Деякі питання побудови орієнтовної моделі запобігання корупції в органі влади

Отже, під системою ми зазвичай розуміємо сукупність елементів (об’єктів), об’єднаних деякою формою регулярної взаємодії або взаємозалежності для виконання заданої функції. Ознаки системи характеризуються: низкою елементів, єдністю головної мети для всіх елементів, наявністю зв’язків між елементами, цілісністю і єдністю елементів, структурою та ієрархічністю, відносною самостійністю, чітко вираженим управлінням.

Система може бути досить складною, і для аналізу такого роду систем доцільний їхній поділ на ряд підсистем, тобто набір елементів, що представляють автономну усередині системи галузь (наприклад, економічна, організаційна, технічна підсистеми).

Розглянемо модель системи запобігання корупції в органі влади через призму загального поняття системи та її характерних ознак.

У ролі елементів такої системи у нашому випадку можна виділити такі елементи:

- організаційно-розпорядчі документи, у тому числі антикорупційну програму та моніторинг її виконання;

- уповноважений підрозділ з питань запобігання та виявлення корупції;

- управлінські рішення керівництва органу влади; взаємодія з громадськістю, зовнішнім середовищем тощо.

Особлива увага приділяється антикорупційній програмі. Як зазначається в статті 19 Закону України «Про запобігання корупції» від 14.10.2014р. № 1700-VII (далі — Закон), антикорупційні програми приймаються в Адміністрації Президента України, Апараті Верховної Ради України, Секретаріаті Кабінету Міністрів України, Секретаріаті Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини, Генеральній прокуратурі України, Службі безпеки України, міністерствах, інших центральних органах виконавчої влади, інших державних органах, юрисдикція яких поширюється на всю територію України, обласних, Київській та Севастопольській міських державних адміністраціях, державних цільових фондах — шляхом затвердження їх керівниками. Антикорупційні програми підлягають погодженню Національним агентством.

Антикорупційні програми повинні передбачати:

- визначення засад загальної відомчої політики щодо запобігання та протидії корупції у відповідній сфері, заходи з їх реалізації, а також з виконання антикорупційної стратегії та державної антикорупційної програми;

- оцінку корупційних ризиків у діяльності органу, установи, організації, причини, що їх породжують, та умови, що їм сприяють;

- заходи щодо усунення виявлених корупційних ризиків, осіб, відповідальних за їх виконання, строки та необхідні ресурси;

- навчання та заходи з поширення інформації щодо програм антикорупційного спрямування;

- процедури щодо моніторингу, оцінки виконання та періодичного перегляду програм;

- інші спрямовані на запобігання корупційним та пов’язаним з корупцією правопорушенням заходи.

По суті антикорупційна програма органу влади є тим фундаментальним документом органу влади, який має містити всі вичерпні заходи для створення системи запобігання корупції. Слід зауважити, що антикорупційна програма затверджується на один рік, не пізніше 1 березня поточного року (завдання 14 додатку 2 до Державної програми щодо реалізації засад державної антикорупційної політики в Україні (Антикорупційної стратегії) на 2015-2017 роки, затвердженої постановою Уряду від 29.04.2015 р. № 265).

При цьому з метою з координації та моніторингу антикорупційної програми відповідно до розділу «3. Запобігання корупції» засад державної антикорупційної політики в Україні (Антикорупційної стратегії) на 2014-2017 роки, затверджених Законом України від 14 жовтня 2014 року № 1699-VII, в органі влади передбачається утворення відповідної комісії, до завдань якої, зокрема, належить здійснення моніторингу та координації виконання антикорупційної програми органу влади.

Наразі завершується календарний рік, у зв’язку з цим перед органом влади стоїть важливе завдання — розроблення антикорупційної програми на наступний рік.

Ключовим елементом у підготовчому етапі розроблення антикорупційної програми є оцінка корупційних ризиків у діяльності органу влади, причин, що їх породжують, та умов, що їм сприяють, а також заходи щодо усунення виявлених корупційних ризиків.

Згідно зі статтею 12 Закону Агентству належить право затверджувати методологію оцінювання корупційних ризиків у діяльності органів влади, яку наразі розміщено для обговорення на офіційному веб-сайті Агентства у рубриці «Про НАЗК».

