ДОКУМЕНТИ СТАТТІ
Типовий порядок оцінювання — Типовий порядок проведення оцінювання результатів службової діяльності державних службовців, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 23.08.2017 р. № 640.
На виконання ч. 11 ст. 44 Закону України «Про державну службу» від 10.12.2015 р. № 889 затверджено Типовий порядок оцінювання. Постановою, що затвердила Порядок, вимагалось в грудні 2017 року визначити ключові показники результативності, ефективності та якості службової діяльності державного службовця, а із жовтня по грудень 2018 року — провести оціночну співбесіду, визначити та затвердити результати оцінювання.
ЩО ПОКАЗАВ ЗВОРОТНІЙ ЗВ’ЯЗОК?
Щоб з’ясувати, як сприймається нова система оцінювання державних службовців, на початку лютого 2018 року було проведено анонімне он-лайн-опитування державних службовців і працівників служб управління персоналом. Було отримано понад 530 анкет з відповідями респондентів із усієї України. При цьому 44 % представляли місцеві державні адміністрації, 27 % — центральні органи виконавчої влади і їх територіальні управління, 29 % — інші органи влади.
На початок лютого 2018 року ≈ 10% ще не погодили свої ключові показники, а для 36 % респондентів не є суттєвою різниця понять «ефективність» і «результативність».
Як допоміжний засіб щодо визначення ключових показників ефективності НАДС видало наказ № 273 від 27.11.17 р., яким затверджено Методичні рекомендації щодо визначення показників результативності, ефективності та якості службової діяльності державних службовців, які займають посади державної служби категорій «Б» і «В».
На запитання «Наскільки Вам було складно визначити показники ефективності?» отримано такі відповіді: «складно» — 45 %; «дуже складно» — 5 %; «просто» — 36 %, «дуже просто» — 4 %, а ще кожний десятий респондент вважає, що взагалі не потрібні ніякі показники. При цьому тільки у 24 % респондентів всі показники можна виміряти.
У 78 % опитаних визначені показники ефективності для їх структурних підрозділів. На запитання «Скільки показників ефективності для оцінки діяльності державного службовця пов’язано з показниками для структурного підрозділу?» отримано такі відповіді: «зовсім не пов’язані» — 10 %; «один» — 4 %; «два» — 11 %; «три» — 16 %; «всі» — 59 %.
З тим, що показники будуть повністю відображати ефективність і результативність державних службовців, погоджуються тільки 16 % респондентів, а 27 % вважають, що не будуть відображати взагалі, 57 % — що будуть відображати тільки частково.
Тільки 30 % респондентів вважає, що в новій щорічній оцінці державних службовців зникне «формалізм». Що результати щорічної оцінки державного службовця будуть повністю справедливими, вважають 28 % опитаних (11 % вважають, що не будуть справедливими, 61 % — частково справедливими), а що будуть повністю об’єктивними — 25 % (14 % вважають, що не будуть об’єктивними, 61 % — частково об’єктивними).
Відповіді на запитання «Як, на Вашу думку, нова система щорічної оцінки державних службовців вплине на якість їх діяльності?» розподілені так: «ніяк не вплине» — 63 %, «підвищить» — 34 %, «знизить» — 3 %.
У ЧОМУ ПРОБЛЕМИ СИСТЕМИ ОЦІНЮВАННЯ?
