З метою підвищення прозорості та об’єктивності конкурсів на заміщення вакантних посад на основі виявлених проблем та недоліків, а також для пошуку шляхів унормування та впровадження нових методологічних підходів на основі уніфікації процесу проведення конкурсу та диференціації критеріїв відбору залежно від посад, Всеукраїнська громадська організація «ЕЛІТА ДЕРЖАВИ», яка більше восьми років об’єднує випускників НАДУ та науковців і створює майданчик для обговорення нагальних питань у державному управлінні, виступила з ініціативою та звернулась до нових та перевірених часом партнерів по громадській діяльності з можливістю:
1) почути думку практиків, які організовували та безпосередньо проводили конкурсні відбори і мають своє бачення та пропозиції щодо удосконалення процесу;
2) отримати «зворотну» реакцію щодо (не)досконалості конкурсів від тих, хто брав безпосередню участь у них;
3) ознайомитись з прикладами (не)успішних конкурсних відборів;
4) обговорити можливі зміни до законодавства та запропонувати їх органам влади.
Ініціативу підтримали редакція та експерти журналу «ДЕРЖСЛУЖБОВЕЦЬ», а також Громадська рада при Нацдержслужбі, які виступили співорганізаторами «круглого столу» на тему «Конкурсні відбори на державну службу: перші кроки, правове регулювання та конфлікт інтересів при їх проведенні».
Враховуючи нагальність питань, пов’язаних з державним експериментом заявлених конкурсних відборів на державну службу, своїми спостереженнями та пропозиціями погодились поділитись голови ще двох громадських рад, а саме Громадської ради при Мінрегіоні та при Київській міській державній адміністрації.
Пропозиції експертів та громадськості викликали підтримку з боку Комітету Верховної Ради України з питань державного будівництва, регіональної політики та місцевого самоврядування та Національного агентства України з питань державної служби, які сприяли проведенню заходу, а їх посадові особи погодились виступити з доповідями щодо сучасного стану справ з конкурсними відборами, а також доопрацюванням Закону України «Про державну службу».
У «круглому столі», окрім зазначених вище осіб, взяли участь аспіранти, докторанти та науково-педагогічні працівники Національної академії державного управління при Президентові України (НАДУ) та інші науковці, представники Громадської ради при Національному агентстві з питань державної служби України та інших громадських рад, члени робочої групи з розробки Закону України «Про державну службу», працівники кадрових управлінь міністерств, відомств та інші. Загалом, на заході були присутні учасники не тільки з Києва, але й Вінниці, Житомира, Кіровограда, Одеси, Харкова, Черкас, Рівного та Львова.
На початку заходу було представлено сатиричний відеоролик «ЗАКОН», у головній ролі — Шушпанніков Олег, актор, член ВГО «ЕЛІТА ДЕРЖАВИ», кандидат політичних наук. Основна ідея ролика зводиться до того, що говорити про бездоганні конкурсні відбори на державну службу за умов непрозорої системи народних виборів до Верховної Ради України без підтвердження компетентності народних обранців та перевірки на «поліграфі» ще зарано.
На заході були зокрема, заслухані та обговорені доповіді:
ШКРУМ Альони – народний депутат України, Голова підкомітету з питань державної служби та служби в органах місцевого самоврядування Комітету Верховної Ради України з питань державного будівництва, регіональної політики та місцевого самоврядування. Тема: «Проблемнi питання iмплементацiї Закону України «Про державну службу» в роботi конкурсної комiciї з питань Вищого корпусу державної служби»;
ВАЩЕНКО Костянтина — голова Національного агентства України з питань державної служби, член-кореспондент НАПН України, доктор політичних наук. Тема: «Трансформація підходів до реформування кадрового забезпечення в сучасній Україні: недоліки та переваги»;
МАЦОКІНА Андрія — головний редактор журналу «Держслужбовець», юрист, магістр державного управління. Тема: «Нормативне забезпечення кадрових відборів на державну службу»;
ПІЖУК Юрія — Голова Громадської ради при Нацдержслужбі, ЦК профспілки працівників державних установ України, магістр державного управління. Тема: «Реформа державного управління. Кадрове забезпечення: проблеми та перспективи».
Деякі з доповідей учасників «круглого столу» ми публікуємо у цьому випуску.
РЕФОРМА ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ: КАДРОВЕ ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ – ПРОБЛЕМИ ТА ПЕРСПЕКТИВИ
ПІЖУК ЮРІЙ, Голова Громадської ради при Нацдержслужбі, Голова ЦК Профспілки працівників державних установ України, магістр державного управління
Необхідність зміни пріоритетів у відносинах між державою та громадянами диктує час.
Однак такі цінності, як життя і здоров’я, честь і гідність людини, її недоторканність і безпека, задекларовані у Конституції України, на жаль, у реальному житті громадян Україні найвищими соціальними цінностями поки що не стали.
Саме ця невідповідність спонукатиме суспільство до пошуку ефективних механізмів для забезпечення потреб як окремо взятої людини, так і держави в цілому, у тому числі і через реалізацію державного управління на нових засадах. Проте сподіватись на успіх у цьому питанні без зміни підходів до людей, що здійснюють державне управління, — марна справа.
Що завжди було, є і, без перебільшень, буде і в подальшому причиною виникнення різного роду криз — будь-то політичних чи економічних?
У першу чергу це невідповідність між очікуванням суспільства та виконанням з боку держави своїх функцій та обов’язків.
Саме від якісного складу державних органів залежить те, як держава виконує взяті на себе зобов’язання. І, як правило, основною причиною поразок чималої кількості реформ, що провадилися у державі, було нехтування з боку реформаторів людським фактором.
На мій погляд, перш ніж розпочинати будь-яку реформу, необхідно об’єктивно оцінити існуючий кадровий потенціал та здійснити комплекс заходів щодо необхідного кадрового забезпечення.
Що ж таке кадрове забезпечення?
Безперечно, це діяльність, яка тісно пов’язана з питаннями добору, розстановки кадрів, їх підготовки та перепідготовки, правовим регулюванням їх трудової діяльності тощо.
Проте, на мій погляд, в першу чергу це діяльність, змістом якої є не просто забезпечення установ, підприємств та організацій кадрами, а забезпечення якісними кадрами, наділеними відповідними якостями та властивостями, що відповідають сучасним вимогам часу.
Оскільки ми сьогодні зосередились на одній із найважливіших складових кадрового забезпечення прийняття на державну службу, зокрема визначення способів зайняття посад (саме через конкурс), то я з приємністю хочу відмітити вчасність і важливість тематики, піднятої під час проведення цього «круглого столу».
Більш того, пропоную започаткувати цілий цикл таких «круглих столів», присвячених проблематиці впровадження нового Закону України «Про державу службу», наступною розглянути таку складову, як проходження служби, а в її рамках розглянути такі аспекти, як оплата праці, мотивація, соціальне забезпечення кадрів; адаптація кадрів та просування по службі; оцінювання; професійна підготовка та підвищення кваліфікації кадрів тощо.
Сьогодні конкурс став практично єдиним і основним засобом реалізації громадянами конституційного права на доступ до державної служби.
Для України це нова практика.
Саме на нього покладають великі сподівання, аби відібрати на державну службу громадян, які володіють необхідними знаннями і реально спроможні виконувати функції, покладені на них державою.
Безперечно, конкурс має відповідати принципам, визначеним Законом України «Про державну службу», а саме: забезпечення рівного доступу; політичної неупередженості; законності; довіри суспільства; недискримінації; прозорості; доброчесності; надійності та відповідності методів тестування; узгодженості застосування методів тестування; ефективного і справедливого процесу відбору.
Чи зможуть кадрові конкурси стати способом відбору найкращих фахівців? Чи можна сьогодні забезпечити якісний добір персоналу без залучення психологів і досвідчених спеціалістів з набору персоналу, які б могли здійснити професійну перевірку особистих психологічних, моральних якостей та інтелектуальних здібностей претендентів на посаду державного службовця. І чи будуть у цих конкурсах брати участь дійсно найкращі без гарантування з боку держави гідної заробітної плати і достойного соціального пакета для тих, хто йде на ці посади?
Будемо відверті, станом на сьогодні процедура конкурсного відбору є в певній мірі недосконалою, носить подекуди формальний характер і не завжди створює умови для відбору найкращих претендентів для заміщення посад державних службовців. Методи добору на державну службу в переважній більшості залишились старими.
Що ми спостерігаємо?
Проаналізувавши процеси конкурсного відбору, які проходять в органах державної влади, можна стверджувати, що єдиного підходу щодо проходження конкурсного відбору на практиці не існує. По суті, кожний державний орган сам визначає, як саме проводити відкритий конкурсний відбір своїх співробітників, що, на мою думку, не сприяє створенню єдиного підходу до формування кадрів на державній службі. Через відсутність досвіду проведення відкритих конкурсів виникає чимало саме практичних проблем.
Так, іспит кандидатів, який є основним при проведенні професійного відбору на державну службу, дозволяє виявити лише знання законодавства України.
