Електронне урядування: проблеми, пріоритети, завдання

СУЧАСНИЙ СТАН ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ

Система державного управління в Україні не відповідає потребам країни у проведенні комплексних реформ у різних сферах державної політики та її європейському вибору, а також європейським стандартам належного управління державою. Україна займає низькі позиції у світових рейтингах конкурентоспроможності, пов’язаних із державним управлінням.

Згідно з показниками Індексу світової конкурентоспроможності Світового економічного форуму (за 2015 рік) Україна посідає 130 місце (серед 144 країн) у категорії «ефективність уряду», 103 місце в категорії «прозорість формування державної політики» та 115 місце в категорії «тягар державного регулювання». У рейтингу Світового банку «Ведення бізнесу» позиції України є дещо кращими. Так, у загальному рейтингу в 2016 році Україна посідала 83 місце. Значне покращення відбулося у сфері відкриття бізнесу: в цій категорії Україна піднялася з 70 місця у 2015 році до 30 місця у 2016-му.

На сьогодні повна та глибока оцінка стану справ у системі державного управління України відповідно до Принципів державного управління не проводилася. У ряді держав стратегії державного управління були розроблені на основі результатів оцінки вихідного стану, яку проводили експерти SIGMA. Проведення такої оцінки передбачено цією Стратегією в рамках напряму реформи, що зосереджується на стратегічних засадах реформування державного управління.

Проведення повної оцінки існуючого стану справ визначено одним із заходів з реалізації Стратегії. За результатами зазначеної оцінки Стратегія буде переглядатися до кінця 2018 року.

Серед існуючих проблем системи державного управління, на розв’язання яких спрямована Стратегія, варто зазначити такі:

— низький рівень якості роботи базових електронних реєстрів;

— відсутність прийнятного технічного рішення для забезпечення функціональної сумісності систем органів державної влади;

— неналежна якість електронних послуг для громадян і юридичних осіб.

Запровадження електронної системи управління документами. У розд. IV «Пріоритети Стратегії» йдеться про стратегічні засади реформування державного управління та стратегічне планування, формування і координацію політики.

Як це відбувається на міжнародному рівні? Стратегії реформування державного управління враховують повну та глибоку оцінку вихідного стану державного управління. Така оцінка відповідно до Принципів державного управління проводилася у 2015 році експертами SIGMA в країнах, які перебувають на етапі приєднання до ЄС, та у Молдові у 2016 році. У зв’язку з тим, що в Україні оцінка вихідного стану не проводилася, одним із завдань Стратегії визначено проведення повної оцінки вихідного стану відповідно до Принципів державного управління не пізніше 2018 року. Така оцінка має бути проведена із залученням міжнародних експертів. Оцінка SIGMA ґрунтується на Принципах державного управління, які охоплюють всі проблемні напрями реформування державного управління. Таким чином, оцінка вихідного стану дасть змогу створити методологічну «дорожню карту» для реформування системи органів державного управління.

За результатами оцінки та на основі виявлених недоліків у реалізації Стратегії можливий її перегляд у 2018 році. Реформування державного управління передбачає координацію роботи провідним структурним підрозділом Секретаріату Кабінету Міністрів України, відповідальним за реформування державного управління, а також державними органами, відповідальними за різні напрями реформи. Отже, координація роботи здійснюватиметься Секретаріатом Кабінету Міністрів України (стратегічне планування, формування і координація державної політики, організація системи центральних органів виконавчої влади); Нацдержслужбою, Мінсоцполітики, Мінфіном (державна служба та управління людськими ресурсами); Мін’юстом, Мінекономрозвитку (адміністративна процедура та надання адміністративних послуг); Державним агентством з питань електронного урядування, Мінекономрозвитку (електронне урядування).

Одним із основних завдань цього напряму реформування є запровадження електронної системи управління документами.

Дієвий процес формування та реалізації державної політики потребує створення відповідної нормативно-правової бази. Після затвердження удосконалених правил формування державної політики основна увага повинна бути зосереджена на їх дієвому застосуванні та забезпеченні якості документів. Частка поданих на розгляд Кабінету Міністрів України проектів законів та підзаконних актів, що відповідають вимогам оновленої методології, має збільшитися з 30 відсотків у 2018 році до 70 відсотків у 2020 році.

Запровадження електронної системи управління документами є одним з основних процесів у державному управлінні. Система управління документами має забезпечувати ефективний документообіг та легкий пошук документів, необхідних для роботи. Частка центральних органів виконавчої влади, які здійснюють автоматичний міжвідомчий документообіг (інтегровані до міжвідомчої системи електронного документообігу), повинна поступово збільшитися з 10 відсотків у 2016 році до 100 відсотків у 2018-му. Частка документів, якими центральні органи виконавчої влади обмінюються в електронному форматі, повинна збільшитися з 5 до 90 відсотків у 2020 році. Частка місцевих органів виконавчої влади, які здійснюють автоматичний міжвідомчий документообіг, повинна збільшитися з 1 до 80 відсотків у 2020 році.

