Про майбутніх префектів замовте слово…

ДОКУМЕНТИ СТАТТІ

Конституція — Конституція України.

Закон № 3723 — Закон України «Про державну службу» від 16.12.93 р. № 3723.

Закон № 586 — Закон України «Про місцеві державні адміністрації» від 09.04.99 р. № 586.

Закон № 280 — Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21.05.97 р. № 280/97.

Не секрет, що фактично за усі децентралізаційні зміни в Україні відповідальне Міністерство регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України (далі — Міністерство, Мінрегіонбуд). Тож, по суті, це Міністерство є розробником основних інновацій і законодавчих актів, що мають змінити Конституцію, а разом із нею адміністративно-територіальний поділ, систему влади і місцевого самоврядування.

Ми з вами, шановні читачі, вже знаємо, що змінами, які мають відбутися, запропоновано вилучити з конституційного регулювання місцеві державні адміністрації та відповідно скасувати інститут голів місцевих державних адміністрацій. Натомість основні повноваження зосередяться на базовому рівні у громаді. За законним здійсненням цих повноважень і будуть наглядати префекти.

«Інститут префектів, який планується ввести в Україні, ліквідувавши місцеві державні адміністрації, не такий вже й страшний, як його малюють», — спростовує зауваження критиків Перший заступник Міністра регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства В’ячеслав Негода. «Реформа передбачає передачу основних повноважень та ресурсів для їх здійснення на рівень громад, тим самим даючи дорогу розвитку народовладдя в країні. З урахуванням цього громада стане сама собі господарем — отримає широкі повноваження, ресурси для здійснення цих повноважень. Для чого тоді префекти? Щоб припинити порушення Конституції України та законів і не допускати жодних рухів в бік порушення територіальної цілісності України».

Тож префекти жодним чином не впливатимуть на самостійність у прийнятті органами місцевого самоврядування рішень? Тоді ж якими повноваженнями будуть наділені ці владні управлінці, хто їх призначатиме і що вони будуть робити? Для відповіді на ці запитання пропоную розглянути відповідний проект Закону «Про префектів», який розробив Мінрегіонбуд.*

* Текст законопроекту розміщено на офіційному сайті Міністерства за цим посиланням: http://www.minregion.gov.ua/attachments/content-attachments/4851/Prefectu.pdf. — Прим. ред.

ПРЕФЕКТИ В СИСТЕМІ ОРГАНІВ ВИКОНАВЧОЇ ВЛАДИ

Префект має стати місцевим органом виконавчої влади і увійти до системи органів виконавчої влади:

— в районах — префекти районів,

— в областях — префекти областей.

Відповідно до законопроекту основні завдання префектів полягають у забезпеченні:

— здійснення нагляду за додержанням Конституції і законів України органами місцевого самоврядування та посадовими особами місцевого самоврядування;

— здійснення координації діяльності територіальних органів міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, здійснення нагляду за додержанням ними Конституції і законів України;

— виконання державних програм;

— спрямування і організації діяльності територіальних органів центральних органів виконавчої влади та їх взаємодії з органами місцевого самоврядування в умовах воєнного або надзвичайного і військового стану, надзвичайної екологічної ситуації.

Префект згідно з проектом має бути державним службовцем. Його посада префекта не належатиме до політичних посад, а тому усі дії особи на цій посаді мають здійснюватися з урахуванням вимог Закону від 16.12.1993 р. № 3723-XII. А строк перебування на посаді має становити 3 роки.

Префект під час здійснення своїх повноважень буде відповідальним перед Президентом України, підзвітним та підконтрольним Кабінетові Міністрів України (далі — КМУ, Кабмін). Водночас, призначення на посаду та звільнення з посади префекта за проектом не пов’язується зі вступом на пост Президента України, припиненням виконання ним повноважень, а також формуванням нового складу КМУ, складенням ним своїх повноважень або його відставкою.

Для забезпечення діяльності префектів створюватимуться префектури зі статусом юридичних осіб публічного права.

Префектури районів, областей, Києва та Севастополя знаходитимуться, відповідно, в районних та обласних центрах, Києві та Севастополі. В інших поселеннях за рішенням Кабінету Міністрів України можуть створюватись підрозділи префектури.

ПОРЯДОК ПРИЗНАЧЕННЯ ПРЕФЕКТА. ФОРМУВАННЯ ПРЕФЕКТУР

Префект буде призначатися на посаду Президентом України за поданням Кабміну. Проектом передбачено, що на посаду префекта призначається особа, яка:

— на момент призначення вже працює префектом в іншій адміністративно-територіальній одиниці в порядку переведення;

— перебуває в кадровому резерві префектів не менше року;

— працювала на посаді префекта не менше двох років і з моменту звільнення з такої посади пройшло не більше трьох років.