Чимале значення має можливість вимірювання, контролю та стимулювання результатів індивідуальної та групової діяльності, особливо коли йдеться про оцінку діяльності керівників органів влади (структурних підрозділів) і їх команд (державних службовців). При цьому, з одного боку, важливо розуміння об’єктивного стану і динаміки сфери діяльності, а з іншого — ролі управлінських зусиль в досягненні результатів діяльності органів влади. Весь спектр проблем, які виникають при цьому, можна розділити на декілька груп:
— невизначеність понятійного апарату, тому абсолютно по-різному розуміються сенс і зміст таких понять, як «ефективність» і «результативність», показники, критерії та індикатори, узагальнені та специфічні показники, KPI (Key Performance Indicators);
— нерозуміння більшістю державних службовців того, що таке «результат діяльності» і «ефективності діяльності» та чим вони відрізняються від «процесу», або принципове неприйняття необхідності вимірювання результатів;
— відсутність будь-яких практик впровадження ключових показників ефективності (KPI) на державній службі та навчання з цих питань;
— проблеми, пов’язані з розробкою показників результативності та їх впровадженням;
— для багатьох органів влади в більшості регіонів характерне формування показників «знизу вгору», коли індивідуальні показники державних службовців перетворюються в показники роботи структурних підрозділів;
— висока забюрократизованість системи державного управління, низька продуктивність існуючих ділових процесів не дозволяє чітко визначити дійсно важливі показники результативності і показники ефективності;
— взагалі не йдеться про застосування інструментів громадського моніторингу оцінки діяльності державних органів (використання для певних категорій державних службовців громадської оцінки).
ЯКИЙ СВІТОВИЙ ПІДХІД В ОЦІНЦІ ПОКАЗНИКІВ ЕФЕКТИВНОСТІ?
Для впровадження ефективної системи КРІ* в Україні може бути адаптована світова практика, яка визначає 3 основних рівня оцінювання:
* А handbook for measuring employee performance. Performance Management and Incentiv Awards Division PMD-013. September 2001.
— стратегічний, де проводиться оцінка результативності органу влади в цілому за допомогою ряду KPI, які, як правило, спрямовані на вимірювання досягнення цілей, визначених стратегічними документами і завданнями;
— операційний, де вимірюються показники безпосередніх процесів та операцій, направлених на якісне виконання покладених на орган влади функцій і завдань, що є необхідною умовою ефективного функціонування органу влади;
— індивідуальний, де оцінюється результативність окремих державних службовців на основі визначених завдань для структурного підрозділу або цілей для органу влади.
Також світовий досвід вказує на те, що найкраще зарекомендували себе два підходи до розробки та впровадження систем КРІ державних органів: функціональний та програмно-цільовий.
Функціональний підхід передбачає поділ діяльності органу влади на основні функціональні напрями, під якими слід розуміти ключові бізнес-процеси. Для кожної з таких сфер розробляються 2-3 показники КРІ, які дозволяють комплексно оцінити результативність діяльності кожного функціонального напряму.
Програмно-цільовий підхід застосовується для оцінювання результативності виконання стратегічних планів, реформування та розвитку органу влади. При цьому розробляються показники КРІ, за допомогою яких оцінюється досягнення стратегічних цілей, визначених нормативними документами.
ЧИ Є РІЗНИЦЯ МІЖ ОСНОВНИМИ ПОКАЗНИКАМИ?
Абсолютно зрозуміло, що встановлення чітких, об’єктивних та вимірюваних показників ефективності та результативності мало б істотно поліпшити кадровий склад державних службовців, виявивши, з одного боку, нездатність і некомпетентність окремих посадових осіб, а з іншого боку — працівників з високими результатами діяльності, а також сприятиме якісному поліпшенню діяльності органів влади в цілому.
В додатках Типового положення оцінювання вимагається визначити «ключові показники результативності, ефективності та якості». Якщо ж звернутися до стандартів ISO 9000:2000, то «результативність» визначається як ступінь реалізації запланованої діяльності та досягнення запланованих результатів. Тобто, чим точніше досягається поставлена мета, тим краще результативність. «Ефективність», згідно з ISO 9000:2000, це співвідношення досягнутих результатів і використаних для цього ресурсів. Майже ідентичне визначення дає сучасний економічний словник: «Ефективність — відносний ефект, результативність процесу, операції, проекту, що визначаються як відношення ефекту, результату до витрат, що обумовили й забезпечили його отримання».