Наступним важливим елементом системи запобігання корупції в органі влади є управлінські рішення керівництва органу влади. Розглянемо більш детально це питання з використанням аналізу деяких нормативно-правових актів, що регламентують діяльність центральних органів виконавчої влади. Так, статтею 9 Закону України «Про центральні органи виконавчої влади», зокрема, встановлено, що міністр має заступників, один з яких є заступником з питань боротьби з корупцією. Наведену норму прийнято Верховною Радою України в лютому 2014 року. Також практично у кожному положенні про відповідне міністерство чи інший центральний орган виконавчої влади, яке затверджується постановою Уряду, міститься майже однакова фраза: «…міністерство з метою організації своєї діяльності забезпечує в межах повноважень, передбачених законом, здійснення заходів щодо запобігання і протидії корупції, контроль за їх реалізацією в апараті міністерства, територіальних органах, закладах, установах і на підприємствах, що належать до сфери управління міністерства…». Крім того, пунктом 3 вищезгаданої постанови Кабінету Міністрів України від 29.04.2015 р. № 265 доручено міністерствам, іншим центральним органам виконавчої влади, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, обласним, Київській та Севастопольській міським державним адміністраціям визначити з числа заступників міністрів, заступників керівників інших центральних та місцевих органів виконавчої влади посадових осіб, відповідальних за координацію здійснення передбачених Програмою заходів.

Таким чином у нормативно-правових актах норми щодо вжиття керівництвом центрального органу виконавчої влади заходів із запобігання і протидії корупції закріплені. Чого не скажеш щодо місцевих державних адміністрацій.

Значна роль як важливого елементу створення системи запобігання корупції в органі, підготовки та реалізації антикорупційної програми приділяється уповноваженому підрозділу з питань запобігання та виявлення корупції, діяльність якого регламентується, як зазначалося вище, Типовим положенням. Нагадаємо, що основними завданнями уповноваженого підрозділу є:

- підготовка, забезпечення та контроль за здійсненням заходів щодо запобігання корупції;

- надання методичної та консультаційної допомоги з питань дотримання вимог антикорупційного законодавства;

- участь в інформаційному та науково-дослідному забезпеченні здійснення заходів щодо запобігання та виявлення корупції, а також міжнародному співробітництві в зазначеній сфері;

- проведення організаційної та роз’яснювальної роботи із запобігання, виявлення і протидії корупції;

- здійснення контролю за дотриманням вимог законодавства щодо врегулювання конфлікту інтересів;

- здійснення контролю за дотриманням антикорупційного законодавства.

Також працівники уповноваженого підрозділу можуть залучатися до проведення експертизи проектів нормативно-правових актів, організаційно-розпорядчих документів, що видаються органом виконавчої влади, з метою виявлення причин, що призводять чи можуть призвести до вчинення корупційних або пов’язаних з корупцією правопорушень (тобто до антикорупційної експертизи). З цього приводу доцільно нагадати читачам, що згідно з пунктом 86 Типової інструкції з діловодства у центральних органах виконавчої влади, в Раді міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих органах виконавчої влади, затвердженої постановою Кабінету Міністрів України від 30.11.2011 р. № 1242, проекти наказів (розпоряджень) з основної діяльності, адміністративно-господарських питань та додатки до них візуються, зокрема, керівником або посадовою особою структурного підрозділу з питань запобігання та виявлення корупції, іншими посадовими особами, яких стосується документ. Типовим положенням передбачено, що проекти наказів (розпоряджень) з кадрових питань (особового складу) візуються залежно від видів наказів посадовими особами структурного підрозділу з питань запобігання та виявлення корупції (пункт 87).

Крім того, з урахуванням змін, що відбулися у статті 49 Закону, та як свідчить усталена практика, в більшості органів влади функції контролю за своєчасністю подання декларацій в електронній формі покладено саме на уповноважені підрозділи.

Як свідчить аналіз діяльності уповноважених підрозділів (осіб) з питань запобігання та виявлення корупції станом на 0.10.2016 р., розміщений на офіційному веб-сайті Агентства (рубрика «Запобігання та виявлення корупції»), всього в міністерствах, інших центральних органах виконавчої влади, обласних та Київській міській державних адміністраціях утворено (визначено) 88 уповноважених підрозділів, загальна штатна чисельність яких становить 358 осіб, фактично працює 279 осіб, в тому числі:

- в міністерствах – 18 підрозділів з фактичною чисельністю 56 осіб;

- в інших ЦОВВ – 45 підрозділів з фактичною чисельністю 168 осіб;

- в ОДА, КМДА – 25 підрозділів з фактичною чисельністю 55 осіб.