Потрібні фахівці з питань реформ. В Україні різні галузі та сфери потребують фахових лідерів у системі державної служби, які б проводили національні реформи та забезпечували необхідні зміни. Також для підвищення ефективності роботи державних органів необхідно залучити достатню кількість фахівців з питань реформ, які зроблять зміни в підходах до роботи в державних органах незворотними. Основним завданням реформування є створення в кожному міністерстві та інших центральних органах виконавчої влади команд фахівців з питань реформ, що будуть реалізувати зміни щодня. Зазначені команди можуть включати керівний склад, спеціалістів та менеджерів з досвідом роботи у відповідній галузі для якісного та сталого процесу реформування.

Необхідно залучити висококваліфікованих і компетентних державних фахівців з питань реформ, які здатні забезпечувати реалізацію пріоритетних реформ та спроможні підтримувати якісний процес формування та аналізу політики у пріоритетних галузях. Такі посади фахівців з питань реформ будуть визначатися у складі оновленої структури центральних органів виконавчої влади відповідно до нових завдань та функцій у результаті реорганізації. Для таких фахівців з питань реформ будуть визначені спеціальні умови оплати праці, які дадуть змогу залучити фахівців з необхідними навичками та здібностями. Зазначені умови будуть частиною загальної системи оплати праці державних службовців в цілях забезпечення прозорості та законності системи, а також можуть стати першим етапом широкомасштабної реформи системи оплати праці державних службовців. Визначення чітких механізмів запровадження посад для фахівців з питань реформ та запровадження спеціальних умов оплати праці потребуватиме ґрунтовного аналізу нормативної бази, який буде проведено на початку реалізації Стратегії.

КОНЦЕПЦІЯ

Важливий нюанс: запровадження електронного урядування стосується не лише міністерств та центральних органів влади, але й місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування.

Міністерствам, іншим центральним органам виконавчої влади, обласним, Київській міській державним адміністраціям разом з державними підприємствами, установами та організаціями, що належать до сфери їх управління, слід керуватися положеннями Концепції під час запровадження електронного урядування.

Концепція стосується не тільки органів державної влади, адже п. 4 рекомендовано органам місцевого самоврядування, а також підприємствам, установам та організаціям, що належать до комунальної форми власності, керуватись положеннями Концепції під час запровадження електронного урядування.

Електронне урядування — це форма організації державного управління, яка сприяє підвищенню ефективності, відкритості та прозорості діяльності органів державної влади та органів місцевого самоврядування з використанням інформаційно-телекомунікаційних технологій для формування нового типу держави, орієнтованої на задоволення потреб громадян.

Під електронним урядуванням слід розуміти використання інформаційно-комунікаційних технологій для покращення ефективності системи державного управління, її прозорості та зручності, зокрема операційного компонента, що забезпечує діяльність державних органів. Основним завданням є створення (удосконалення) реєстрів даних громадян, юридичних осіб, земельних ділянок і нерухомості, податків, соціального страхування, забезпечення функціональної сумісності систем та здійснення обміну даними на операційному рівні замість подання довідок та інших документів. Функціональна сумісність систем сприятиме здійсненню обміну даними між реєстрами (кожен елемент даних повідомлятиметься і вводитиметься до реєстру один раз) та установами. Реєстри будуть відкритими для користування органами державного управління із забезпеченням гарантованого захисту персональних даних, що сприятиме спрощенню процедури надання органами державного управління адміністративних послуг громадянам і юридичним особам з підтвердження фактів та інформації, що міститься в офіційних державних реєстрах, зокрема в електронній формі, через веб-сервіси.

Успішність виконання завдань із впровадження електронного урядування оцінюватиметься шляхом визначення кількості центральних органів виконавчої влади, які приєднані до системи електронної взаємодії, та запитів, що обробляються в електронному вигляді через таку систему.

Результативність запровадження послуг у режимі реального часу буде оцінюватися шляхом визначення кількості послуг, запроваджених відповідно до таких базових рівнів: I і II рівень — надання інформації та завантаження заяви у форматі pdf; III рівень — подання заяви та оплата послуги в режимі реального часу; IV рівень — повністю інтегрована послуга.

Частка користувачів, які отримують послуги в електронному вигляді, повинна збільшитися до 30 відсотків до кінця 2020 року. Частка користувачів, задоволених якістю наданих послуг у режимі реального часу, повинна поступово збільшитися до 60 відсотків до кінця 2020 року. Зазначені адміністративні послуги відповідно до вимог законодавства повинні бути інтегровані до Єдиного державного порталу адміністративних послуг, тестову експлуатацію якого розпочато. До речі, Єдиний державний портал адміністративних послуг повинен забезпечити створення сприятливих умов для надання громадянам і юридичним особам доступних, прозорих, безпечних та зручних в отриманні адміністративних послуг за принципом єдиного вікна («оne-stop-shop»).

