Голова МДА vs керівник апарату: розмежовуємо повноваження

З моменту внесення змін до законодавства «Про державну службу», яким голови і заступники місцевих державних адміністрацій були виведені з-під його дії, серед працівників МДА не припиняються суперечки щодо виконання тих чи інших повноважень керівника державної служби. Спочатку вони були притаманні голові МДА, потім — керівнику апарату. Водночас голова МДА, хоч і не є зараз керівником державної служби, але залишається керівником юридичної особи публічного права та нормами спеціальних законів наділений певними повноваженнями, виконання яких у повсякденній роботі викликає чимало різних тлумачень.

Тож щоб запобігти «двовладдю», давайте уважно розглянемо повноваження цих посад.

ГОЛОВА МДА

Нагадаємо, що відповідно до норми п. 9¹ ч. 3 ст. 3 Закону № 889 дія цього Закону не поширюється, зокрема на: голів місцевих державних адміністрацій, їх перших заступників та заступників.

Стаття 118 Конституції України визначає, що виконавчу владу в областях і районах, містах Києві та Севастополі здійснюють місцеві державні адміністрації.

1. Місцеві державні адміністрації очолюють голови відповідних місцевих державних адміністрацій.

2. Склад місцевих державних адміністрацій формують голови місцевих державних адміністрацій.

Голови місцевих державних адміністрацій призначаються на посаду і звільняються з посади Президентом України за поданням Кабінету Міністрів України.

Голови місцевих державних адміністрацій при здійсненні своїх повноважень відповідальні перед Президентом України і Кабінетом Міністрів України, підзвітні та підконтрольні органам виконавчої влади вищого рівня.

Місцеві державні адміністрації підзвітні і підконтрольні органам виконавчої влади вищого рівня.

Рішення голів місцевих державних адміністрацій, що суперечать Конституції та законам України, іншим актам законодавства України, можуть бути відповідно до закону скасовані Президентом України або головою місцевої державної адміністрації вищого рівня.

Тож, з урахуванням норм ст. 118 і 119, голова МДА в першу чергу — керівник органу, який комплексно забезпечує:

1) виконання Конституції та законів України, актів Президента України, Кабінету Міністрів України, інших органів виконавчої влади;

2) законність і правопорядок; додержання прав і свобод громадян;

3) виконання державних і регіональних програм соціально-економічного та культурного розвитку, програм охорони довкілля, а в місцях компактного проживання корінних народів і національних меншин — також програм їх національно-культурного розвитку;

4) підготовку та виконання відповідних обласних і районних бюджетів;

5) звіт про виконання відповідних бюджетів та програм;

6) взаємодію з органами місцевого самоврядування;

7) реалізацію інших наданих державою, а також делегованих відповідними радами повноважень.

З урахуванням вищезазначених норм, ст. 5 Закону № 586 деталізує вимоги ст. 118 Конституції України і визначає, що «склад місцевих державних адміністрацій формують голови місцевих державних адміністрацій. У межах бюджетних асигнувань, виділених на утримання відповідних місцевих державних адміністрацій, а також з урахуванням вимог статті 18 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» , їх голови визначають структуру місцевих державних адміністрацій.»

Вид структурних підрозділів (управління, відділ, сектор) та їх статус як юридичних осіб публічного права визначаються головою державної адміністрації залежно від ступеня складності завдань відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 12.03.2005 р. № 179 «Про упорядкування структури апарату центральних органів виконавчої влади, їх територіальних підрозділів та місцевих державних адміністрацій».

Кількість заступників керівників зазначених структурних підрозділів визначається за критеріями, установленими для апарату центрального органу виконавчої влади.

Типове положення про структурні підрозділи місцевої державної адміністрації та рекомендаційний перелік її структурних підрозділів затверджуються Кабінетом Міністрів України, зокрема, постановою від 26.09.2012 р. № 887.

Зазначене Положення визначає, що структурний підрозділ МДА:

Типовий регламент МДА, затверджений постановою КМУ від 11.12.99 р. № 2263, передбачає, що:

— положення про структурні підрозділи місцевої держадміністрації із статусом юридичних осіб публічного права розробляються керівниками таких підрозділів, погоджуються із заступниками голови (відповідно до розподілу обов’язків), а також керівником юридичного відділу чи сектору (далі — юридичний відділ) апарату місцевої держадміністрації і затверджуються розпорядженням голови місцевої держадміністрації;

— положення про структурні підрозділи місцевої держадміністрації без статусу юридичних осіб публічного права розробляються керівниками таких підрозділів, погоджуються із заступниками голови (відповідно до розподілу обов’язків), керівником апарату, а також з керівником юридичного відділу апарату місцевої держадміністрації і затверджуються розпорядженням голови місцевої держадміністрації;

— положення про апарат місцевої держадміністрації розробляються керівником юридичного відділу апарату місцевої держадміністрації, погоджуються із керівником апарату і затверджуються розпорядженням голови місцевої держадміністрації.