Мають місце певні недоліки при підготовці тестів, а також окремі так звані «технічні збої», які, сподіваюсь, найближчим часом, будуть подолані.
Яких державних службовців сьогодні потребує українське суспільство?
Сьогодні вкрай важливо якомога точно оцінити ділові якості претендента, схильність до управлінської діяльності, його комунікабельність, аналітичні та організаційні здібності, схильність до підвищення своєї кваліфікації, впевненість у собі і т. п.
У той же час виконання ситуаційних завдань має масу недоліків. Подекуди ці завдання абсолютно прогнозовані і не є проблемними, а відтак не вимагають від претендентів ні креативності, ні особливих аналітичних здібностей, ні налаштованості на зміни.
Останній етап конкурсу — співбесіда теж нерідко носить формальний характер.
Окремо декілька слів про залучення громадськості до відбору кадрів.
Згідно із Законом України «Про державну службу» державних службовців має відбирати конкурсна комісія, яку утворює керівник державного апарату. Як правило, в органах державної влади конкурси проводять так би мовити «своїми силами». У той же час залучення якомога ширшого кола фахівців до роботи у конкурсних комісіях, на мій погляд, якраз сприяло б створенню цілісної та ефективної системи добору кадрів у державі.
Тим більше, Законом України «Про державну службу» та Порядком проведення конкурсу рекомендовано включати до складу комісії не лише державних службовців, а й представників громадських об’єднань.
Зокрема, п. 2 ст. 27 Закону передбачається, що до роботи конкурсної комісії, склад якої має становити не менше ніж п’ять осіб, можуть залучатися науковці та експерти у відповідній сфері, а також представник виборного органу первинної профспілкової організації (за наявності).
Разом із тим, за інформацією з місць, нерідко ситуація така — комісія, що створюється в ОДА для проведення конкурсу, складається, як правило, із заступника голови — керівника апарату, керівників служби управління персоналом та юридичної служби, інших працівників адміністрації. Представники громадськості та експерти до складу комісій залучаються вибірково, оскільки Закон дозволяє, але не зобов’язує адміністрацію залучати громадськість та експертів до участі у відборі.
Та й самих претендентів не так вже густо. Багато хто такі конкурси ігнорує чи то через сумніви в об’єктивності відбору, чи то через низьку заробітну плату при значній відповідальності, а можливо, через те, що престиж професійної діяльності державних службовців практично втрачено.
На мою думку, підвищення престижу суспільно значущих сфер життєдіяльності нашого суспільства тісно пов’язане з необхідністю підвищення престижу державної служби, оскільки державна служба має виняткове значення для розбудови справді могутньої, конкурентоспроможної, успішної України.
Ми чомусь зовсім перестали про це говорити. Сьогодні словосполучення державний службовець звучить якось пригнічено. Державного службовця паплюжать із усіх трибун, навішуючи ярлики «бюрократів», «нероб», «корупціонерів», навіть не намагаючись розібратись і відділити справді винних від значної маси, повторюю, значної маси порядних, професійних і патріотичних людей — державних службовців. Такі речі не можна допускати, ми маємо усвідомлювати це і боротись за гідне ставлення до професії державного службовця.
І коли ми говоримо про недосконалість шляхів формування кадрового потенціалу на державній службі, ми маємо розуміти, що ці речі мають прямий зв’язок із негативним або, у кращому випадку, байдужим ставленням до влади сучасного пересічного громадянина.
Жоден політик сьогодні не береться захистити цю категорію людей, оскільки для нього це цілком імовірні іміджеві втрати.
Більш того, сама держава не намагається подбати про них. Протягом останніх восьми років урядами України до державних службовців застосовувався дискримінаційний підхід, особливо в частині рівня оплати їх праці.
Нехтування з боку держави питанням матеріального забезпечення найбільш соціально незахищеної категорії працівників державного управління призвело до того, що їх середня заробітна плата на сьогоднішній день значно менше, ніж у середньому в галузях економіки. І це при тому, що для більшості з них, повторюю, для більшості з них, заробітна плата є єдиним джерелом існування.
З приходом нового Уряду ряд питань дійсно переглянуто в позитивному ключі. Однак, проаналізувавши проект Закону України «Про Державний бюджет України на 2017 рік», незважаючи на те, що фонд оплати праці значно збільшено, реальні механізми реформи заробітної плати не запущено. Ми бачимо загрозу чергового відстрочення впровадження реформи оплати праці на державній службі, оскільки навіть її перший етап не забезпечений фінансово.
Це негативно впливає на сприйняття державними службовцями суті реформи.
Професія державного службовця – це можливість внести свій вклад у розбудову своєї країни, стати громадянином, відданим своєму народу. Проте дуже важливо, щоб люди, які обирають цю професію, були соціально захищеними, впевненими у стабільності своєї професійної діяльності та в завтрашньому дні.
Повернемось до обговорення процедур щодо проведення конкурсів. Чому відкриті конкурси з відбору не відновили довіру суспільства до прозорості оновлення влади? Як зробити процедуру відбору ефективною? Що є причиною недовіри та бажання громадян пересвідчитися у прозорості й чесності конкурсів – недовіра до конкурсних комісій чи недосконалість самої конкурсної процедури?
Ось на які питання варто нам пошукати відповіді під час обговорення на цьому «круглому столі».
Новий Закон «Про державну службу» за своєю суттю є новаторським, спрямованим на побудову відмінної від попередньої моделі інституту державної служби.
Прозорість конкурсного відбору кадрів, новий підхід до категорій посад державної служби, посилення відповідальності державного службовця, нова система оплати праці — все це повинно створити «нове обличчя» державної служби.
І в цьому процесі конкурс має відіграти основну роль. Я переконаний, що ми усі маємо докласти чималих зусиль, аби конкурс став максимально прозорим, об’єктивним та дієвим інструментом змін на краще.
КОНКУРСНИЙ ВІДБІР НА ПОСАДИ ДЕРЖАВНОЇ СЛУЖБИ: ЛЮДСЬКИЙ АСПЕКТ
КАЧАН НАТАЛІЯ, кандидат економічних наук, викладач Національного університету водного господарства та природокористування, член ГО «Рівненський громадський контроль» та ГО «Всеукраїнська асоціація кримінального права»
1 травня 2016 року набув чинності новий Закон України «Про державну службу», який дав старт реформі системи державного управління, зокрема в кадровому питанні. За півроку ми маємо перші результати тотального конкурсного відбору на посади державної служби, зрушено з місця глибокий, десятиліттями влежаний пласт державного ґрунту. Передбачалося, що зміни у кадровій політиці державної служби забезпечать прихід добре освічених та кваліфікованих фахівців. Вважалося, що особливістю реформування державної служби в сучасних умовах стає поява на всіх щаблях державного управління кадрів, що не лише професійно будуть виконувати свої обов’язки, але й стануть неупередженими, не схильними до хабарництва і зловживань працівниками.
Наскільки реалізовано ці завдання за пройдений час?
В умовах економічної нестабільності в країні, зростання безробіття та складності працевлаштування випускників вищих навчальних закладів, проведення конкурсного відбору на посади згідно з чинним Законом України «Про державну службу» дало надію на вступ до державної служби багатьом фахівцям, що до цього не мали такої можливості та, відповідно, й не задумувалися про таку перспективу. Зауважимо, що державна служба є досить значною професійною нішою. Згідно з даними статистичного бюлетеня «Кількість державних службовців і посадових осіб місцевого самоврядування» станом на 31 грудня 2015 року чисельність державних службовців в Україні становила 351 835 осіб. Навіть з огляду на скорочення посад державної служби це все одно залишається досить суттєвою цифрою.
Ураховуючи ажіотаж, особливо на початковому етапі проведення конкурсів, коли подекуди на одну посаду претендувало до 40 осіб, можна вважати, що питання реформування державної служби у частині кадрового потенціалу стало пріоритетною ідеєю до 3 % населення України. Кожен, пройшовши через горнило конкурсного відбору, склав про цей процес власну думку, яка характеризує як реформу державної служби, так і дієвість вищого керівництва держави та досконалість законодавства. Тобто конкурсний відбір на державну службу перейшов із професійної площини у політичну і перебуває під пильним наглядом не лише тих, хто здійснює набір держслужбовців, але й громадських організацій, активістів та пересічних українців. Однак позитивні очікування не виправдалися у повній мірі.
