InCiSE: новий підхід до оцінювання ефективності державної служби

Європейським інститутом адміністративного управління ще у 2000 році було розроблено модель оцінки менеджменту в організаціях, що фінансуються з державного або муніципального бюджету, — Common Assessment Framework (CAF). Модель CAF дозволяє проводити оцінку якості управління в органах влади шляхом самооцінки або за допомогою зовнішніх спостережень, побачити цілісну картину організації одночасно під різними кутами зору і забезпечує комплексний підхід до аналізу її діяльності. Ця модель допомагає організаціям застосовувати для підвищення ефективності своєї діяльності методи менеджменту якості на основі 9 критеріїв та 28 підкритеріїв. В той же час модель CAF є досить специфічною і оцінка її показників не завжди об’єктивна, тому виникла потреба в іншому оціночному інструментарії.

У 2017 році за підтримки Оксфордського університету, Інституту урядування та публічної служби Великобританії, Фонду відкритого суспільства було розроблено та апробовано як пілотний проект Міжнародний індекс ефективності державної служби (The International Civil Service Effectiveness — InCiSE) (https://www.bsg.ox.ac.uk/international-civil-service-effectiveness-index)*. Цей індекс включає оцінку основних функцій і атрибутів державної служби в різних країнах.

* The International Civil Service Effectiveness (InCiSE) Index 2017 [Електронний ресурс]. — Режим доступу: https://www.bsg.ox.ac.uk/sites/www.bsg.ox.ac.uk/files/documents/6.3440_IFG_ InCISE_ Report_Main_WEB.PDF.

До оцінювання основних функцій і атрибутів державної служби відповідно до InCiSE належать 11 функцій і 6 атрибутів (табл. 1), для вимірювання яких застосовуються визначені показники (індикатори). Аналіз кожної функції й атрибута державної служби можна здійснити в різноманітних міжнародних рейтингах та глобальних індексах. При цьому одні індикатори вимірюються лише одним рейтингом, а інші — декількома. Багато з цих індикаторів створено для країн — членів ОЕСР (Організації економічного співробітництва та розвитку — Organization for Economic Cooperation and Development (OECD)), до яких Україна не належить.

Оскільки InCiSE поки є пілотним проектом, то не всі індикатори охоплені оцінюванням одразу. З одинадцяти функцій дослідникам вдалося виміряти вісім, а з шести основних атрибутів — чотири (всього 12 індикаторів з визначених 17 (табл. 1). Зокрема, нестача даних має місце для функцій закупівель, інформаційних технологій і фінансів, а також щодо таких атрибутів державної служби, як залучення персоналу та інновації. Необхідно зазначити, що Україна повністю відсутня в 4 та частково — в 6 з 12 індикаторів, в 11 із 23 джерел вимірювання. Тому її немає в цьому міжнародному рейтингу оцінювання ефективності державної служби.

Отже, які ж індикатори (показники) визначені для вимірювання ефективності функцій державної служби?

1. Формування політики (Policy making). Визначається якістю процесу прийняття рішень, включаючи те, як політика формується і координується в уряді та контролюється під час реалізації. Обґрунтування: формування політики залишається центральною функцією державної служби, а якість доказів та оцінки є ключовими для успіху будь-якої політики.

2. Фіскальний та фінансовий менеджмент (Fiscal and financial management). Охоплює якість процесу бюджетування та ступінь прийняття рішень про витрати через економічну оцінку. Обґрунтування: фіскальний та фінансовий менеджмент є важливою мірою кожної системи державного управління. У рекомендаціях ОЕСР з питань бюджетного управління викладено десять принципів належного управління бюджетом, які вказують на «забезпечення того, що ефективність, оцінка та вартість грошей є невід’ємною частиною бюджетного процесу».

3. Регулювання (Regulation). Рівень та якість оцінок регуляторного впливу та ступінь залучення зацікавлених сторін до них. Обґрунтування: відповідна оцінка та оцінка регуляторних змін, що супроводжується достатньою зацікавленістю зацікавлених сторін, має вирішальне значення для забезпечення того, щоб будь-які вхідні документи були повністю розглянуті за участю різних зацікавлених сторін.

