сполучення (ріки без мостів, гори). |
Зони доступності потенційних адміністративних центрів спроможних територіальних громад визначаються з урахуванням доступності послуг у відповідних сферах, зокрема часу прибуття для надання швидкої медичної допомоги у невідкладних випадках та пожежної допомоги, що не має перевищувати 30 хвилин. |
Визначення потенційними адміністративними центрами населених пунктів (сіл, селищ, міст), які раніше мали статус районних центрів та розташовані на відстані більш як 20 кілометрів дорогами з твердим покриттям від міст обласного значення та населених пунктів, які мають статус районних центрів, та зон їх доступності. |
У разі розташування в зоні доступності потенційного адміністративного центру спроможної територіальної громади, визначеного відповідно до підпунктів 1 і 2 цього пункту, населеного пункту (села, селища, міста), який має відповідні кадрові ресурси, фінансове забезпечення та розвинуту інфраструктуру (зокрема, на території якого є загальноосвітній навчальний заклад I — III ступеня, проживає не менш як 250 дітей шкільного і 100 дітей дошкільного віку), такий населений пункт може бути визначений потенційним адміністративним центром спроможної територіальної громади. |
Визначення потенційними адміністративними центрами інших населених пунктів (сіл, селищ, міст), територія яких не охоплюється зонами доступності потенційних адміністративних центрів, визначених відповідно до підпунктів 1 і 2 цього пункту, які розташовані на відстані не менш як 20 кілометрів дорогами з твердим покриттям від таких потенційних адміністративних центрів та частково забезпечені інфраструктурою. |
У разі наявності на території, яка не охоплюється зонами доступності потенційних адміністративних центрів, визначених відповідно до підпунктів 1 і 2 цього пункту, більш як одного населеного пункту, який може бути визначений потенційним адміністративним центром, перевага надається тому, що має найбільш розвинуту інфраструктуру. |
Питання визначення меж нових об’єднаних громад вирішуватиметься органами влади обласного рівня з урахуванням як об’єктивних критеріїв, так і думки громадян.
Після консолідації громад села, які не матимуть власних сільрад, будуть представлені в місцевій раді своїми депутатами, а у виконкомі — сільськими старостами. Старости та депутати здійснюватимуть зв’язок між односельцями і владою громади та вирішуватимуть різні проблеми його жителів у раді та виконкомі.
До центрів спроможних громад (тобто ближче до громадян, що живуть поза райцентрами) будуть перенесені з районних центрів місця надання низки важливих послуг — адміністративних, соціальної допомоги через територіальні центри, пожежні, правоохоронні, санітарно-епідеміологічної служби тощо.
У разі нестачі приміщень, інших елементів інфраструктури для надання всіх необхідних послуг громадам надаватиметься допомога з державного бюджету на їх придбання чи побудову.
Об’єднання громад як ключовий елемент реформи має бути здійснене до чергових місцевих виборів, що відбудуться в жовтні 2015 року. Нові ради, обрані вже в об’єднаних громадах, отримають нові повноваження та суттєві ресурси.
КАДРОВЕ ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ ОБ’ЄДНАНИХ ГРОМАД
Як бачимо, у спроможних територіальних громадах органи місцевого самоврядування мають забезпечити надання всіх необхідних громадянам публічних послуг. Тому з урахуванням нових функцій органів місцевого самоврядування спроможних територіальних громад можна запропонувати умовну структуру їх виконавчих органів.
Фінансове управління |
Відділ комунальної власності і земельних відносин |
Сектор з юридичних питань |
Відділ інфраструктури і житлово-комунального господарства |
Відділ економічного розвитку |
Відділ архітектури і капітального будівництва |
Кадастрова служба |
Загальний відділ |
Організаційний відділ |
Кадрова служба |
Відділ ведення державного реєстру виборців |
Центр надання адміністративних послуг |
Дозвільний центр |
Сектор з надзвичайних ситуацій і цивільного захисту населення |
Архівний відділ |
Управління освіти молоді та спорту |
Відділ культури і туризму |
Служба у справах дітей |
Управління соціального захисту |
Відділ охорони здоров’я |
Старости |
До складу виконавчого комітету сільської, селищної, міської ради входять також за посадою секретар відповідної ради, староста (старости).
Щоб не було певних асоціацій з минулим, давайте на старостах зупинимося і «розглянемо їх» більш детально.
Так, у селах, селищах, визначених за рішенням місцевої ради об’єднаної територіальної громади, утвореної відповідно до Закону про добровільне об’єднання, за винятком її адміністративного центру, обирається староста на строк повноважень місцевої ради.
Староста є посадовою особою місцевого самоврядування.
Староста:
— представляє інтереси жителів села, селища у виконавчих органах сільської, селищної, міської ради;
— сприяє жителям села, селища у підготовці документів, що подаються до органів місцевого самоврядування;
— бере участь у підготовці проекту бюджету територіальної громади в частині фінансування програм, що реалізуються на території відповідного села, селища;
— вносить пропозиції до виконавчого комітету сільської, селищної, міської ради з питань діяльності на території відповідного села, селища виконавчих органів сільської, селищної, міської ради, підприємств, установ, організацій комунальної форми власності та їх посадових осіб;
— здійснює інші обов’язки, визначені Положенням про старосту;
— є членом виконавчого комітету ради об’єднаної територіальної громади за посадою.