Так, дійсно, чинне законодавство дає всі передумови для вступу на державну службу амбітної, розвиненої, активної молоді. Але у більшості випадків спостерігаємо перекоси без збереження розумного балансу між молодістю і досвідом. Непоодинокі випадки, коли конкурсний відбір ставав способом «зачистки» кадрів від неугодних діючому керівництву, коли люди, пропрацювавши двадцять років на одній посаді, у вже передпенсійному віці змушені проходити конкурс на свою ж посаду і… не проходили його, залишившись, по суті, за бортом. Складно уявити психологічний стан таких працівників, які люблять свою роботу, звикли до неї, нічого іншого не хочуть і не можуть робити, і раптом їх налагоджене життя руйнується вщент. Звісно, коли мова йде про злісних хабарників, що наживалися, перебуваючи на посаді державної служби, – це одне, такими взагалі мають займатися компетентні органи. Але коли у такому становищі опиняється звичайний працівник (наприклад, жінка 53 років, що виростила і виховала трьох синів, один з яких наразі є мобілізований і перебуває у зоні АТО), говорити про забезпечення кадрової безпеки при звільненні персоналу, позитивне враження про конкурсний відбір чи повагу до державної служби не приходиться. Водночас намагання повністю омолодити персонал, набрати на роботу незаангажованих та умотивованих працівників, що прийдуть взамін старшим, також вимагає обережного підходу. Адже державна служба є серйозною, кропіткою, подекуди з підвищеним ризиком кримінальної відповідальності за ненавмисно зроблені помилки працею. Відтак, за півроку випробувального терміну після проходження конкурсу без допомоги наставників молоді держслужбовці мають реальну можливість стати клієнтами прокуратури.
Ще один негативний момент, який, по суті, звів нанівець основну ідею проведення конкурсів на посади державної служби згідно з новим законодавством, — це формальність у їх проведенні та заздалегідь визначені результати, які коригувалися заради конкретної особи за допомогою другого етапу конкурсу — ситуаційних завдань та третього — співбесіди.
Варто сказати, що попри деякі дрібні, суто технічні недоліки, комп’ютерне тестування виявилося найбільш об’єктивним етапом конкурсу на зайняття вакантної посади державного службовця. На цьому можна поставити крапку.
Щодо ситуаційних завдань. Очевидно, що запропоновані Нацдержслужбою приклади ситуаційних завдань не відображають того широкого спектру професійних знань, умінь і навичок, якими мають володіти кандидати на вакантні посади категорії «А» та «Б» у різних галузях діяльності державної служби. Ті ситуаційні завдання, що конкурсні комісії розробляють самостійно, у переважній більшості є вільною творчістю фахівців цих установ і не відображають логіки побудови ситуаційних завдань, бо її не існує апріорі.
Зокрема, немає чітких вимог щодо змістовного наповнення ситуаційних завдань: чи це мають бути загальні напрями роботи керівника, чи ситуаційні завдання мають розкрити творчий, креативний чи професійний потенціал кандидата, чи ситуаційні завдання повинні ґрунтуватися лише на знанні спеціального законодавства? Логічним є також наступне запитання: чи у всіх конкурсних комісіях є фахівці, здатні оцінити глибину і досконалість вирішення ситуаційних завдань. І взагалі — відсутність чіткого визначення поняття «ситуаційне завдання» дозволяє вільно оперувати змістом запропонованих для детального опису питань.
Як на нашу думку, ситуаційні завдання мають окреслювати конкретну, просту чи ускладнену подію, що трапляється у роботі керівника, яку він має вирішити із застосуванням чинного законодавства до відповідної ситуації.
Окрім змістовного наповнення, важливим є технічне оформлення ситуаційних завдань. Наразі ситуаційні завдання: пишуть вручну, оформляють на комп’ютері у текстовому процесорі Microsoft Word чи у вигляді програми для створення та відтворення презентацій Microsoft PowerPoint — все залежить від рівня технічного забезпечення конкурсного відбору на місцях. Вважається, що досконале знання комп’ютерних програм є перевагою для конкурсантів. Однак нерідко траплялися випадки, коли конкурсанти приходили із готовими документами, зробленими профільними фахівцями і за домовленістю із членами комісії мали можливість завантажити відповіді на комп’ютер.
Звичайно, нівелювати недоліки вирішення ситуаційних завдань можна було б під час співбесіди, за умови повної відсутності впливу людського фактора. Члени конкурсної комісії, розглядаючи документи претендентів на вакантну посаду напередодні конкурсу, мають можливість скласти суб’єктивну думку про кожного з них. Окрім того, ніхто не відміняв можливість «домовитися» з членами конкурсної комісії чи вплив адмінресурсу. Відтак, зазвичай, на останньому етапі конкурсу кандидатура на вакантну посаду є визначеною і лише створюються умови щодо успішного формального проходження конкурсу цієї особою.
Щоб запобігти такому явищу під час проведення конкурсів, можливо, варто було б спершу проводити конкурсний відбір у конкурсні комісії, окрім того, внести у законодавство вимогу обов’язкової участі представників громадських організацій у конкурсних комісіях. Наразі у «Порядку проведення конкурсу на зайняття посад державної служби» зазначено, що «до складу конкурсної комісії можуть залучатися представники громадських об’єднань, що діють відповідно до Закону України «Про громадські об’єднання», в установленому Нацдержслужбою порядку». Таку можливість конкурсні комісії практично не використовують, посилаючись на складність процесу вибору представників і брак часу.
Резюмуючи, можна виділити такі конфлікти інтересів, що виникають під час проведення конкурсних відборів на державну службу:
1. При оголошенні конкурсу на зайняття вакантних посад державної служби необхідно передбачити альтернативну пропозицію працевлаштування тим державним службовцям, що мають значний стаж роботи, але за тих чи інших причин не пройшли конкурсний відбір.
2. При оголошенні конкурсу на зайняття вакантних посад державної служби урахувати збереження розумного балансу між молодістю і досвідом та запровадити систему наставництва на державній службі з відповідною оплатою праці.
3. Переглянути вимоги щодо ситуаційних завдань для категорій «А» та «Б» та більш чітко прописати їх у законодавстві.
4. Встановити законодавчо вимогу щодо створення постійних конкурсних комісій на конкурсних засадах або шляхом голосування трудового колективу.
5. Внести у законодавство вимогу обов’язкової участі представників громадських організацій у конкурсних комісіях.
Наразі ініціатори реформи у державній службі намагаються моніторити проблеми конкурсного відбору. Зокрема, з ініціативи ВГО «ЕЛІТА ДЕРЖАВИ» спільно з Громадською радою при Нацдержслужбі та журналом «Держслужбовець», за підтримки Національного агентства України з питань державної служби і Комітету Верховної Ради України з питань державного будівництва, регіональної політики та місцевого самоврядування започатковано низку «круглих столів», метою яких є обговорення можливостей підвищення прозорості та об’єктивності конкурсів на заміщення вакантних посад державної служби на основі виявлених проблем та удосконалення і нормативного врегулювання спірних питань. Процес реформи системи державного управління триває.
ОБОВ’ЯЗКОВА ПРОФЕСІЙНА ПІДГОТОВКА ДЕРЖАВНИХ СЛУЖБОВЦІВ ЯК ЗАПОРУКА РОЗБУДОВИ ДЕРЖАВИ ЄВРОПЕЙСЬКОГО РІВНЯ
РЯБЦЕВ ГЕННАДІЙ, професор кафедри державної політики та суспільного розвитку Національної академії державного управління при Президентові України, доктор наук з державного управління, професор, член ВГО «ЕЛІТА ДЕРЖАВИ»
Глибока прірва, що виникла між нереформованою з радянських часів системою виконавчої влади й демократичною політичною системою, яку забезпечують вільні вибори, відкрита конкуренція легітимних груп інтересів та незалежні засоби масової інформації, обумовила низьку дієвість державної політики. Попри численні кадрові та структурні зміни, старий урядовий механізм не в змозі приймати й реалізовувати оптимальні владні рішення. Урядові структури, процедури, професійне ставлення й компетентність державних службовців не відповідають потребам сьогодення.
Існує велика небезпека виродження політики як форми регулювання соціальних відносин і виходу на перший план деструктивізму. Цей ризик суттєво загострюють:
– неефективний розподіл функцій влади й відсутність незалежності її гілок;
– взаємопов’язаність капіталу та влади, що перетворює капітал на владу, а владу — на капітал;
– перманентне захоплення владного центру регіональними політиками, які в кожному конкретному випадку не схильні співпрацювати з іншими;
– перехід до виборчої системи, що надала лідерам партій можливості диктату щодо партійної маси;
– аморальність депутатського корпусу;
– відсторонення інтелектуальної еліти від влади й засобів масової інформації.
Останнім часом загострилися такі фундаментальні проблеми управління:
– втрата органами влади розуміння ринків, галузей національної економіки, держави як цілісних об’єктів управління;
– переважання реактивної політики, коли активні дії розпочинаються тільки після набуття проблемою загального характеру; боротьба з наслідками криз, а не їхнє попередження;
– посилення «ефекту запізнення» під час визначення порядку денного, формування, проектування й реалізації державної політики;
– прийняття рішень без комплексної оцінки їх ефективності, результативності, справедливості й доцільності, в ручному режимі, під тиском «громадськості» чи груп спеціальних інтересів, на основі неповної, суперечливої, часто тенденційно підібраної інформації;
– зосередження уваги осіб, які готують рішення, на поточних питаннях, хоча неефективне реагування, замовчування або забовтування суспільних проблем призводять до значно більших затрат ресурсів у майбутньому.
На сьогодні до перелічених додалися дві проблеми – зростаюча нестача кваліфікованих кадрів і зрощування державного управління й бізнесу. Сьогодні службовці найвищих рангів майже не приховують, що у вільний від роботи час займаються підприємницькою діяльністю.