Щоб вимірювати результативність, потрібно мати чітко визначені цілі і плани, без яких немає точки відліку для оцінки результативності. Для вимірювання ефективності будь-якого процесу потрібно вміти визначати витрати на виконання цього процесу. Ефективність може бути нульовою або позитивною, проте ця величина завжди є відносною. Знаючи ці два показники завжди можна визначити, що конкретно досягнено в тому чи іншому напрямку роботи і якою ціною отримані відповідні результати.
Результативність — це ступінь досягнення запланованих результатів. Ефективність — продуктивність використання ресурсів для досягнення будь-якої мети. Відомий вчений-економіст П. Друкер називає такі відмітні ознаки цих термінів: «результативність» (effectiveness) означає «робити правильні речі» (doing the right things), а «ефективність» (efficiency) — «робити речі правильно» (doing things right). І те, й інше однаково важливе.
Узагальнення різних точок зору з питання сутності понять «ефективність» і «результативність»* дозволяє дійти висновку, що зазначені категорії не є тотожними явищами, проте вони взаємозалежні і взаємодоповнювальні. Необхідно розмежовувати ці категорії і розуміти, що результативність дає можливість чітко встановити головні і другорядні цілі, а також визначити стратегію функціонування органів влади на основі аналізу показників ефективності, а ефективність характеризує взаємозв’язок між витраченими ресурсами і досягнутими результатами.
* Костин А. А., Посметухина Е. А. Соотношение понятий «эффективность» и «результативность» на примере таможенной деятельности // Российское предпринимательство. — 2014. — Том 15. — № 3. — С. 75-88.
На рівні бізнес-процесів контроль стратегічної діяльності органу влади здійснюється через ключові показники ефективності (KPI), які є вимірниками досяжності цілей, а також характеристиками ефективності бізнес-процесів і роботи кожного окремого державного службовця (співпрацівника). Список KPI і їх розрахунок має міститися в бібліотеці ключових показників ефективності і щороку оновлюватися.
ЯК ВИЗНАЧИТИ ПОКАЗНИКИ ЕФЕКТИВНОСТІ?
Треба зауважити, що показники ефективності спочатку широко застосовувалися у бізнесі й були перенесені на рівень державної служби саме з бізнесу. Найбільш поширеним є підхід, при якому на рівні органів державної влади використовуються показники ефективності, що відображають основні параметри його діяльності (наприклад, рівень злочинності серед неповнолітніх), які потім переносяться на рівень структурних підрозділів (наприклад, кількість розроблених програм, спрямованих на скорочення дитячої злочинності), і, нарешті, доходять до рівня державних службовців (наприклад, частка злочинів, здійснених неповнолітніми).
Можна скористатися досвідом, коли для оцінки ефективності та результативності службової діяльності керівника державного органу пропонується встановлювати не більше 30 показників ефективності та результативності, керівників структурних підрозділів державного органу — не більше 10 показників, інших державних службовців — не більше 5 показників (табл. 1).
Таблиця 1. Показники ефективності і результативності
| Суб’єкт | Основа для розробки | Показники ефективності |
| державний орган (керівник і заступники керівника державного органу) | основні напрямки діяльності державного органу, державні програми, плани діяльності державного органу, Положення про державний орган та інші документи | не більше 30 |
| структурний підрозділ (керівник і заступники керівника структурного підрозділу) | положення про структурний підрозділ, завдання на поточний рік | не більше 10 |
| державний службовець | посадова інструкція, профіль компетенцій | не більше 5 |
Для формування показників результативності може бути використана методика покрокового формування**, яка складається з наступних кроків.
** Зелинский С. Э. Актуальные вопросы оценки служебной деятельности государственных служащих в Украине / С. Э. Зелинский // Проблемы управления. — 2017. — № 1(63). — С. 145-151.
Крок 1. Огляд діяльності органу влади в цілому і визначення стратегічних і тактичних цілей.