3. Рекомендаційні переліки структурних підрозділів обласної, Київської та Севастопольської міської, районної, районної в мм. Києві та Севастополі державних адміністрацій визначає постанова КМУ від 18.04.2012 р. № 606.

Зазначена постанова також визначає, що «структура апарату місцевої державної адміністрації та статус його структурних підрозділів визначаються головою обласної, Київської та Севастопольської міської, районної, районної в мм. Києві та Севастополі державної адміністрації з урахуванням вимог частини першої статті 44 Закону України «Про місцеві державні адміністрації» та інших нормативно-правових актів щодо утворення апарату для правового, організаційного, матеріально-технічного забезпечення діяльності місцевої державної адміністрації, проведення кадрової роботи, здійснення документообігу та контролю, розгляду звернень громадян, роботи патронатної служби, забезпечення мобілізаційної роботи, запобігання та виявлення корупції, доступу до публічної інформації, адміністрування (ведення) Державного реєстру виборців тощо».

Стаття 44 Закону № 586 підтверджує вищезазначену норму: «Голова місцевої державної адміністрації затверджує положення та визначає структуру апарату».

Отже, кожна МДА має свою внутрішню будову, яка розкривається через поняття «склад і структура», що визначає голова МДА.

Враховуючи актуальність цих визначень, на жаль, чинне законодавство не містить чіткого визначення понять «склад» чи «структура місцевої адміністрації», законодавець оперує цим терміном виключно в загальному значенні.

4. Йдемо далі. Закон № 586 визначає, що розпорядження голів місцевих державних адміністрацій, прийняті в межах їх компетенції, є обов’язковими для виконання на відповідній території всіма органами, підприємствами, установами та організаціями, посадовими особами та громадянами.

З урахуванням того, що МДА мають певні повноваження, визначені законами і Конституцією України, голови, які очолюють МДА несуть відповідальність за роботу МДА з усіх напрямків і питань, віднесених до повноважень МДА.

5. Стаття 39 Закону № 586 визначає фактично всі повноваження голови МДА:

Зверніть увагу: ст. 8 — 11 Закону № 586 визначають межі повноважень і зони відповідальності голів МДА, їх заступників та керівників структурних підрозділів. Перші заступники та заступники голови відповідно до ст. 40 Закону № 586, інші посадові особи місцевих державних адміністрацій здійснюють функції і повноваження відповідно до розподілу обов’язків, визначених головами місцевих державних адміністрацій, і несуть відповідальність за стан справ у дорученій сфері перед головою місцевої державної адміністрації, органами виконавчої влади вищого рівня.

Окремо — щодо призначень:

Типове положення про структурний підрозділ місцевої державної адміністрації, затверджене постановою КМУ від 26.09.2012 р. № 887, визначає, що:

КЕРІВНИК АПАРАТУ МДА

1. Стаття 44 Закону № 586 визначає, що для правового, організаційного, матеріально-технічного та іншого забезпечення діяльності місцевої державної адміністрації, підготовки аналітичних, інформаційних та інших матеріалів, систематичної перевірки виконання актів законодавства та розпоряджень місцевої державної адміністрації, подання методичної та іншої практичної допомоги місцевим державним адміністраціям та органам місцевого самоврядування головою місцевої державної адміністрації утворюється апарат місцевої державної адміністрації в межах виділених бюджетних коштів.

Апарат місцевих державних адміністрацій очолює керівник, який призначається на посаду головою місцевої державної адміністрації в порядку, передбаченому законодавством про державну службу.

Голова місцевої державної адміністрації затверджує положення та визначає структуру апарату.