Існує хибна думка, що людина з реального сектора економіки, яка має досвід створення великої кількості робочих місць, може переходити на державну службу й демонструвати на ній високі досягнення, не маючи необхідних для цього знань і навичок. Наслідками підтримки такої думки на найвищому рівні стали:
– звільнення без попереднього планування, прогнозування та попередження можливих наслідків професійних чиновників під приводом «очищення влади», закон про яке розкритикований Венеційською комісією. Заміна їх бізнесменами й незатребуваними у своїх країнах іноземцями, які легко змінили громадянство заради винагороди, виплачуваної їм міжнародними спекулянтами на кшталт Дж. Сороса;
– масові скорочення державних службовців категорії «Б», що відповідають за підготовку проектів владних рішень та їхнє належне обґрунтування. Зняття у решти премій і надбавок за інтенсивність роботи, вислугу років, наявність наукових ступенів і вчених звань, що зумовила масовий відтік професіоналів, насамперед передпенсійного віку;
– фактична передача управління державними фінансами під контроль Міжнародного валютного фонду;
– зростання закритості й непрозорості органів виконавчої влади, ліквідація під приводом реорганізації громадських рад, супроводжувана звинуваченнями представників громадянського суспільства в непрофесіоналізмі, попри відсутність досвіду роботи в керованій сфері в самих чиновників;
– масові порушення регламентів роботи Кабінету Міністрів і Верховної Ради України, повне ігнорування народними депутатами зауважень і рекомендацій Головного юридичного та Головного науково-експертного управлінь Апарату Верховної Ради і, як наслідок, масове прийняття безграмотних, фрагментарних і незабезпечених ресурсами нормативно-правових актів;
– призначення непрофесіоналів, нездатних формувати й реалізовувати державну політику, на корупційно небезпечні пости, зокрема в Держрезерві, Держгеонадр, НКРЕКП, інших регуляторах.
Через відсутність достатньої фахової підготовки виконавців; невимогливість замовників аналізу політики, які задовольняються поверховим аналізом, а інколи й замовляють підготовку рекомендацій (порад), що приховують ризики й загрози ухвалення кон’юнктурних або просунутих зацікавленими групами державно-політичних рішень, якість виконання процедур аналізу політики є незадовільною.
Зокрема, замість вибору проблеми, придатної для аналізу політики (тобто ситуації, що викликає занепокоєння в суспільстві та потребує реагування органу влади (замовника) і для якої можна розробити конкретні рекомендації — інструкцію щодо її вирішення за наявних у замовника ресурсів), державним службовцям доручають для опрацювання політичні проблеми, які окреслюють політичні аналітики для політичних сил, щоб завоювати прихильність електорату. Наслідком цього є:
– виродження пропонованих органами державної влади рекомендацій із вирішення суспільних проблем у перелік закликів до «реформування», «удосконалення», «покращання», «посилення», «боротьби» без огляду на наявні обмеження і ресурси;
– відсутність відповідей на запитання: хто опирається вирішенню проблеми і чому; як подолати цей опір; які ресурси необхідні для вирішення проблеми; які рекомендації слід надати (що робити, чому це робити, як робити); як реалізувати політику (спосіб надання послуг, інструменти політики);
– обмеження аналізу ефективності владних рішень переважно описовим окресленням очікуваних вигід і витрат без кількісних розрахунків;
– ігнорування ризиків значних втрат для окремих груп населення й бізнесу та необхідності значних (тобто затратних) адміністративних та антикорупційних зусиль.
Усе це призводить до значних втрат у суспільному добробуті, формування в суспільстві негативного ставлення до влади, втрати довіри до неї.
З огляду на визначене варто:
1. Відновити довіру до дій влади. Це стане можливим, тільки коли будуть вжиті заходи, що свідчитимуть про реальний розрив із минулим, і продемонстровано, що повернення назад не буде. Серед таких заходів — призначення, що викликають довіру; децентралізація системи прийняття владних рішень; забезпечення незалежності виконавців і прозорості бюджетних витрат.
2. Припинити непродумане скорочення чисельності державних службовців, яке не збільшує віддачу від діяльності апарату державного управління, оскільки не супроводжується визначенням реальної необхідності й напрямів змінення функцій і компетенції, форм і методів управління.
3. Заборонити призначення на керівні адміністративні посади осіб, які не мають досвіду роботи на державній службі та освіти в галузі державного управління.
4. Розробити й нормативно затвердити чіткі та зрозумілі процедури прийняття владних рішень, що обмежить поле для їх вільного трактування та надасть громадянам можливість зупинити чи вплинути на дії, що мають ознаки корупційних.
5. Запровадити персональну відповідальність керівників за формальне проведення консультацій із громадськістю перед ухваленням владних рішень і під час моніторингу та оцінювання політики; замовлення рекомендацій (порад), що приховують ризики й загрози ухвалення кон’юнктурних або підтримуваних групами спеціальних інтересів владних рішень.
6. Запровадити обов’язкове підвищення кваліфікації новопризначених керівників органів державної влади, органів місцевого самоврядування, державних підприємств, установ та організацій.
7. Поновити обов’язкові тренінгові програми із підвищення професійної спроможності державних службовців, зокрема тих, які прийняли присягу в 2014 — 2016 роках.
Надзвичайно важливим вбачається також поширення серед державних службовців, посадових осіб органів місцевого самоврядування, експертів недержавних аналітичних центрів знань та умінь щодо процесу й процедур вироблення рекомендацій органам влади про найкращі з-поміж можливих варіанти вирішення суспільних проблем.
Нагальність підвищення рівня аналітичної озброєності державних службовців зумовлена необхідністю чіткого виконання вимог Угоди про асоціацію між Україною та Європейським Союзом, а також Закону України «Про державну службу», стаття 1 якого визначає державну службу як діяльність із практичного виконання завдань і функцій держави щодо «аналізу державної політики на загальнодержавному, галузевому і регіональному рівнях та підготовки пропозицій стосовно її формування, у тому числі розроблення та проведення експертизи проектів програм, концепцій, стратегій, проектів законів та інших нормативно-правових актів, проектів міжнародних договорів».
В Україні порядок підготовки документів, що мають розроблятися за певними шаблонами і проходити встановлені процедури обговорення та затвердження, законодавчо унормовано.
Проте нестача фахівців, здатних чітко дотримуватися вимог законодавства щодо обґрунтування владних рішень, залишається серйозною проблемою. Її вирішенню має сприяти унормування вимог до фахової підготовки державних службовців і запровадження:
– повного циклу аналізу політики під час: визначення концептуальних засад реалізації державної політики, пріоритетів і стратегічних напрямів соціально-економічного розвитку, послідовності дій, вибору оптимальних шляхів, механізму та засобів розв’язання проблеми, проведення реформ; розроблення загальнодержавних та інших цільових програм; аналізу регуляторного впливу;
– персональної відповідальності керівників за формальне проведення консультацій з громадськістю перед ухваленням владних рішень і під час моніторингу та оцінювання політики; замовлення рекомендацій, що приховують загрози ухвалення кон’юнктурних чи підтримуваних окремими групами інтересів владних рішень;
– аудиту виконання, що передбачає аналіз результативності, ефективності та економічності використання суспільних ресурсів під час виконання бюджетних програм;
– механізмів моніторингу та контролю дієвості політики, зокрема оцінювання політики і програм.
ВРАЗЛИВОСТІ ТА РИЗИКИ НОВОГО ПОРЯДКУ ПРОВЕДЕННЯ КОНКУРСУ НА ЗАЙНЯТТЯ ПОСАД ДЕРЖАВНОЇ СЛУЖБИ
РОМАНОВСЬКИЙ ВЛАДИСЛАВ, заступник начальника управління штабу Головного управління Національної гвардії України (2014 — 2016 рр.), полковник, член ВГО «ЕЛІТА ДЕРЖАВИ», магістр державного управління
Уведений з 1 травня, по суті, новий порядок проведення конкурсу на зайняття посад державної служби (далі — Порядок) є, безсумнівно, великим кроком у досягненні рівного доступу та довіри суспільства до інституту державної служби.
Проте про наявність у цьому Порядку певних ризиків та загроз мова йшла ще у квітні цього року під час проведення «круглого столу», ініційованого Всеукраїнською громадською організацією «ЕЛІТА ДЕРЖАВИ».
Уже сьогодні можна сказати, що новий Порядок має слабкі сторони, аби протистояти певним загрозам, завдяки яким можуть бути порушені принципи, що в нього закладалися.
Так, до складу конкурсної комісії повинен входити представник служби управління персоналом, і в переважній більшості випадків — це керівник цієї служби. Разом з тим із числа працівників цієї ж служби визначається особа, яка буде виконувати функції адміністратора під час проведення конкурсного відбору. Закладений у Порядок принцип незалежності адміністратора від персонального складу комісії, що є правильним, на мій погляд, не на 100 % захищений від впливу у зв’язку з можливістю конфлікту інтересів у разі упередженого ставлення до кандидатів представника служби управління персоналом у комісії. Крім того, наявність у комісії представника служби управління персоналом не є об’єктивною необхідністю, а є, скоріше, даниною традиціям. На відміну від цього, можливість залучення до складу комісії експертів у відповідній сфері тільки задекларована.