З метою забезпечення відкритості та прозорості державного управління, а також використання інформації та даних, зібраних органами державного управління, необхідно удосконалити систему відкритих даних. Кількість відкритих наборів даних на Єдиному державному порталі повинна збільшитися із 100 до 20 тис. до 2020 року. Разом з тим частка опублікованих наборів даних, що мають якість не нижче трьох зірок (згідно з міжнародною п’ятизірковою методикою оцінки якості відкритих даних), повинна збільшитися з 20 до 50 відсотків.

Загальну координацію здійснить спеціальна робоча група. Загальна координація дій з реформування державного управління здійснюватиметься спеціальною робочою групою з питань реформування державного управління у складі Державного секретаря Кабінету Міністрів України, його заступників, державних секретарів міністерств, Голови НАДС, Голови Державного агентства з питань електронного урядування та державних службовців категорії «А» інших державних органів.

Пріоритети і завдання Стратегії. Пріоритети і завдання Стратегії визначено у Додатку 2 до Стратегії. Зокрема, для юристів тут є цікавим напрям «Стратегічне планування, формування і координація державної політики» в частині «Удосконалення системи стратегічного планування, проведення його моніторингу та оцінки, зокрема визначення засад оцінювання результативності діяльності міністерств та інших центральних органів виконавчої влади». У ньому йдеться про підвищення якості формування державної політики та підготовки нормативно-правових актів, зокрема удосконалення порядку (вимог) проведення аналізу витрат на реалізацію нормативно-правових актів, оцінки їх реалізації, міжвідомчої координації у процесі формування державної політики та підготовки нормативно-правових актів, участі громадськості в процесі формування державної політики та підготовки нормативно-правових актів, системи електронного документообігу.

Інший, не менш важливий та практично значущий пріоритет — завершення переходу до електронного документообігу в процесі підготовки документів міністерствами та міжвідомчої взаємодії. Серед завдань у цьому напрямку йдеться про впровадження системи електронного документообігу. Відповідальними за виконання є Міністр Кабінету Міністрів України, Державне агентство з питань електронного урядування, Секретаріат Кабінету Міністрів України, інші центральні та місцеві органи виконавчої влади.

Напрям 5 Стратегії стосується надання адміністративних послуг та адміністративної процедури, зокрема в частині оптимізації та підвищення ефективності роботи органів виконавчої влади шляхом впровадження електронної міжвідомчої взаємодії та електронного документообігу, а також надання адміністративних послуг в електронному вигляді.

ПЕРШОЧЕРГОВІ ПРОБЛЕМИ, ЩО ПОТРЕБУЮТЬ ВИРІШЕННЯ

З огляду на міжнародний досвід розвиток електронного урядування є одним з основних факторів забезпечення успішності реформування та підвищення конкурентоспроможності країни. Реформа будь-якої галузі в сучасних умовах спрямована на широке використання сучасних інформаційно-комунікаційних технологій для досягнення необхідного рівня ефективності та результативності. Адже саме інструменти е-урядування здатні забезпечити значне покращення якості обслуговування фізичних і юридичних осіб та підвищення відкритості, прозорості та ефективності діяльності органів державної влади та органів місцевого самоврядування. Крім того, запровадження електронного урядування є базовою передумовою для розбудови в Україні ефективних цифрової економіки і цифрового ринку та його подальшої інтеграції до єдиного цифрового ринку ЄС (EU Digital Single Market Strategy).

Згідно з останнім дослідженням ООН (United Nations Е-government Survey 2016) щодо розвитку електронного урядування (E-Government Development Index) Україна посіла 62 місце серед 193 країн. Це свідчить про значне відставання України від світових темпів розвитку електронного урядування та необхідність удосконалення державної політики у даній сфері.

Cеред першочергових проблем, які потрібно вирішувати, назвемо основні:

низька якість управління розробленням, впровадженням, підтримкою функціонування та розвитком інформаційно-телекомунікаційних систем (бази даних, реєстри тощо) та ресурсів (центри обробки даних, телекомунікаційні мережі тощо) органів влади;

низькі темпи запровадження електронних форм взаємодії між органами влади і фізичними та юридичними особами, зокрема надання електронних послуг та доступу до відкритих даних;

неврегульованість питання електронної ідентифікації та автентифікації фізичних та юридичних осіб під час взаємодії з органами влади;

низькі темпи розвитку внутрішніх систем електронного документообігу та сучасних інформаційно-аналітичних інструментів підтримки прийняття управлінських рішень;

недостатній рівень готовності державних службовців та працівників органів місцевого самоврядування, фізичних та юридичних осіб до запровадження і використання інструментів електронного урядування.