2. Апарат місцевої держадміністрації згідно з типовим регламентом МДА відповідно до покладених на нього завдань:

— опрацьовує документи, що надходять до місцевої держадміністрації, готує до них аналітичні, довідкові та інші матеріали, а також проекти доручень голови і заступників голови, керівника апарату місцевої держадміністрації;

— здійснює опрацювання проектів розпоряджень, розробляє за дорученням голови місцевої держадміністрації проекти розпоряджень з організаційних та кадрових питань;

— перевіряє за дорученням голови місцевої держадміністрації виконання актів законодавства, доручень Прем’єр-міністра України, розпоряджень голови місцевої держадміністрації територіальними органами міністерств, інших центральних органів виконавчої влади (з питань здійснення повноважень місцевої держадміністрації), структурними підрозділами місцевої держадміністрації, а також райдержадміністраціями (за дорученням голови обласної, Київської та Севастопольської міської держадміністрації);

— вивчає та узагальнює досвід роботи зазначених органів і надає практичну допомогу в розв’язанні складних проблем, розробляє пропозиції щодо удосконалення їх діяльності; здійснює контроль за своєчасним поданням доповідей, інформаційних та інших матеріалів з питань виконання актів законодавства, розпоряджень голови місцевої держадміністрації;

— за дорученням голови місцевої держадміністрації проводить аналіз роботи органів місцевого самоврядування в межах повноважень і в порядку, визначених законодавством, надає методичну та іншу практичну допомогу з удосконалення організації їх роботи, готує пропозиції щодо поглиблення взаємодії місцевої держадміністрації з органами місцевого самоврядування для спільного вирішення питань економічного, соціального та культурного розвитку відповідних територій;

— здійснює правове забезпечення діяльності місцевої держадміністрації, надає методичну та іншу практичну допомогу, спрямовану на правильне застосування, неухильне додержання актів законодавства структурними підрозділами, апаратом та посадовими особами місцевої держадміністрації;

— готує аналітичні, інформаційні та інші матеріали з організаційних і кадрових питань, що розглядаються головою місцевої держадміністрації;

— проводить разом із структурними підрозділами місцевої держадміністрації, територіальними органами міністерств, інших центральних органів виконавчої влади аналіз соціально-економічного і суспільно-політичного становища на відповідній території, розробляє та вносить голові місцевої держадміністрації пропозиції щодо його поліпшення;

— здійснює матеріально-технічне і господарсько-побутове забезпечення діяльності місцевої держадміністрації, забезпечує дотримання режиму роботи в адміністративному будинку місцевої держадміністрації;

— забезпечує організацію приймання-передачі інформації засобами електронного зв’язку відповідно до вимог законодавства, належний протипожежний стан у приміщеннях місцевої держадміністрації та дотримання правил охорони праці;

— провадить діяльність, пов’язану з державною таємницею, організовує та здійснює заходи щодо забезпечення режиму секретності в місцевій держадміністрації відповідно до вимог законодавства у сфері охорони державної таємниці;

— забезпечує висвітлення діяльності місцевої держадміністрації;

— виконує відповідно до цього Регламенту інші функції.

Організація роботи апарату місцевої держадміністрації здійснюється відповідно до цього Регламенту та положення про її апарат, що затверджуються головою місцевої держадміністрації.

КЕРІВНИК СТРУКТУРНОГО ПІДРОЗДІЛУ:

Неможливо розглядати роботу керівництва МДА з управління персоналом без огляду повноважень керівника структурного підрозділу.

Норми Типового положення про структурний підрозділ місцевої державної адміністрації, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 26.09.2012 р. № 887, визначають такі повноваження керівника структурного підрозділу МДА:

1) здійснює керівництво структурним підрозділом, несе персональну відповідальність за організацію та результати його діяльності, сприяє створенню належних умов праці у підрозділі;

2) подає на затвердження голові місцевої держадміністрації положення про структурний підрозділ;

3) затверджує посадові інструкції працівників структурного підрозділу та розподіляє обов’язки між ними (у разі утворення структурного підрозділу із статусом юридичної особи публічного права);

4) планує роботу структурного підрозділу, вносить пропозиції щодо формування планів роботи місцевої держадміністрації;

5) вживає заходів до удосконалення організації та підвищення ефективності роботи структурного підрозділу;

6) звітує перед головою місцевої держадміністрації про виконання покладених на структурний підрозділ завдань та затверджених планів роботи;

7) може входити до складу колегії відповідної місцевої держадміністрації;

8) вносить пропозиції щодо розгляду на засіданнях колегії питань, що належать до компетенції структурного підрозділу, та розробляє проекти відповідних рішень;

9) може брати участь у засіданнях органів місцевого самоврядування;

10) представляє інтереси структурного підрозділу у взаємовідносинах з іншими структурними підрозділами місцевої держадміністрації, з міністерствами, іншими центральними органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, підприємствами, установами та організаціями — за дорученням керівництва відповідної місцевої держадміністрації;

11) видає у межах своїх повноважень накази, організовує контроль за їх виконанням;

12) подає на затвердження голови місцевої держадміністрації проекти кошторису та штатного розпису структурного підрозділу в межах визначеної граничної чисельності та фонду оплати праці його працівників (у разі утворення структурного підрозділу із статусом юридичної особи публічного права);