Також задекларовано, що до складу конкурсної комісії можуть залучатися на конкурсній основі представники громадських об’єднань. Тому не всі державні органи вважають за потрібне забезпечувати таку можливість громадськості. Натомість і громадські організації не завжди ретельно підходять до визначення своїх представників до складу конкурсних комісій. Так, два місяці тому у Львівській ОДА при розгляді до складу комісії представників чотирьох громадських організацій всіх їх було відхилено. Я вважаю, що ця норма потребує подальшого коригування не тільки тому, як вона виписана, а ще і тому, що в «Порядку обрання представників громадських об’єднань до складу конкурсних комісій з відбору осіб на зайняття посад державної служби» не зрозуміло, чому згідно з пунктом 11 цього Порядку протокол за результатами перевірки документів ГО підписується «присутніми на засіданні членами конкурсної комісії», а не членами комітету, що створюється для цієї процедури.
Тестування в процедурі проведення оцінювання кандидатів, якщо не звертати увагу на деякі збої під час конкурсів, що вже проводились за ці півроку, по суті можливо визначити етапом оцінювання, найбільш наближеним до об’єктивності. Надалі кандидатів, які пройшли тестування, чекає співбесіда, підходи до визначення якої в Законі і в Порядку різняться. Нормою Закону визначено, що співбесіда з кандидатами проводиться для уточнення їхньої професійної компетентності та з урахуванням результатів тестування. А в Порядку співбесіда проводиться з метою оцінки відповідності досвіду, досягнень, компетенції, особистих якостей вимогам до професійної компетентності кандидата та до відповідних посадових обов’язків. Яким чином відбувається врахування результатів тестування при проведенні співбесіди, Порядком не визначено. У цьому випадку різне тлумачення терміна в нормативних актах може нести ризик оскарження результатів співбесіди, і не тільки в установленому законом порядку. У судовій практиці мають місце прецеденти, коли норми Кабінету Міністрів України, які не кореспондуються з законом, приводили до масових позовів і відмінялися за рішенням суду. Також Порядком визначено, що під час співбесіди оцінюються вимоги, які не були оцінені на попередніх етапах конкурсу. У розділі умов проведення конкурсів, оголошених за новим порядком, присутня вимога щодо вільного користування персональним комп’ютером. Треба розуміти так, що ця вимога повинна перевірятись під час співбесіди з кандидатами на посади категорії «В» або під час розв’язання ситуаційних завдань кандидатами на посади категорії «А» і «Б» (п. 40 Порядку). Але під час співбесіди, яка проводиться усно, з’ясувати якісно це не можливо, а під час письмового розв’язання ситуаційних завдань – малоймовірно. Для цього потрібне додаткове оцінювання рівня користування комп’ютером.
До тепер я мову вів про ті етапи оцінювання, які стосуються кандидатів на будь-які посади державної служби. Кандидатів на посади категорії «Б» очікує етап розв’язання ситуаційних завдань, на якому можуть не мати рівних умов кандидати із числа держслужбовців держоргану та цивільних громадян чи держслужбовців іншого держоргану. Вимоги щодо оприлюднення ситуаційних завдань ані Законом, ані Порядком не визначено, разом з тим немає і заборони щодо їх оприлюднення. Унаслідок цього кандидат — держслужбовець державного органу, що оголосив конкурс, може мати переваги в доступі до затверджених його державним органом завдань. Більш доречним було б нормативно визначити відкритість повного списку ретельно розроблених ситуаційних завдань, з якими під час підготовки до конкурсу працював би кожен кандидат. Підготовка кандидатів є необхідною складовою процедури відбору і широко використовується в моделях державної служби ряду країн Європейського Союзу. Людина так би мовити «зі сторони», яка готувалась до розв’язання ситуаційних завдань, цілком ймовірно, може озвучити нові ідеї та нестандартні рішення.
І ще пару слів про підготовку. У розділі «Тестування» офіційного веб-сайту Нацдержслужби присутня інструкція з проходження тестування, зміст якої містить інформацію про можливість проходження тесту, призначеного для самоперевірки. Проте як саме організована можливість цієї самоперевірки, не визначено.
Закінчується процедура конкурсу визначенням підсумкового рейтингу, що є результатом конкурсу, інформація про який передається Нацдержслужбі або її територіальному органу і має містити кінцеві показники результатів оцінювання. Результати конкурсу і результати оцінювання в цьому випадку не є тотожними поняттями, тому не передбачено оприлюднення результатів оцінювання. Не передбачено і доведення результатів оцінювання кандидатам після завершення конкурсу, а передбачено тільки після розв’язання ситуаційних завдань, що не є завершальним етапом конкурсу (п. 47 Порядку). Тобто загальна інформація результатів оцінювання стає недоступна всім кандидатам, і тільки після конкурсу лише зі своїми результатами оцінювання кандидат може ознайомитись за письмовим зверненням до конкурсної комісії (п. 58 Порядку). У цьому теж вбачається недостатня У.
В ситуації, коли кандидати мають однаковий рейтинг, проведення повторної співбесіди тільки додасть ситуації суб’єктивізму, а голосування було б доречним після додаткового вивчення якостей кандидатів шляхом, наприклад, використання поліграфа або психологічного тестування, тим більше апробованих методик у світі чимало.
Рухаючись далі, слід зазначити, що в чинному Порядку відбору на держслужбу термін «рішення» використовується значну кількість разів, до того ж у різних тлумаченнях. Погодьтесь: у «рішенні про призначення» і «рішенні про оголошення конкурсу» цей термін має різне змістовне наповнення і не є тотожним. Тим більше «рішення» має в наслідку вибір одного із декількох варіантів, у тому числі дію або бездію. У ст. 31 Закону рішення про призначення не має відсилочної норми на обов’язковість видання акта про призначення на посаду (а це вже ст. 33 Закону), що дає поле для вільного тлумачення терміна «рішення» в юридичній площині. Так, ст. 24 Закону України «Про державну службу» встановлено, що вакантні посади державної служби, на які протягом одного року не оголошено конкурс, підлягають скороченню. Тут слід зрозуміти, що мова іде не про те, що не прийнято рішення про оголошення конкурсу, а навпаки прийнято рішення про неоголошення конкурсу. У тому форматі, як ця норма виписана, вона, цілком імовірно, містить корупційні ризики.
Ще одна вразливість захована в самій суті конкурсу — це принцип змагальності на основі попиту на таку форму працевлаштування. У чинну процедуру відбору не закладено, як діяти в разі відсутності кандидатів на конкурс. Вже сьогодні є посади державної служби, які балансують на межі конкурентоспроможності на ринку праці.
Наступне: у затвердженому Кабінетом Міністрів України Порядку визначено, як діяти в разі встановлення факту порушення умов конкурсу під час його проведення, що могло вплинути на його результати, але ані цим Порядком, ані Законом України «Про державну службу» не встановлено настання відповідальності осіб, винних за це порушення, в той час як за порушення прав державного службовця визначено, що винні посадові особи повинні бути притягнуті до відповідальності. Ці подвійні стандарти дають, у свою чергу поле для зловживань.
Як ремарку хочу зауважити, що не зрозуміло, чому в п. 2 ст. 22 Закону України «Про державну службу» зазначено: «Проведення конкурсу здійснюється з урахуванням рівня професійної компетентності, особистих якостей і досягнень кандидатів на зайняття вакантної посади». Тобто звучить так, що конкурс є похідним від якостей кандидатів, а не від посади, на яку вони претендують. При цьому мало б бути навпаки.
Отже, в досягненні принципів, закладених у чинний порядок проведення конкурсу, вже традиційно вразливим є сумнозвісний «людський фактор». І лише із закладанням у правила гри принципів «стримувань і противаг» в широкому сенсі, які є основою демократичного політичного режиму, заміною вразливих елементів новими формами тестування вдасться створити механізм конкурсу для відбору державних службовців, які будуть відповідати принципам професіоналізму, порядності та патріотизму, що є деонтологічними засадами діяльності державної служби.
І на закінчення свого виступу хочу торкнутися ризиків, що випливають із норм, якими, власне, закінчується текст чинної редакції Закону України «Про державну службу» (розділ ХІ), що також безпосередньо впливають на встановлений порядок проведення конкурсу.
1 січня 2017 року в міністерствах спливає термін повноважень посадових осіб, які виконують повноваження керівників державної служби, проте не є державними секретарями, і там, де не буде закінчено процедуру розгляду і призначення державних секретарів, наслідком буде багато проблем, у т. ч. і неможливість проведення конкурсів на зайняття посад державної служби.
Крім того, через 6 місяців дії нового порядку проведення конкурсу так і не визначений Порядок атестації осіб, які претендують на вступ до державної служби, щодо вільного володіння державною мовою, а наявність посвідчення про таку атестацію вже через півроку стане обов’язковою умовою для вступу на державну службу.