Крок 2. Визначення окремих елементів діяльності структурних підрозділів (декомпозиція цілей і завдань за каскадним принципом («зверху-вниз»); зосередження на клієнтах та очікуваннях; аналіз робочих алгоритмів).
Крок 3. Визначення індивідуальних результатів для державних службовців за допомогою «результат — рольової матриці» — таблиці, яка дозволяє визначити результати (продукт або послугу) кожного члена структурного підрозділу.
Крок 4. Перетворення очікуваних результатів у показники результативності (вимірювання результату можливе через визначення його кількості (числа, об’єму), якості (відповідності стандарту, задоволеності), строку (швидкість, час, оперативність), вартості (рентабельність, ціна, економія)).
Крок 5. Визначення узагальнених і специфічних показників результативності діяльності.
Крок 6. Визначення шкал оцінювання показників результативності.
Крок 7. Визначення суб’єктів оцінки результатів діяльності.
Крок 8. Перевірка показників оцінки результатів діяльності.
ЯК ЦЕ ВСЕ ДЕМОНСТРУЄТЬСЯ НА ПРИКЛАДАХ?
Розглянемо декілька прикладів можливих підходів щодо розрахунку ключових показників ефективності (KPI) з урахуванням їхньої «ваги» (вагових коефіцієнтів, сума яких дорівнює 1). Ваговий коефіцієнт застосовується для того, щоб врахувати важливість того чи іншого показника в загальному розрахунку. Якщо показник ефективності державного службовця пов’язаний з KPI структурного підрозділу (або органу влади), то його ваговий коефіцієнт має суттєво (в рази) відрізнятися від інших вагових коефіцієнтів. В табл. 2 наведені показники результативності і показники ефективності для керівника іпотечного відділу органу влади.
Таблиця 2. Розрахунок показника ефективності керівника іпотечного відділу
| Найменування завдання | Показники результативності | КPI | Вага |
| Опрацювання і підготовка аналітичних та інформаційних матеріалів | кількість підготовлених аналітичних матеріалів (P11); кількість інформаційних матеріалів (P12); кількість несвоєчасно підготовлених (повернутих на доопрацювання) аналітичних матеріалів (P13); кількість несвоєчасно підготовлених (повернутих на доопрацювання) інформаційних матеріалів (P14) | ефективність підготовки аналітичних матеріалів (Е11): Е11 = (P11 - P13)/Р11* 100; ефективність підготовки інформаційних матеріалів (Е12): Е12 = (P12 - P14)/ P12* 100 | К1 = 0,35 |
| Експертно-аналітичне опрацювання проектів актів законодавства з питань державної служби та професійного навчання державних службовців | кількість опрацьованих актів законодавства з питань державної служби та професійного навчання державних службовців (P21); кількість несвоєчасно опрацьованих (повернутих на доопрацювання) актів законодавства з питань державної служби та професійного навчання державних службовців (P22) | ефективність опрацювання актів законодавства з питань державної служби та професійного навчання державних службовців (Е21): Е21 = (P22/P21) * 100 | К2 = 0,3 |
| Опрацювання доручень, звернень та запитів | кількість опрацьованих доручень (P31); кількість виконаних звернень та запитів (P32); кількість несвоєчасно опрацьованих (повернутих на доопрацювання) доручень (P33); кількість несвоєчасно виконаних (незадоволених) звернень та запитів (P34) | ефективність опрацювання доручень (Е31): Е31 = (P31 - P33)/P31* 100; ефективність виконання звернень та запитів (Е33): Е32 = (P32 - P34)/P32* 100 | К3 = 0,2 |
| Організація і проведення заходів професійного зростання працівників | кількість працівників, включених до плану-графіка підвищення кваліфікації (P41); кількість працівників, включених до плану стажувань (P42); фактична кількість працівників, які пройшли підвищення кваліфікації (P43); фактична кількість працівників, які пройшли стажування (P44) | ефективність професійного зростання (Е41): Е41 = (P43 + P44)/(P41 + P42) * 100 | К4 = 0,15 |
Загальна оцінка ефективності діяльності відділу обчислюється за формулою:
E = К1 * (Е11 + Е12) + К2 * Е21 + К3 * (Е31 + Е32) + К4 * Е41.