13) розпоряджається коштами в межах затвердженого головою місцевої держадміністрації кошторису структурного підрозділу (у разі утворення структурного підрозділу із статусом юридичної особи публічного права);

14) здійснює добір кадрів (у разі утворення структурного підрозділу із статусом юридичної особи публічного права);

15) організовує роботу з підвищення рівня професійної компетентності державних службовців структурного підрозділу (у разі утворення структурного підрозділу із статусом юридичної особи публічного права);

16) подає керівнику апарату місцевої держадміністрації (у разі утворення структурного підрозділу без статусу юридичної особи публічного права) пропозиції щодо:

— призначення на посаду та звільнення з посади в порядку, передбаченому законодавством про державну службу, державних службовців структурного підрозділу, присвоєння їм рангів державних службовців, їх заохочення та притягнення до дисциплінарної відповідальності;

— прийняття на роботу та звільнення з роботи в порядку, передбаченому законодавством про працю, працівників структурного підрозділу, які не є державними службовцями, їх заохочення та притягнення до дисциплінарної відповідальності;

17) проводить особистий прийом громадян з питань, що належать до повноважень структурного підрозділу;

18) забезпечує дотримання працівниками структурного підрозділу правил внутрішнього трудового розпорядку та виконавської дисципліни;

19) здійснює інші повноваження, визначені законом.

Накази керівника структурного підрозділу, що суперечать Конституції та законам України, актам Президента України, Кабінету Міністрів України, міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, можуть бути скасовані головою місцевої держадміністрації, відповідним міністерством, іншим центральним органом виконавчої влади або керівником відповідного структурного підрозділу місцевої держадміністрації вищого рівня.

Граничну чисельність, фонд оплати праці працівників структурного підрозділу (без обмежень статусом) визначає голова місцевої держадміністрації в межах відповідних бюджетних призначень.

Штатний розпис та кошторис структурних підрозділів (без обмежень статусом) затверджує голова місцевої держадміністрації за пропозиціями керівників структурних підрозділів відповідно до Порядку складання, розгляду, затвердження та основних вимог до виконання кошторисів бюджетних установ, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 28.02.2002 р. № 228.

Підсумовуємо.

КЕРІВНИК ДЕРЖАВНОЇ СЛУЖБИ В ДЕРЖАВНОМУ ОРГАНІ І РОБОТА З ПЕРСОНАЛОМ

Відповідно до норм Закону № 889 керівник державної служби в державному органі — посадова особа, яка займає вищу посаду державної служби в державному органі, до посадових обов’язків якої належить здійснення повноважень з питань державної служби та організації роботи інших працівників у цьому органі.

Повноваження керівника державної служби здійснюють:

1) у Секретаріаті Кабінету Міністрів України — Державний секретар Кабінету Міністрів України;

2) у міністерстві — Державний секретар міністерства;

3) в іншому центральному органі виконавчої влади — керівник відповідного органу;

3¹) у місцевих державних адміністраціях:

керівник апарату — в апараті місцевої державної адміністрації та її структурних підрозділах (крім структурних підрозділів зі статусом юридичних осіб публічного права);

керівник структурного підрозділу зі статусом юридичної особи публічного права — у такому підрозділі;

4) у державних органах, посади керівників яких належать до посад державної служби, — керівник відповідного органу;

5) в інших державних органах або в разі прямого підпорядкування окремій особі, яка займає політичну посаду, — керівник апарату (секретаріату).

Керівник державної служби відповідно до Закону № 889:

1) організовує планування роботи з персоналом державного органу, у тому числі організовує проведення конкурсів на зайняття вакантних посад державної служби категорій «Б» і «В», забезпечує прозорість і об’єктивність таких конкурсів відповідно до вимог цього Закону;

2) забезпечує планування службової кар’єри, планове заміщення посад державної служби підготовленими фахівцями згідно з вимогами до професійної компетентності та стимулює просування по службі;

3) забезпечує своєчасне оприлюднення та передачу центральному органу виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері державної служби, інформації про вакантні посади державної служби з метою формування єдиного переліку вакантних посад державної служби, який оприлюднюється;

4) призначає громадян України, які пройшли конкурсний відбір, на вакантні посади державної служби категорій «Б» і «В», звільняє з таких посад відповідно до цього Закону;

5) присвоює ранги державним службовцям державного органу, які займають посади державної служби категорій «Б» і «В»;

6) забезпечує підвищення кваліфікації державних службовців державного органу;