Щодо налагодження ефективної взаємодії органу влади з Агентством, то законодавцем у Законі передбачено відповідний механізм взаємодії, зокрема, через уповноважений підрозділ. Так, пунктом 11 частини першої статті 11 Закону передбачено, що Агентство здійснює координацію в межах компетенції, методичне забезпечення та аналіз ефективності діяльності уповноважених підрозділів (уповноважених осіб) з питань запобігання та виявлення корупції. У зв’язку із цим в структурі Департаменту організації роботи із запобігання та виявлення корупції Агентства створено відповідний підрозділ щодо взаємодії з уповноваженими підрозділами.

Останнім часом набуває своєї значимості роль громадськості у здійсненні антикорупційних заходів.

Статтею 21 Закону, зокрема, передбачено, що громадські об’єднання, їх члени або уповноважені представники, а також окремі громадяни в діяльності щодо запобігання корупції мають право:

повідомляти про виявлені факти вчинення корупційних або пов’язаних з корупцією правопорушень, реальний, потенційний конфлікт інтересів спеціально уповноваженим суб’єктам у сфері протидії корупції, Національному агентству, керівництву чи іншим представникам органу, підприємства, установи чи організації, в яких були вчинені ці правопорушення або у працівників яких наявний конфлікт інтересів, а також громадськості;

запитувати та одержувати від державних органів, органів влади Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування в порядку, передбаченому Законом України «Про доступ до публічної інформації», інформацію про діяльність щодо запобігання корупції.

Слід звернути увагу, що громадському об’єднанню, фізичній, юридичній особі не може бути відмовлено в наданні доступу до інформації стосовно компетенції суб’єктів, які здійснюють заходи щодо запобігання корупції, а також стосовно основних напрямів їх діяльності. Така інформація надається в порядку, встановленому законом (частина друга статті 21).

У цьому контексті підвищується роль осіб, які свідомо допомагають у виявленні фактів порушення антикорупційного законодавства (викривачів). Так, за даними дослідження «Барометр світової корупції за 2016 рік», проведеного в Європі та Центральній Азії Transparency International, повідомляти про факти корупції готові 58 % опитаних в Україні проти 26 % опитаних українців під час останнього такого дослідження у 2013 році.

Відповідно до положень статті 53 Закону органи влади зобов’язані забезпечити умови для повідомлення (викривачами) про порушення вимог Закону іншою особою, зокрема через спеціальні телефонні лінії, офіційні веб-сайти, засоби електронного зв’язку. З цією метою органами влади на своїх офіційних веб-сайтах запроваджено відповідні рубрики на кшталт «Повідомити про корупцію», «Запобігаємо корупції» тощо. На веб-сайті Агентства у рубриці «Запобігання та виявлення корупції» передбачено підрубрику «Співпраця з викривачами корупції», де наведено інформацію про гарантії захисту, зокрема:

- гарантії державного захисту викривачів;

- гарантії захисту щодо анонімності та нерозголошення інформації щодо викривачів;

- гарантії захисту за наявності загрози життю, житлу, здоров’ю та майну;

- гарантії у сфері захисту трудових прав;

- гарантії захисту в адміністративному процесі;

- гарантії захисту у цивільному процесі.

Отже, як свідчать нормативно-правові акти, усталена практика, підходи до здійснення в органі влади антикорупційних заходів мають базуватися на системній основі.

Наостанок нагадаємо читачам, що Кодексом України про адміністративні правопорушення передбачено відповідальність за невжиття заходів щодо протидії корупції. Так, статтею 172⁹ невжиття передбачених законом заходів посадовою чи службовою особою органу державної влади, посадовою особою місцевого самоврядування, юридичної особи, їх структурних підрозділів у разі виявлення корупційного правопорушення –

тягне за собою накладення штрафу від ста двадцяти п’яти до двохсот п’ятдесяти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян.

Та сама дія, вчинена повторно протягом року після застосування заходів адміністративного стягнення, –

тягне за собою накладення штрафу від двохсот п’ятдесяти до чотирьохсот неоподатковуваних мінімумів доходів громадян.