Наприклад, для адміністратора ЦНАП показники результативності та ефективності наведені у табл. 3. Відповідно до пріоритетів безпосереднього керівника для вибраних показників вибираються вагові коефіцієнти, що дають в сумі 1 (це стовпчик Вага KPI (Kkpi))*.
* Зелінський С. Е. KPI — на службу державній службі / С. Е. Зелінський // Актуальні проблеми державного управління: збірник наукових праць ОРІДУ. Вип. 2 (54). — Одеса: ОРІДУ НАДУ, 2013. — С. 163-167.
Потім для кожного показника задаються два рівні ефективності:
— База — неприпустимий рівень. Це своєрідна точка відліку результативності. Якщо фактичне значення показника гірше, ніж база, то воно розглядається як нульовий результат.
— Норма — нормативний рівень. Це норматив, або план, який повинен обов’язково виконуватися (у запропонованій методиці нормі відповідає 100 %).
Кількісні показники вимірюються за метричною шкалою, а якісні показники — у балах. Наприклад, за 5-бальною шкалою 1 — це неприйнятний результат, 2 — посередній рівень, 3 — нормальний (достатній), 4 — відмінний, 5 — видатний результат.
Проте, у такому вигляді над оцінками показників некоректно здійснювати арифметичні дії, оскільки вони різнорідні. Тому для оцінювання якісних KPI можна використати «квазіметричну» 100-бальну шкалу. Спираючись на цю шкалу, можна гнучко встановлювати значення для оцінки якісних KPI: база — від 0 до 20, норма — від 40 до 60 (табл. 3), а потім привести їх до виду, зручного для розрахунку (стовпці База (B) і Норма (N)) в табл. 3.
Таблиця 3. Приклад персональної таблиці ефективності адміністратора ЦНАП
| Ключові показники (KPI) | Вага KPI (Kkpi) | База | Норма | База (B) | Норма (N) | Факт (F) | Результат (R), % | Приведений результат (RN), % |
| Якість спілкування з громадянами (оцінка за 5-бальною шкалою) | 0,15 | 1 | 3 | 20 | 60 | 80 | 150 | 22,5 |
| Прострочені заявки, % | 0,15 | 10 | 5 | 10 | 5 | 4 | 120 | 18 |
| Якість виконання документів-заявок (оцінка за 5-бальною шкалою) | 0,25 | 1 | 3 | 20 | 60 | 60 | 100 | 25 |
| Скарги громадян, % | 0,2 | 5 | 2 | 5 | 2 | 1 | 133,3 | 26,67 |
| Середній час на обробку однієї заявки, хв. | 0,25 | 40 | 30 | 40 | 30 | 32 | 80 | 20 |
| Результат (рейтинг) (KR), % | 112,17 | |||||||
Після оцінювання фактичного значення KPI визначається результат діяльності (R) (%) за цим показником за формулою: R = (F-B) / (N-B) × 100
Таким чином, якщо фактичний рівень показника знаходиться у межах норми, то результат R за цим показником — це деяка оцінка від 0 до 100 %. Якщо ж фактичний рівень перевищує норму, то R > 100 % (див. табл. 3).
Після оцінки результату за кожним показником можна отримати приведений результат (RN) (див. табл. 3) за формулою: RN = R × Kkpi.
Для визначення загального результату KR треба скласти значення усіх RN. Підсумком буде середньозважений загальний результат роботи з урахуванням важливості й фактичних значень усіх показників ефективності, призначених державному службовцеві. Надалі ці оцінки можуть використовуватися для ранжування і у системі преміювання.