4. Управління кризами/ризиками (Crisis/risk management). Складається з планування ризиків, їх моніторингу, підвищення інформованості та обізнаності суспільства, міжнародної кооперації і координації ризиків, методології оцінки кризи та засвоєння уроків після її закінчення. Це ефективність, з якою уряд залучає суспільство для кращого оцінювання, запобігання, реагування на екстремальні події. Обґрунтування: «Звіт про стратегічне врегулювання кризової ситуації» в ОЕСР підкреслює, що управління кризовими ситуаціями є центральним елементом урядової функції та «основним елементом ефективного управління».

5. Державні закупівлі (Procurement). Визначає ступінь ефективності, конкурентоспроможності та справедливості процесів державних закупівель, а також вартість витрат. Обґрунтування: державні закупівлі складають в середньому 15 % і більше ВВП країни, тому ними необхідно належним чином управляти. Ефективне управління закупівлями може оптимізувати контракти та зменшити витрати, що сприятиме підвищенню ефективності роботи державних установ і організацій.

6. Інформаційні технології (Information technology). Визначає, якою мірою державні службовці мають використовувати цифрові інструменти для ефективної роботи. Обґрунтування: важливо, щоб державний сектор продовжував розвивати інформаційні технології (ІТ) для забезпечення оптимальної ефективності. Розвинена IT-інфраструктура може також забезпечити покращення гнучкого режиму роботи державних службовців.

7. Фінанси (Finance). Забезпечується підтримка операцій, що здійснюються добре керованими та ефективними фінансовими системами, зокрема, за рахунок узгодження фінансування з бізнес-стратегією та задоволеністю державних службовців фінансовою підтримкою. Обґрунтування: управління державними фінансами в контексті ділових операцій сприяє досягненню цінової вартості для платників податків у тій же мірі, що й фіскальні витрати.

8. Управління людськими ресурсами (HR management). Охоплює компетентність та доброчесність кандидатів, яких відбирають на посади державної служби, як і вміння держави залучити та, найголовніше, втримати талановитих людей. Обґрунтування: близько 70 % бюджетів більшості організацій витрачаються на персонал, тому правильна HR-система є ключем до успішного функціонування зразкової державної служби.

9. Адміністрування податків (Tax administration). Вимірюється загальною ефективністю обов’язкових платежів, ступенем зручності їх внесення, якістю їх електронного забезпечення. Це ефективність збору податків на центральному і регіональному рівнях. Обґрунтування: ефективні податкові системи можна розглядати як фундамент для посилення мобілізації внутрішніх ресурсів, що має важливе значення для ефективності державної служби та належного урядування.

10. Управління соціальним забезпеченням (Social security administration). Визначає ефективність адміністрування соціального забезпечення на центральному і регіональному рівнях. Обґрунтування: соціальне забезпечення — це як право людини, так і соціальна та економічна необхідність. У всіх успішних суспільствах приймаються стратегії розвитку, де системи соціального забезпечення відіграють важливу роль для подолання бідності та забезпечення економічної безпеки, що допомагає людям подолати основні ризики життя або необхідність швидко адаптуватися до змін економічних, політичних, демографічних та суспільних обставин. Держава несе відповідальність за створення сприятливих умов, які дозволять громадянам здійснювати це право.

11. Цифрові послуги (Digital services). Йдеться про чотири базові елементи: наскільки послуги орієнтовані на споживачів, прозорість сервісів, транскордонну мобільність послуг та забезпеченість ІТ-інфраструктурою. Обґрунтування: мінливий світ та цифрове середовище надають імпульсу для державної служби щодо забезпечення сучасності і залишаються централізованими для громадськості. При цьому необхідно досягти ефективності, щоб забезпечити економію коштів у ділових процесах, а також забезпечити подальшу доступність послуг.

Індикатори (показники) атрибутів державної служби в рамках InCiSE визначені наступним чином:

1. Відкритість (Openness). Це ступінь та якість консультацій із громадськістю, наявність і якість механізмів оскарження урядових рішень, наявність та доступність урядових даних, ступінь забезпеченості права на інформацію та доступність законодавства. Обґрунтування: необхідність прозорості в рамках державної служби є обов’язковою для громадськості довіряти та відчувати повноваження, притягати урядовців до відповідальності за свої дії, одночасно зменшуючи корупцію.