Отже, загальний висновок — Порядок проведення конкурсу на зайняття посад державної служби в сьогоднішньому форматі потребує великого обсягу подальшої кропіткої роботи.
ДОСВІД ОСОБИСТОЇ УЧАСТІ У КОНКУРСНИХ ВІДБОРАХ НА ДЕРЖАВНУ СЛУЖБУ
ЛАГУТОВ ЮРІЙ, член ВГО «ЕЛІТА ДЕРЖАВИ», кандидат наук з державного управління, магістр зовнішньої політики, безробітний
Протягом вересня — листопада 2016 року, маючи вільний час і невичерпне натхнення, взяв участь у майже десятку конкурсів на зайняття вакантних посад категорій «Б» та «В» за новим Законом України «Про державну службу». Серед здобутків — по одному другому місцю у кожній із категорій. Тріумфи, очевидно, ще попереду!
Накопичений емпіричний матеріал дозволяє констатувати, що конкурс на зайняття таких посад фактично проводить «закрита» конкурсна комісія, утворена керівником державної служби у певному державному органі із числа його співробітників. Норми про наявність у складі комісії незалежних представників громадських об’єднань, науковців та експертів не виконуються. Об’єктивність з’ясування спроможності кандидатів використовувати свої знання, досвід та комунікаційні якості за допомогою ситуаційних завдань не забезпечується через неналежний рівень їх розробки та суб’єктивізм при оцінюванні для посад державної служби категорії «Б». Замість відкритого змагання тут створено завуальований режим кар’єрного просування.
Відтак, якщо раніше ці конкурси нагадували темне «тихе болото», то тепер це прозора «буря у склянці води» із так само заздалегідь відомим результатом. Поодиноким винятком у цьому новітньому правилі стало для мене Міністерство з питань тимчасово окупованих територій та внутрішньо переміщених осіб, що в силу свого створення майже на порожньому місці дійсно набирало людей «з вулиці». Колега, з яким ми претендували на одну керівну посаду, напевно, довго не вірив у свою перемогу.
Іншою новелою можна вважати різноманітні ритуальні «танці з бубном» довкола посад категорії «В». Щоб не стати цим предметом, варто триматися подалі від органів з розгалуженою мережею, якщо ви самі до неї не належите, адже завжди знайдуться знаючі «люди із системи». Саме такими словами порадили мені взагалі утриматися від подання документів на посаду головного спеціаліста управління міжнародних зв’язків та європейської інтеграції Державної служби з надзвичайних ситуацій, турбуючись, звісно, про мій час і нерви.
У Державній міграційній службі промовчали, приймаючи мої документи на аналогічну посаду. Результат приголомшив: жоден із трьох претендентів не набрав на співбесіді хоча б 0,5 бала, і посада залишилась вакантною. Подібна комбінація мала на меті зберегти посаду в штаті (вакантні посади державної служби, на які протягом одного року не оголошено конкурс, підлягають скороченню) для одержання виплат «за додаткове навантаження у зв’язку з виконанням обов’язків за вакантною посадою державної служби за рахунок економії фонду посадового окладу за відповідною посадою».
З метою подолання вищевикладених негативних проявів пропонується:
1. Обмежити сферу застосування ситуаційних завдань виключно конкурсами на зайняття вакантних посад державної служби категорії «А», що проводяться Комісією з питань вищого корпусу державної служби, яка намагається постійно удосконалювати завдання, та де забезпечується певна прозорість і довіра суспільства до проведення конкурсу.
2. Запровадити комп’ютерне тестування профільної компетентності у формі тестових питань, складених на основі галузевої нормативно-правової бази, при конкурсному відборі на посади державної служби категорії «Б», як об’єктивний метод оцінювання знань кандидатів у сфері певної діяльності, замість письмового розв’язання ними сумнівних ситуаційних завдань.
3. Передбачити, що державний орган, де проводиться конкурс, лише надає Національному агентству з питань державної служби перелік галузевої нормативно-правової бази. Зміст тестових запитань (у т. ч. варіанти відповідей) розробляється компетентними фахівцями на замовлення Нацдержслужби та затверджується нею. Варіанти відповідей оприлюдненню та переданню до конкурсної комісії відповідного державного органу не підлягають. Тестування профільної компетентності та визначення його результатів здійснюється у порядку та способами, що вже застосовуються нині при тестуванні знань Конституції України, законодавства про державну службу, антикорупційного та спеціального законодавства.
4. Допускати до співбесіди лише двох кандидатів, котрі дали найбільше правильних відповідей за сумою двох видів тестування, та уточнювати під час співбесіди ділові характеристики, які не були виявлені на попередніх етапах конкурсу, зокрема, спроможність кандидатів використовувати свої знання, досвід та комунікаційні якості, організовувати роботу колективу та вміння приймати рішення.
5. Наповнити реальним змістом поняття «просування державного службовця по службі», оскільки абсолютизація конкурсу, як єдиного механізму, призводить до його профанації та вихолощує саму суть права державного службовця на просування по службі з урахуванням професійної компетентності та сумлінного виконання своїх посадових обов’язків, а також нівелює завдання керівників державної служби щодо забезпечення планування службової кар’єри, планового заміщення посад державної служби підготовленими фахівцями згідно з вимогами до професійної компетентності та стимулювання просування по службі.
6. Запровадити систему безпосереднього зовнішнього контролю з боку Нацдержслужби та її територіальних органів у процесі роботи (засідань) з відбору кандидатів на зайняття вакантних посад категорій «Б» та «В» в усіх конкурсних комісіях.
ПРОПОЗИЦІЇ ЩОДО ВДОСКОНАЛЕННЯ ПРОВЕДЕННЯ КОНКУРСНИХ ВІДБОРІВ
ВОЛОШИН ЮРІЙ, магістр публічного адміністрування, переможець конкурсу на посаду начальника Управління з питань міжнародного співробітництва, проектів і програм Міністерства з питань тимчасово окупованих територій та внутрішньо переміщених осіб України
Ґрунтуючись на власному, майже десятирічному досвіді апаратної роботи на позиціях головного спеціаліста, начальника відділу та виконувача обов’язків директора департаменту в одному з міністерств, негативному та позитивному досвіді участі в декількох конкурсах на керівні посади у сфері державної служби, які згідно з чинним законодавством відповідають категорії «Б», можу чітко виділити як позитивні системні зрушення, так і ризики щодо конкурсного відбору на зайняття посад державної служби.
На сьогодні безумовним позитивним кроком у конкурсному відборі є виключення прямого людського впливу на етапі проведення тестування та визначення його результатів урежимі онлайн. Такий підхід значно звужує поле маніпуляцій з метою впливу на кінцевий результат конкурсу, а можливо, і бажання «тягнути» когось до посади, оскільки кінцевий результат може виявитися взагалі непередбачуваним, сумнівним і репутаційно невигідним. Крім того, зникає можливість потрапляння на державну службу законодавчо необізнаних громадян, що є також кроком до професійної державної служби.
В той же час залишаються невиміряними морально-психологічні якості майбутніх державних службовців, і це питання зараз не менш важливе, ніж професіоналізм. У цьому контексті виникає запитання: хто буде виконувати функції держави — професіонали-патріоти, щиро віддані ідеї побудови сильної незалежної держави чи «злочинна влада», що професійно дбає про свої власні інтереси, використовуючи службове становище.
Питання може бути вирішено шляхом запровадження окремого етапу конкурсу у вигляді онлайн-тестування, що об’єднував би тести з оцінки морально-психологічних якостей, вміння логічно мислити, стійкість до стресів та здатність діяти у складних ситуаціях тощо. Такий вид тестування може успішно застосовуватись для усіх категорій посад та бути основою професійного відбору для кандидатів на посади категорії «В», до яких не застосовується розв’язання ситуаційних завдань.
ПРОПОЗИЦІЇ ТА ПРОБЛЕМНІ ПИТАННЯ ПРОВЕДЕННЯ КОНКУРСНИХ ВІДБОРІВ
ТИЩИШИНА АЛЬОНА, начальник відділу по роботі з персоналом Вінницького апеляційного адміністративного суду
1. Відповідно до п. 15 Порядку проведення конкурсу на зайняття посад державної служби, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 25.03.2016 р. № 246, до складу конкурсної комісії входять представники служби управління персоналом та юридичної служби, а також окремих структурних підрозділів державного органу.
До складу конкурсної комісії можуть залучатися представники громадських об’єднань, що діють відповідно до Закону України «Про громадські об’єднання», в установленому Нацдержслужбою порядку.
До роботи конкурсної комісії можуть залучатися державні службовці, у тому числі з інших державних органів, працівники, науковці та експерти у відповідній галузі, а також представник виборного органу первинної профспілкової організації за її наявності.
Цей пункт потребує більш детального уточнення всіх прав та обов’язків, як представників громадських об’єднань, так і інших працівників державних органів, науковців та експертів, і визначення, який вплив на рішення конкурсної комісії буде мати їхня робота.