7) здійснює планування навчання персоналу державного органу з метою вдосконалення рівня володіння державними службовцями державною мовою, регіональною мовою або мовою національних меншин, визначеною відповідно до закону, а також іноземною мовою, яка є однією з офіційних мов Ради Європи, у випадках, якщо володіння такою мовою є обов’язковим відповідно до цього Закону;

8) здійснює контроль за дотриманням виконавської та службової дисципліни в державному органі;

9) розглядає скарги на дії або бездіяльність державних службовців, які займають посади державної служби категорій «Б» і «В»;

10) приймає у межах наданих повноважень рішення про заохочення та притягнення до дисциплінарної відповідальності державних службовців, які займають посади державної служби категорій «Б» і «В»;

11) виконує функції роботодавця стосовно працівників державного органу, які не є державними службовцями;

12) створює належні для роботи умови та їх матеріально-технічне забезпечення;

13) здійснює інші повноваження відповідно до цього та інших законів України.

Зверніть увагу: типовий регламент роботи МДА передбачає, що кадрова робота в місцевій держадміністрації спрямовується на комплексне вирішення питання щодо комплектування місцевих органів виконавчої влади висококваліфікованими і компетентними працівниками.

Організацію роботи з персоналом в апараті місцевої держадміністрації та її структурних підрозділах без статусу юридичних осіб публічного права здійснює служба управління персоналом.

У структурних підрозділах місцевої держадміністрації із статусом юридичних осіб публічного права залежно від чисельності персоналу утворюється структурний підрозділ або вводиться посада спеціаліста з питань персоналу, а у структурних підрозділах місцевої держадміністрації із статусом юридичних осіб публічного права, чисельність працівників яких становить менше десяти осіб, обов’язки служби управління персоналом можуть бути покладені на одного з державних службовців такого структурного підрозділу за рішенням його керівника.

Робота з персоналом в апараті та структурних підрозділах місцевої держадміністрації проводиться відкрито і спрямовується на всебічне вивчення та врахування можливостей працівників, найбільш повне застосування їх здібностей, розвиток ініціативності, створення атмосфери заінтересованості у професійному зростанні.

Прийняття на державну службу до місцевої держадміністрації та звільнення з державної служби здійснюються в порядку, встановленому законодавством про державну службу. На посади, передбачені номенклатурою посад працівників, що повинні мати допуск до роботи з таємними документами, можуть бути призначені лише особи, яким в установленому порядку оформлено допуск до державної таємниці.

Для визначення якості виконання поставлених завдань, а також з метою прийняття рішення щодо преміювання, планування кар’єри державних службовців, виявлення потреби у професійному навчанні результати їх службової діяльності щороку підлягають оцінюванню в порядку, встановленому законодавством про державну службу.

Місцева держадміністрація розглядає і вносить в установленому порядку пропозиції щодо нагородження державними нагородами, нагородами Кабінету Міністрів України та заохочує працівників апарату і структурних підрозділів місцевої держадміністрації, підприємств, установ та організацій, що належать до сфери її управління.

Відповідальність за реалізацію державної політики з питань управління персоналом в апараті місцевої держадміністрації та її структурних підрозділах, добір персоналу, планування та організацію заходів з підвищення рівня професійної компетентності державних службовців, документальне оформлення вступу на державну службу, її проходження та припинення несе служба управління персоналом.

Стаття 18 Закону № 889 визначає, що служба управління персоналом забезпечує здійснення керівником державної служби своїх повноважень, відповідає за реалізацію державної політики з питань управління персоналом у державному органі, добір персоналу, планування та організацію заходів з питань підвищення рівня професійної компетентності державних службовців, документальне оформлення вступу на державну службу, її проходження та припинення, а також виконує інші функції, передбачені законодавством.

Типове положення про службу управління персоналом затверджується центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері державної служби.

У державному органі, чисельність якого становить менше 10 осіб, обов’язки служби управління персоналом можуть бути покладені на одного з державних службовців цього органу.

Чисельність служби управління персоналом визначається з розрахунку до 20 осіб на одного спеціаліста служби управління персоналом.

Основними завданнями служби управління персоналом є:

1) реалізація державної політики з питань управління персоналом у державному органі;

2) забезпечення здійснення керівником державної служби своїх повноважень з питань управління персоналом;

3) забезпечення організаційного розвитку державного органу;

4) добір персоналу державного органу;

5) прогнозування розвитку персоналу, заохочення працівників до службової кар’єри, підвищення рівня їх професійної компетентності;

6) здійснення аналітичної та організаційної роботи з кадрового менеджменту;

7) організаційно-методичне керівництво та контроль за роботою з персоналом у підпорядкованих територіальних органах;

8) документальне оформлення вступу на державну службу, її проходження та припинення.