У селах, селищах, в яких знаходилися органи місцевого самоврядування територіальних громад, що об’єдналися, обов’язки старости до обрання на перших виборах старости виконує особа, яка здійснювала повноваження сільського, селищного голови відповідної територіальної громади до об’єднання.
ПЕРСПЕКТИВНИЙ ПЛАН ФОРМУВАННЯ ТЕРИТОРІЙ ГРОМАД
Головним документом для формування спроможних громад є Перспективний план, який розробляється та затверджується відповідно до ст. 11 Закону про добровільне об’єднання і має жорстко відповідати вимогам Методики.
За своєю суттю Перспективний план — це бачення державою ефективного територіального устрою на базовому рівні в межах відповідної області.
Перспективний план розробляється з метою формування територіальних громад (за відповідними типами — сільські, селищні, міські), органи місцевого самоврядування яких спроможні виконувати всі функції, покладені законом на них.
Перспективний план охоплює всю територію області, розробляється і приймається для того, щоб у регіоні не залишалося неспроможних громад — таких, чиї органи місцевого самоврядування не мають власного ресурсного забезпечення, достатнього для виконання власних повноважень з вирішення питань місцевого значення.
Перспективний план формування територій громад області складається з графічної та текстової частини.
Графічна частина — це мапа, яка відображає межі нових спроможних територіальних громад, їх потенційні адміністративні центри та всі населені пункти, що увійшли до їх складу.
Текстова частина включає паспорти спроможних територіальних громад, які містять кількісні характеристики населення та площі територіальної громади, закладів соціальної інфраструктури (школи, лікарні, дитячі садочки, терцентри соцзахисту), обсяги доходів, наявність приміщень для розміщення державних органів, установ, органів місцевого самоврядування тощо. Крім цього, текстова частина містить відомості про населені пункти, що увійдуть до складу спроможної територіальної громади.
Перспективний план розробляється обласними державними адміністраціями, схвалюється обласними радами та затверджується Кабінетом Міністрів України. Під час розроблення проекту Перспективного плану уповноважені облдержадміністрацією посадові особи проводять консультації з представниками органів місцевого самоврядування та їх асоціацій, а також суб’єктами господарювання та їх громадськими об’єднаннями.
АЛГОРИТМ ОБ’ЄДНАННЯ
Закон про добровільне об’єднання передбачає декілька послідовних етапів процесу об’єднання і визначає часові рамки цих етапів. Однак експерти Асоціації міст України вважають, що він чітко не визначає, чи ті рамки є жорсткими. Вони пропонують «вважати визначені законом терміни проходження етапів об’єднання не жорсткими, а максимальними. Крім того, можна рекомендувати радам визначати формою таких обговорень збори громадян. Тоді кожне з подібних обговорень можна було б проводити не за 30, а, скажімо, за 10 днів. Сесії відповідних рад для прийняття рішень, щоб не втрачати час, можна проводити в терміновому порядку, а також скоротити терміни здійснення відповідних етапів об’єднання облдержадміністраціями та облрадами».
Етапи об’єднання | Максимальний термін (дні) | Достатня тривалість (дні) |
Ініціювання | ||
Громадське обговорення пропозиції на зборах громадян | 30 | До 10 з підготовкою |
Сесія ради (готується одночасно з обговоренням) | Не визначено | 2 з підготовкою і оформленням результатів |
Пропозиція суміжним громадам | Не визначено | 1 |
Громадські обговорення пропозиції на зборах громадян суміжних громад | 30 | До 10 з підготовкою |
Сесії рад суміжних громад | Не визначено | 2 з підготовкою і оформленням результатів |
Формування робочої групи та підготовка нею проектів рішень на основі типового рішення | Не визначено | 5 |
Громадські обговорення проектів рішень на зборах громадян відповідних рад | 30 | До 10 з підготовкою |
Підготовка робочою групою остаточної редакції проектів рішень | 10 | 2 |
Сесії рад для прийняття рішень | 30 | 2 |
Передача схвалених радами проектів рішень на перевірку ОДА | 5 | 2 |
Підтвердження ОДА відповідності проектів рішень законодавству | 10 | 3 |
Прийняття остаточних рішень радами | Не визначено | 3 |
Розгляд рішень рад обласною радою | 30 | 10 |
Загальна тривалість процесу | > 175 | 62 |
При визначенні строків здійснення окремих етапів об’єднання територіальних громад у Законі про добровільне об’єднання використовується вираз «протягом певної кількості днів». При практичному застосуванні Закону може виникнути питання щодо тлумачення цього виразу:
— він означає необхідність витрачати на виконання тих чи інших заходів повністю названий у відповідній нормі закону час?
— чи він означає максимальний час, у межах якого має бути виконано передбачений захід?
Експерти АМУ переконані в тому, що мова йде про максимальні часові рамки, у межах яких має бути завершено захід або здійснена відповідна дія.