2. Відповідно до ст. 20 Закону України «Про державну службу» особа, яка претендує на зайняття посади державної служби категорії «В», повинна мати вищу освіту ступеня молодшого бакалавра або бакалавра, вільно володіти державною мовою. До категорії «В» належить посада головного спеціаліста. Низькі вимоги до посади головного спеціаліста призводять до того, що на цю посаду приходять кандидати без досвіду роботи та з освітою ступеня молодшого бакалавра або бакалавра, більшість з них студенти. Такі працівники не готові виконувати складнішу роботу, тому є необхідність затвердити відповідні вимоги до посад головних спеціалістів, провідних спеціалістів, спеціалістів та інших посад.
3. Під час «круглого столу» я не підтримала пропозицію Андрія Журавльова щодо проведення тестування кандидатів у Центрах перепідготовки та підвищення кваліфікації працівників органів державної влади, органів місцевого самоврядування, державних підприємств, установ та організацій. Ці установи є тільки в обласних центрах, а це обмежить можливість проходження тестування кандидатів з інших міст, особливо значно віддалених від обласного центру населених пунктів. Окрім того, Центр перепідготовки та підвищення кваліфікації працівників органів державної влади, органів місцевого самоврядування, державних підприємств, установ та організацій Київської області не зможе протестувати всіх охочих.
ПРОПОЗИЦІЇ ДО ЗАКОНОДАВСТВА ПРО ДЕРЖАВНУ СЛУЖБУ ТА ПРОБЛЕМНІ ПИТАННЯ ДЛЯ ОБГОВОРЕННЯ ПІД ЧАС «КРУГЛОГО СТОЛУ» «КОНКУРСНІ ВІДБОРИ НА ДЕРЖАВНУ СЛУЖБУ»
КАЛІНІЧЕНКО МИХАЙЛО, Голова Громадської ради при КМДА, кандидат медичних наук, юрист
Статтю 21 Закону після частини 2 доповнити частиною 3 наступного змісту:
«Особи, які мали статус державного службовця та за якими зберігається місце роботи та посада відповідно до законів України, мають право повторного вступу на посаду державної служби, яка за ними зберігається, а в разі відсутності зазначеної посади, на іншу рівнозначну або нижчу посаду державної служби, без обов’язкового проведення конкурсу.»
Частину 3 вважати частиною 4.
Обґрунтування. Відповідно до частини 1 статті 33 Закону України «Про статус депутатів місцевих рад» у разі обрання депутата місцевої ради на виборну посаду у раді, на якій він працює на постійній основі, трудовий договір з ним за попереднім місцем роботи припиняється відповідно до законодавства. Обраний на виборну посаду у відповідній раді, на якій він працює на постійній основі, депутат місцевої ради, який перебуває на службі у військових формуваннях чи правоохоронних органах держави, прикомандировується до місцевої ради із залишенням на цій службі.
З працівником, якого прийнято на роботу (посаду), що її виконував (займав) депутат місцевої ради, укладається строковий трудовий договір; цей договір розривається у разі повернення депутата місцевої ради на роботу, але не пізніш як через три місяці після припинення повноважень депутата місцевої ради.
Крім того, відповідно до частини 5 статті 41 Закону України «Про професійні спілки, їх права та гарантії діяльності» працівникам, звільненим з роботи у зв’язку з обранням їх до складу виборних профспілкових органів, після закінчення терміну їх повноважень надається попередня робота (посада) або за згодою працівника інша рівноцінна робота (посада).
Такі ж самі трудові гарантії встановлені Кодексом законів про працю України, зокрема, статтею 118 Кодексу законів про працю України передбачено, що працівникам, звільненим від роботи внаслідок обрання їх на виборні посади в державних органах, а також у… профспілкових… та інших громадських організаціях, надається після закінчення їх повноважень за виборною посадою попередня робота (посада), а при її відсутності — інша рівноцінна робота (посада) на тому самому або, за згодою працівника, на іншому підприємстві, в установі, організації.
Також необхідно зазначити, що частина 3 статті 8 Закону України «Про соціальний та правовий захист військовослужбовців» передбачає, що за військовослужбовцями строкової служби та військової служби за призовом осіб офіцерського складу, які до призову працювали на підприємствах, в установах і організаціях, незалежно від форм власності і господарювання, зберігається при звільненні з військової служби право на працевлаштування їх у тримісячний строк на те ж підприємство, в установу чи організацію або їх правонаступники на посаду, не нижчу за ту, яку вони займали до призову на військову службу.
Отже, законами України прямо передбачено право певних категорій громадян на їх поновлення на попередньому місці роботи. З огляду на викладене, проведення конкурсу для таких категорій громадян є порушенням вказаних спеціальних законодавчих актів, а відтак, на нашу думку, необхідно надати таке право таким категоріям громадян, передбачивши це в Законі.
Частину 1 статті 25 Закону доповнити пунктом наступного змісту «9) документи про підтвердження досвіду роботи».
У частині 3 статті 25 слова та знаки «, у тому числі документи про підтвердження досвіду роботи» виключити.
Статтею 20 передбачено вимоги щодо наявності відповідного досвіду роботи. Якщо у особи залишити лише право на надання документів, які підтверджують досвід роботи, а не встановитице як обов’язок, то конкурсна комісія не зможе належним чином реалізувати завдання, передбачені частиною 1 статті 26 та інші. Так само, відсутність достовірної інформації у конкурсної комісії щодо відповідності учасників конкурсного відбору встановленим вимогам, у тому числі в частині наявності досвіду роботи, призводитимуть до численних скарг на конкурсну комісію, а також до перегляду результатів проведення конкурсного відбору.
Відповідні зміни пропонуємо також відобразити в пункті 18 Порядку проведення конкурсу на зайняття посад державної служби, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 25.03.2016 р. № 246.
Пункт 3 частини 1 статті 25 Закону викласти у редакції «письмову заяву, в якій повідомляє, що до неї не застосовуються заборони, визначені частиною третьою або четвертою статті 1 Закону України «Про очищення влади», та надає згоду на проходження перевірки та на оприлюднення відомостей стосовно неї відповідно до зазначеного Закону, у випадках, коли особа зобов’язана пройти відповідну перевірку та ще не проходила її».
Обґрунтування. Не всі особи зобов’язані проходити таку перевірку (учасники бойових дій під час АТО), а відтак не потрібно вимагати від усіх такої заяви. Крім того, велика кількість осіб вже пройшла перевірку, а відтак вимагати від них заяви є недоцільним.
Альтернативний варіант:
Пункт 3 частини 1 статті 25 Закону виключити.
Обґрунтування. Повідомлення щодо незастосування заборон, визначених ч. 3 або 4 ст. 1 Закону України «Про очищення влади», передбачене ч. 4 ст. 31 Закону, крім того, сама процедура повідомлення врегульована Законом України «Про очищення влади» та постановою КМУ від 16.10.2014 р. № 563 «Деякі питання реалізації Закону України «Про очищення влади». Відповідно до ст. 6 Закону України «Про очищення влади» особа, яка претендує на зайняття посади… подає власноручно написану письмову заяву, якою повідомляє про те, що до неї не застосовуються заборони, визначені ч. 3 або 4 ст. 1 цього Закону, та про згоду на проходження перевірки, згоду на оприлюднення відомостей стосовно неї відповідно до цього Закону, тобто тільки особа, яка буде визнана переможцем конкурсу, подаватиме заяву та згоду на проходження перевірки.
У п. 8 Порядку проведення конкурсу на зайняття посад державної служби, затвердженому постановою КМУ від 25.03.2016 р. № 246, зазначено, що особи, які подали необхідні документи для участі у конкурсі, є кандидатами на зайняття посади державної служби (далі — кандидати), відповідно поняття «кандидат» та «претендет» відрізняються за своїм змістом, а відтак ототожнювати ці питання не можна.
Абзац 4 п. 14 Порядку проведення конкурсу на зайняття посад державної служби, затвердженого постановою КМУ від 25.03.2016 р. № 246, суперечить вимогам абз. 2 ч. 1 ст. 27 Закону України «Про державну службу» (далі — Закон). Зокрема, Законом передбачено проведення конкурсів на всі посади категорії «Б» державного органу, юрисдикція якого поширюється на територію однієї або кількох областей, конкурсною комісією органу влади вищого рівня, проте в Порядку ця норма ігнорується.
Більше того, ТО Нацдержслужби ніяким чином не може вважатися органом влади вищого рівня облдержадміністрації, проте абз. 2 п. 14 Порядку передбачено, що саме ТО Нацдержслужби утворює конкурсну комісію для проведення конкурсу на зайняття посади заступника голови ОДА, що також суперечить вимогам абз. 2 ч. 1 ст. 27 Закону.
Абзац другий пункту 17 після слів та знаків «в якому проводиться конкурс» доповнити словами та знаками «або державного органу, яким утворено конкурсну комісію,»;
Обґрунтування. Законом України «Про державну службу» (далі — Закон) та постановою КМУ від 25.03.2016 р. № 246 передбачено можливість створення конкурсної комісії органом влади вищого рівня. Така конкурсна комісія може формуватися із працівників такого органу влади вищого рівня. За таких умов доцільно визначати адміністратора із числа працівників служби управління персоналом цього органу, яким утворено конкурсну комісію та працівники якого входять до такої конкурсної комісії.