Кандидатури на посаду префекта на розгляд КМУ вноситимуться Прем’єр-міністром України. На кожну посаду — одна кандидатура.

За результатами розгляду подання Президент України протягом 14 календарних днів після одержання подання призначає відповідну особу на посаду префекта або відхиляє подану кандидатуру із зазначенням мотивів такого рішення.

На посаду префекта області може бути призначена особа, яка відповідає вищезазначеним умовам та перебувала на посаді префекта району не менше, як в трьох районах, загальною тривалістю не менше 6 років.

Формування кадрового резерву префектів буде здійснюватися шляхом відкритого конкурсу, який проводитиметься центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державної служби. За результатами відкритого конкурсу конкурсна комісія має внести на розгляд Президента України кандидатуру особи або декількох осіб, для включення до кадрового резерву префектів.

Чисельність кадрового резерву префектів має становити 25 відсотків загальної кількості посад префектів.

Проектом передбачається, що до кадрового резерву префектів може бути включений дієздатний громадянин України, який вільно володіє державною мовою, має вищу освіту за освітньо-кваліфікаційним рівнем спеціаліста або магістра та досвід роботи не менше трьох років на посадах державної служби чи посадах в органах місцевого самоврядування або має вищу освіту за освітньо-кваліфікаційним рівнем магістра публічного управління та адміністрування на очній формі навчання в місті Києві, а також надав у встановленому порядку згоду на проведення спеціальної перевірки відомостей, що подаються кандидатом.

До кадрового резерву префектів не можуть бути включені особи, які мають судимість за вчинення умисного злочину, а також особи, які були звільнені з посад державних службовців, посад в органах місцевого самоврядування через службову невідповідність або порушення службової дисципліни — протягом п’яти років після такого звільнення; особи, яких було притягнуто до відповідальності за корупційні правопорушення — протягом п’яти років після притягнення до відповідальності.

Виведення з кадрового резерву префектів здійснюється Президентом за поданням Мінрегіону:

1) за власною ініціативою особи;

2) у разі відмові особи від пропозиції щодо призначення на посаду префекта;

3) якщо в результаті спеціальної перевірки виявлені дані, що свідчать про неможливість особи займати посаду префекта;

4) за результатами проходження підвищення кваліфікації;

5) по закінченні п’ятирічного терміну перебування в кадровому резерві префектів;

6) у разі призначення на посаду префекта;

7) у разі втрати особою громадянства України, виявлення факту подвійного громадянства;

8) у разі набрання законної сили обвинувальним вироком суду;

9) у разі набуття особою, яку включено до кадрового резерву префектів, повноважень Президента України, народного депутата України, виборної посадової особи місцевого самоврядування чи призначення на політичну посаду.

Особа, виведена з кадрового резерву, не може подавати заяви на включення до нього протягом трьох років.

Префект звільняється з посади Президентом України за поданням Кабміну.

Тепер щодо утворення префектур. Так, розробниками законопроекту передбачено, що префектура утворюється чи ліквідовується одночасно з утворенням чи ліквідацією відповідної адміністративно-територіальної одиниці.

Організаційні заходи щодо утворення та ліквідації префектури здійснюються КМУ на підставі акта Верховної Ради України про утворення чи ліквідацію відповідної адміністративно-територіальної одиниці.

Структура префектури визначається Кабміном і включає:

— префекта;

— структурні підрозділи, які забезпечуватимуть здійснення префектом його повноважень.

Проектом передбачено, що чисельність працівників префектури має визначити Кабмін. Водночас з тексту цього законопроекту випливає, що префектура буде мати, як мінімум, керуючого справами.

Так, керуючий справами префектури призначатиметься на посаду префектом за погодженням із центральним органом виконавчої влади, що буде реалізовувати державну політику з питань територіальної організації влади (що це за орган і з якими повноваженнями — зараз важко сказати). Але призначення на посаду та звільнення з посади керуючого справами не має бути пов’язане з призначенням на посаду та звільненням з посади префекта.

Основними завданнями керуючого справами буде забезпечення діяльності префекта, стабільності і наступності у роботі префектури, організація її поточної роботи.

Тож керуючий справами префектури відповідно до покладених на нього завдань, зокрема:

1) організовуватиме роботу префектури;

2) готуватиме плани роботи;

3) забезпечуватиме організацію документообігу;

4) здійснюватиме контроль за виконанням виконавчими органами місцевого самоврядування наданих законом державних повноважень.