<…>
«Це переконання базується на наступному аналізі норм законодавства.
1. Щодо проведення громадського обговорення протягом 30 (60) днів (частина третя статті 5, частина друга статті 6, частина друга статті 7). Громадське обговорення — це не тривалий процес, який триває певну кількість днів, а публічний захід, на якому присутні зацікавлені члени територіальної громади, і звичайна виправдана тривалість його проведення не перевищує кількох годин, а разом з підготовкою — декількох днів. Так, у частині другій статті 7 цього ж Закону термін «громадське обговорення» розкривається як громадські слухання, збори громадян, інші форми консультацій з громадськістю. У частині четвертій статті 5 Закону визначено, що порядок проведення громадського обговорення з питань, передбачених цим Законом, визначається сільською, селищною, міською радою. Окремі форми таких громадських обговорень передбачені Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні»: громадські слухання (стаття 13), загальні збори (стаття 8). Такі заходи разом з їхньою підготовкою об’єктивно не можуть тривати протягом 30 чи 60 днів.»
З огляду на вказане експерти АМУ вважають, що вказаний вислів повинен тлумачитися так: «проведення громадського обговорення (громадських слухань, зборів громадян, інших форм консультацій з громадськістю) разом з його підготовкою повинно завершитись не пізніш ніж за 30 днів від початку відліку цього терміну.»
2. Щодо розгляду питань сільськими, селищними, міськими, обласними радами протягом 30 днів (абзац другий частини другої, частина восьма, дев’ята статті 7). Питання, що виносяться на розгляд ради, розглядаються на засіданні профільної постійної комісії ради та на пленарному засіданні ради. Порядок підготовки та проведення таких засідань регулюються регламентом ради та положенням про постійні комісії ради. Звичайна тривалість таких засідань не перевищує кількох годин. При розгляді питання радою та її органами, крім фахового опрацювання питання, певний час займає підготовка
засідань вказаних колегіальних органів, попереднє ознайомлення депутатів з проектами документів. Однак тривалість такої підготовки значною мірою залежить від оперативності дій посадових осіб, депутатів рад та наявності граничного строку.
Тобто вказаний вислів можна витлумачити лише як граничний строк розгляду питань, бо інакше він суперечить логіці Закону та положенням Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», а також загальній логіці адміністративної діяльності.
3. Щодо підготовки та затвердження висновку головою обласної державної адміністрації протягом 10 робочих днів. Вказане у попередній частині (п. 2 цього роз’яснення) є справедливим і для даного випадку з тією відмінністю, що відповідне рішення приймається не представницьким колегіальним органом, а посадовою особою. Це суттєво спрощує та прискорює вирішення питання. Вищенаведені тлумачення виразу «протягом певної кількості днів» підтверджуються нормами чинних законодавчих актів, зокрема Закону України «Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів».
Так, згідно з абзацом другим частини сьомої статті 13 «офіційне оголошення шляхом прийняття рішення про початок виборчого процесу здійснюється … територіальною виборчою комісією — протягом п’яти днів з дня прийняття рішення про призначення позачергових місцевих виборів».
Зрозуміло, що тут «протягом п’яти днів з дня» означає крайній термін оголошення, адже саме оголошення не може тривати п’ять днів. Те саме бачимо і в частині шостій статті 16 зазначеного закону: «Повідомлення про загальний склад відповідної ради оприлюднюється відповідною радою в місцевих друкованих засобах масової інформації протягом трьох днів з дня прийняття відповідного рішення згідно з частиною першою цієї статті».
За частиною 16 статті 28 цього ж закону «член виборчої комісії, який бере участь у її засіданні та не згоден з рішенням, прийнятим комісією, має право протягом двох днів після засідання, на якому було прийнято рішення, у письмовій формі висловити окрему думку, що додається до відповідного протоколу засідання виборчої комісії». Зрозуміло, що це не означає обов’язку члена комісії витратити саме два дні на висловлення власної думки в письмовій формі, а означає лише те, що член комісії, який має окрему думку, повинен висловити її не пізніше ніж через два дні після засідання.
Ще одним прикладом на користь тлумачення вислову «протягом певної кількості днів» як визначення граничної тривалості часу на вчинення відповідних дій є норми Кодексу адміністративного судочинства України, а саме: частина перша статті 38, частина перша статті 43, частина перша статті 431, частина третя статті 75 тощо.
Отже, у нормативно-правових актах вислів «протягом певної кількості днів» застосовується на позначення часової характеристики певного строку. У свою чергу, стаття 67 Цивільно-процесуального кодексу України та стаття 101 Кодексу адміністративного судочинства України визначають строк як відрізок часу, у межах якого вчиняються або можуть вчинятися певні юридично значимі дії.
Висновок: Вирази «протягом певної кількості днів», що вживаються у Законі України «Про добровільне об’єднання територіальних громад», мають тлумачитися лише як визначення граничної тривалості часу на вчинення відповідних дій або проведення заходів.
Таким чином, не потрібно чекати, поки мине, наприклад, 30 днів для громадського обговорення, головне, щоб воно було проведене в межах саме цих 30 днів і не пізніше. А це може бути і один день.»
<…>