Наприклад: ЦОВВ утворив конкурсну комісію із працівників центрального апарату для проведення конкурсу на заміщення вакантної посади керівника територіального органу. Проте адміністратором визначається працівник служби управління персоналом територіального органу. Це є недоречним та нелогічним.
Абзац 3 пункту 21 Порядку після слів та знаків «в якому оголошено конкурс» доповнити словами та знаками «або державного органу, яким утворено конкурсну комісію,»;
Обґрунтування. Законом та постановою КМУ від 25.03.2016 р. № 246 передбачено можливість створення конкурсної комісії органом влади вищого рівня. Така конкурсна комісія може формуватися із працівників такого органу влади вищого рівня. За таких умов не доцільно, щоб документи перевірялися службою управління персоналом того органу, на посаду в якому проводиться конкурс. Наприклад: ЦОВВ утворив конкурсну комісію із працівників центрального апарату для проведення конкурсу на заміщення вакантної посади керівника територіального органу. До комісії надходять заяви. Проте конкурсна комісія має направляти ці заяви до територіального органу для перевірки. Потім такі документи будуть знову повертатися до конкурсної комісії. Це є недоречним та нелогічним.
Пункт 30 Порядку після слів «Під час проведення тестування» доповнити словами та знаками «та розв’язання ситуаційних завдань, крім випадку, передбаченого абзацом 12 пункту 43 цього Порядку,»;
Обґрунтування. Необхідно унеможливити випадки списування і під час виконання ситуаційних завдань. В іншому випадку учасники конкурсу під час розв’язання ситуаційних завдань можуть користуватися гаджетами та мережею Інтернет з метою виконання ситуаційних завдань, що впливає на результат конкурсного відбору.
Абзац 1 пункту 39 Порядку проведення конкурсу на зайняття посад державної служби, затвердженого постановою КМУ від 25.03.2015 р. № 246, виключити, оскільки він суперечить вимогам пп. 34, 38.
В абзаці 2 пункту 45 Порядку «слова ситуаційного завдання» замінити на «ситуаційних завдань».
Обґрунтування. Вважаємо, що максимальною оцінкою за результатами конкурсу для державних службовців категорії «Б» має бути 6 балів, для категорії «В» — 4 бали. Тобто кожний окремий етап конкурсного відбору має оцінюватися за одною шкалою. Наразі оцінка в 2 бали за результатами тестування не буде мати будь-якого сенсу, якщо проводити виконання 3 ситуаційних завдань, кожне з яких також може бути оцінено в 2 бали, тобто сумарно за розв’язання ситуаційних завдань особа може отримати 6 балів. Іще гірша ситуація зі співбесідою. Конкурсна комісія може встановити 10 вимог, кожна з яких також буде оцінена в 2 бали. Таким чином, за результатами співбесіди особа може отримати 20 балів. Запитання: який тоді сенс у тестуванні та виконанні ситуаційних завдань?
Пункт 51 Порядку доповнити абзацами наступного змісту:
«Остаточною оцінкою у балах за результатами співбесіди є середнє арифметичне значення індивідуальних оцінок членів комісії або конкурсної комісії.
Кандидати, які за результатами співбесіди отримали середній бал 0,5 або нижче, вважаються такими, що не пройшли співбесіду та не можуть бути визнаними переможцями конкурсного відбору або кандидатами, які мають відкладене право другого за результатами конкурсу кандидата на зайняття вакантної посади державної служби, відповідно до статті 30 Закону.».
Обґрунтування. Необхідно врегулювати алгоритм визначення оцінки за результатами співбесіди.
РЕЗОЛЮЦІЯ «КРУГЛОГО СТОЛУ» НА ТЕМУ: «КОНКУРСНІ ВІДБОРИ НА ДЕРЖАВНУ СЛУЖБУ: ПЕРШІ КРОКИ, ПРАВОВЕ РЕГУЛЮВАННЯ ТА КОНФЛІКТ ІНТЕРЕСІВ ПРИ ЇХ ПРОВЕДЕННІ»
Актуальність проведення «круглого столу» обумовлена істотними змінами в процедурі проведення конкурсних відборів на заміщення вакантних посад державної служби, передбаченими Законом України «Про державну службу».
Основною метою «круглого столу» є підвищення прозорості та об’єктивності конкурсів на заміщення вакантних посад на основі виявлених проблем та недоліків у ході впровадження нового законодавства про державну службу.
«Круглий стіл» проведено Всеукраїнською громадською організацією «ЕЛІТА ДЕРЖАВИ» спільно з Громадською радою при Нацдержслужбі та журналом «ДЕРЖСЛУЖБОВЕЦЬ», за підтримки Національного агентства України з питань державної служби і Комітету Верховної Ради України з питань державного будівництва, регіональної політики та місцевого самоврядування.
У роботі «круглого столу» взяли участь представники Національного агентства України з питань державної служби, народні депутати України, представники Апарату Верховної Ради України, центральних і місцевих органів виконавчої та судової влади, органів місцевого самоврядування, Профспілки працівників державних установ України, науковці Національної академії державного управління при Президентові України (НАДУ) та інших ВНЗ, голови та члени громадських рад при центральних та місцевих органах виконавчої влади, помічники народних депутатів України, що безпосередньо брали участь у розробці Закону.
Під час «круглого столу» проаналізовано перший досвід проведення конкурсних відборів на державну службу та їх правове забезпеченням, визначено наявні ризики, сформульовано проблеми і встановлено перспективи кадрового забезпечення державної служби.
Учасники «круглого столу» підкреслюють, що при проведенні зазначених конкурсів виникає низка проблемних питань, які потребують удосконалення та врегулювання, зокрема, щодо підвищення вимог до кандидатів на посади державної служби, методів та критеріїв їх оцінювання, організації комп’ютерного тестування, вимог до формування ситуаційних завдань (у т. ч. забезпечення анонімності їх перевірки) тощо.
Крім того, існують проблеми щодо залучення представників громадських організацій, науковців, експертів до проведення конкурсів, а також забезпечення обов’язкової відео- та аудіофіксації при проведенні конкурсів на посади державної служби категорій «Б» та «В».
Особливої уваги потребує вирішення зазначених проблем під час проведення конкурсу на зайняття вакантних посад державної служби категорій «Б» і «В» на обласному та районному рівнях, а також забезпечення обов’язкового дотримання диференційованості під час розробки тестових завдань, які б відповідали рівню складності для усіх категорій державних службовців.
Ураховуючи зазначене, учасники «круглого столу» запропонували звернутись до:
1. Голови Комітету Верховної Ради України з питань державного будівництва, регіональної політики та місцевого самоврядування з пропозиціями:
— провести комітетські слухання з питань реформи державної служби, під час яких обговорити результати впровадження Закону України «Про державну службу» від 10.12.2015 р. № 889, в тому числі процедуру проведення конкурсних відборів на заміщення вакантних посад державних службовців;
— підтримати проведення циклу «круглих столів» щодо розгляду питань, пов’язаних з проходженням державної служби, зокрема, використання потенціалу людських ресурсів, забезпечення службового просування кадрів, оцінювання їх діяльності на посадах, зміцнення законності та службової дисципліни в діяльності кадрів, оцінювання оплати праці й мотивації кадрів, соціальне забезпечення кадрів, адаптація кадрів їх професійна підготовка і підвищення кваліфікації тощо.
2. Кабінету Міністрів України з пропозицією щодо необхідності внесення змін до Закону України «Про державну службу» в частині обов’язкового залучення представників громадських організацій, науковців, експертів до проведення конкурсів та передбачення обов’язкової відео- та аудіофіксації при проведенні конкурсів на посади державної служби категорій «Б» та «В», з метою уникнення корупційної складової при проведенні конкурсів.
3. Національного агентства України з питань державної служби з пропозицією розглянути можливість внесення змін до Порядку проведення конкурсу на зайняття посад державної служби, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 25 березня 2016 року № 246 щодо:
а) запровадження комп’ютерного тестування профільної компетентності у формі тестових питань, складених на основі галузевої нормативно-правової бази, при конкурсному відборі на посади державної служби категорії «Б», замість письмового розв’язання ними ситуаційних завдань;
б) впровадження норми про те, що зміст тестових запитань (у т. ч. варіанти відповідей) розробляється фахівцями на замовлення Нацдержслужби та затверджується нею, а державний орган, де проводиться конкурс, лише надає Нацдержслужбі перелік галузевої нормативно-правової бази. Варіанти відповідей оприлюдненню та переданню до конкурсної комісії відповідного державного органу не підлягають;
в) включення положення про необхідність обов’язкового дотримання диференційованості під час розробки тестових завдань, які б відповідали рівню складності усіх існуючих категорій державних службовців.
Учасники «круглого столу» вирішили провести наступний «круглий стіл» на тему «Проходження державної служби: напрацьований досвід, проблеми та шляхи їх вирішення».