2. Цілісність (Integrity). Визначає ступінь доброчесності державних службовців, прийняття рішень неупереджено і справедливо та прагнення служити громадянам. Вимірюється поєднанням 7 показників: рівень сприйняття корупції; дотримання правил та процедур; професійна етика; справедливість та незалежність; прагнення служити суспільству і державі; дієві процеси, що спрямовані на забезпечення доброчесності держслужбовців; попередження конфлікту інтересів. Обґрунтування: цілісність є однією з основних цінностей, пов’язаних з державною службою. Комісія з міжнародної цивільної служби підкреслює важливість цілісності співробітників спільних систем Організації Об’єднаних Націй (ООН).

3. Можливості (Capabilities). Задіяно два елементи: рівень освіти та основні професійні навички. Обґрунтування: потреба в різноманітних і сильних навичках має вирішальне значення для успішної роботи будь-якої організації, включеної в сферу державну службу.

4. Інклюзивність (Inclusiveness). Визначає ступінь того, наскільки державна служба є доступною для тих громадян, яких вона обслуговує. Це пропорція жінок до чоловіків на державній службі та залучення представників релігійних й етнічних меншин. Обґрунтування: сучасна державна служба повинна бути представником громадськості, якій вона має служити. Державні установи мають бути доступними за своєю природою.

5. Залучення персоналу (Staff Engagement). Визначає рівень лояльності персоналу, прихильності та мотивації до роботи в державних установах. Обґрунтування: співробітники, які вважають, що роблять реальний внесок і по-справжньому зацікавлені у своїй роботі, будуть більш мотивованими та корисними для державної служби.

6. Інновації (Innovation). Визначає, до якої нові ідеї, політики та способів функціонування здатні розвиватися державні службовці. Обґрунтування: можливості для державних інновацій є величезними та численними. Державний сектор стикається з економічними, соціальними та екологічними проблемами. Сьогодні змінюються технології взаємодії громадян з урядом, особи та організації в усьому суспільстві формують нові види партнерських відносин, а громадяни більш інформовані, ніж будь-коли.

Таблиця 1. Ключові індикатори (показники) ефективності державної служби

Набори даних, які потрапляють до індексу InCiSE, охоплюють аспекти державної служби через опитування респондентів, вивчення думок експертів та управлінські дані. Крім того, набори даних використовують різні шкали вимірювань з урахуванням вагових коефіцієнтів. Щоб проводити коректне порівняння балів і агрегування даних, використовувати бали для різних функцій та атрибутів, розраховувати інтегрований індекс, отримані дані мають бути нормалізовані. Метод нормалізації, який було використано у пілотному індексі InCiSE, — це метод міні-максу. Процес нормалізації зберігає розподіл даних і масштаб всіх числових показників в діапазоні від 0 до 1. Оцінка 1 означає, що країна має найбільшу кількість балів за цей показник, 0 — найнижчу (рис. 1).

Рис. 1. Приклад розподілу показника «Фіскальний та фінансовий менеджмент» відносно середнього значення (Average)

За 12 індикаторами, які вдалося виміряти дослідникам, для кожної країни була створена радіальна діаграма (рис. 2, на прикладі Польщі), на якій відображено значення показників для країни і значення середнього показника для всіх країн.

Рис. 2. Приклад радіальної діаграми показників InCiSE для Польщі

Серед 31 країни, які потрапили до першого індексу InCiSE, кращими за індикаторами стали країни, які відображені у табл. 2. На рис. 3 показано загальний індекс ефективності державної служби, а також з урахуванням ВВП на душу населення (права діаграма).

Таблиця 2. Кращі країни за показниками

Рис. 3. Значення загального індексу ефективності державної служби InCiSE-2017 для 31 країни

Незважаючи на те, що Україна не потрапила до першого індексу InCiSE, тому що вона не включена до деяких міжнародних глобальних індексів, запропонований інструмент оцінювання ефективності державної служби має буди досліджений і адаптований до використання. Можливо, необхідно буде розробити і нормативно затвердити вітчизняний індекс оцінювання державної служби на основі індексу InCiSE. Це дозволить отримати реальні ключові показники ефективності, а відповідно, і оцінку ефективності на рівні міністерств та центральних органів виконавчої влади. Тому що сьогодні суспільству не зрозуміло, чому керівники всіх антикорупційних органів отримують надбавки і премії, які вимірюються сотнями тисяч гривень, а Україна за рівнем сприйняття корупції та попередження конфлікту інтересів оцінена низькими балами у відповідних міжнародних індексах і рейтингах. Те ж саме стосується діяльності фіскальних і фінансових органів, питань управління соціальної політикою, державної службою, електронним урядуванням та діяльності багатьох інших сфер державної служби.