В роботі* запропонована модель розрахунку оцінювання системи управління персоналом органу влади, в якій теж враховані вагові коефіцієнти (табл. 4). Для розрахунку кожного значення Ri використовуються певні алгоритми, з якими детальніше можна ознайомитись у зазначеній статті.
* Зелінський С. Е. Модель оцінки управління персоналом державних органів влади / С. Е. Зелінський // Актуальні проблеми державного управління: збірник наукових праць ОРІДУ. Вип. 1 (53). — Одеса: ОРІДУ НАДУ, 2013. — С. 172-175.
Таблиця 4. Показники оцінки системи управління персоналом органів влади
| Найменування показників | Позначення | Вагове значення |
| Підбір персоналу | R1 | 10 |
| Відбір за конкурсом | R1конк | 5 |
| Якісний склад персоналу | R1як | 5 |
| Укомплектованість штату | R2 | 10 |
| Частка людино-днів, що утворилася за рахунок наявності вакантних посад | R2вак | 5 |
| Питома вага людино-днів, впродовж яких посади не були обійняті внаслідок хвороби державних службовців | R2хвор | 5 |
| Плинність кадрів | R3 | 15 |
| Рівень плинності керівників | R3кер | 5 |
| Рівень плинності спеціалістів | R3спец | 5 |
| Середній стаж роботи усіх працівників | R3стаж | 5 |
| Професіоналізація персоналу | R4 | 15 |
| Частка державних службовців, що пройшли підвищення кваліфікації | R4квал | 5 |
| Частка державних службовців, направлених на навчання в магістратуру державного управління | R4маг | 5 |
| Частка державних службовців, що взяли участь у конкурсі «Кращий державний службовець» | R4кдс | 5 |
| Рівень корумпованості | R5 | 20 |
| Частка державних службовців, засуджених за скоєння корупційного злочину | R5засуд | 10 |
| Частка державних службовців, що притягнуті до відповідальності за здійснення корупційного правопорушення | R5прит | 10 |
| Задоволеність державних службовців роботою | R6 | 15 |
| Частка державних службовців, незадоволених можливостями кар’єрного зростання | R6кар | 5 |
| Частка державних службовців, незадоволених системою мотивації і заохочення | R6мот | 5 |
| Частка державних службовців, незадоволених умовами праці | R6умов | 5 |
| Використання інформаційних технологій | R7 | 15 |
| Доступність і відкритість сайту | R7сайт | 5 |
| Використання системи електронного документообігу | R7елдок | 5 |
| Частка функцій державного органу в електронному форматі | R7елфункц | 5 |
| 100 | ||
ЩО МАЄ БУТИ ЗДІЙСНЕНО?
1. Одночасно з впровадженням ключових показників ефективності необхідне проведення дієвого реінжинірингу існуючих бізнес-процесів, що дозволить спочатку усунути або оптимізувати неефективні процеси в діяльності органів влади, структурних підрозділів і державних службовців.
2. Мають бути розроблені чіткі механізми щодо визначення і затвердження показників результативності і показників ефективності, а також визначена процедура автоматичного розрахунку показників результативності і показників ефективності з урахуванням вагових коефіцієнтів.
3. Для можливості розробки показників результативності й ефективності діяльності стосовно будь-якої посади державної, а у подальшому і муніципальної служби, починаючи з керівників вищої ланки і закінчуючи рівнем виконавців (спеціалістів) має бути розроблений спеціальний методичний інструментарій.
4. Має існувати єдиний методичний центр, що забезпечує, по-перше, концептуальну єдність підходів, що пропонуються до використання, та адаптацію до умов державної служби, по-друге, сприяє поширенню кращих практик.
5. Впровадження ключових показників ефективності має здійснюватися тільки «зверху вниз», починаючи з високопосадовців.
6. Показники ефективності для органів влади і структурних підрозділів мають бути затверджені відповідними розпорядженнями та наказами і публічно оприлюднені на сайтах органів влади задля підвищення підзвітності та гудвілу (вартості ділової репутації).