ПОВНОВАЖЕННЯ ПРЕФЕКТА

Префект, відповідно до законопроекту, буде мати такі повноваження:

1) здійснення нагляду за додержанням Конституції і законів України органами місцевого самоврядування;

2) здійснення координації діяльності територіальних органів міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, нагляду за додержанням ними Конституції і законів України;

3) забезпечення виконання державних програм;

4) здійснення контролю за виконанням виконавчим комітетом відповідної ради наданих законом державних повноважень.

Яким же чином префект буде здійснювати свій нагляд за додержанням законів? Проект Закону з цього приводу передбачає, що префект здійснює нагляд шляхом:

— аналізу актів територіальних громад, голів та рад громад, їх виконавчих органів, районних та обласних рад, їх виконавчих комітетів (далі — актів органів місцевого самоврядування),

— правової експертизи.

А механізм взаємодії префекта громад, органів місцевого самоврядування передбачено такий: голова громади, рада громади, її виконавчі органи, районна та обласна рада, їх виконавчі комітети надсилають свої акти та акти територіальних громад префекту відповідно району, області, Києва чи Севастополя не пізніш як на 3 робочий день після їх підписання, але не пізніше дня набрання ними чинності. Префект здійснює нагляд за цими актами виключно на предмет їх конституційності та законності і не може оцінювати їх доцільність та ефективність.

Тут слід зазначити, що законопроект містить декілька варіантів щодо ініціативи здійснення префектом нагляду, зокрема:

— префект здійснює нагляд за актами органів місцевого самоврядування нормативного характеру — в повному обсязі; індивідуального характеру — лише за наявності відповідних скарг юридичних та фізичних осіб;

— префект не здійснює нагляд за додержанням Конституції та законів України органами місцевого самоврядування з питань, нагляд чи контроль за якими віднесено законом до відання інших органів державної влади.

Якщо ж аналіз виявив порушення, то префект своїм розпорядженням зупиняє в цілому чи в частині:

1) дію актів органів місцевого самоврядування індивідуального характеру — не пізніш як на 7-й день після надходження відповідної скарги юридичних або фізичних осіб;

2) дію актів органів місцевого самоврядування нормативного характеру — не пізніш як на 30-й день після набрання чинності відповідним актом.

У разі наявності незначних зауважень префект може повернути акт суб’єкту подання з вмотивованими пропозиціями для приведення його у відповідність Конституції та законам України в термін до набрання чинності цим актом.

Але, у разі виявлення невідповідності акта Конституції та законами України, префект зупиняє такий акт в цілому чи в частині з одночасним зверненням до адміністративного суду.

Якщо префект в день зупинення акта органу місцевого самоврядування не звернувся з позовом до адміністративного суду, розпорядження про зупинення акта втрачає чинність.

Після закінчення строків, протягом яких акт органу місцевого самоврядування або його частина може бути зупинено з одночасним зверненням до суду, префект втрачає право на звернення до суду щодо відповідних актів.

У разі ухвалення головою громади, радою громади, районною, обласною радою акта, що має ознаки невідповідності Конституції України, створення загрози порушення державного суверенітету, територіальної цілісності чи загрози національній безпеці префект інформує про це Президента України!

ПІДСУМОК

Порівнюючи повноваження і різні важелі впливу сьогоднішніх місцевих державних адміністрацій та майбутніх префектів, можна з усією впевненістю сказати: перші мають значно більше повноважень (ст. 13 Закону № 586), ніж їх матимуть префекти.

Водночас, за умови повноцінної роботи ніхто не зможе дорікнути префекту, що він щось не робить того, чого потребує конкретний населений пункт, або, навпаки, робить те, що суперечить баченню органа місцевого самоврядування конкретної громади. Як бачимо, він просто не матиме навіть таких повноважень.

Тож справа префекта — не допустити впровадження протизаконних і антиконституційних рішень на місцях. Навіть тоді, коли префект призупинить незаконне рішення органу місцевого самоврядування, долю такого рішення буде вирішувати тільки суд — відповідає це рішення чинному законодавству чи ні. Розпустити ж місцеву раду, якщо її протизаконні дії спонукатимуть до цього, можна буде лише за наявності відповідного висновку Конституційного суду! Лише тоді Президент зможе направити відповідне подання до Верховної Ради України, де і буде вирішуватися доля такої ради.

До речі, за наявності підстав, передбачених ч. 1 ст. 78 Закону № 280, чинне законодавство не вимагає висновку Конституційного Суду, і Верховна Рада України може без рішень суду оголосити дострокові вибори місцевої ради чи голови, якщо ті порушили будь-яке законодавство. Тоді як у пропонованій моделі — тільки в разі прийняття органом місцевого самоврядування рішень, що спрямовані на порушення територіальної цілісності держави та прямої загрози безпеки громадян.