Сторінка антикорупціонера: погляд із середини на деякі актуальні питання. Здійснення повноважень під зовнішнім контролем

Перш ніж ми розглянемо запропоновану тему, не можна не згадати про перше засідання оновленої Національної ради з питань антикорупційної політики, яке відбулося 18 липня 2019 року. Під час цього засідання головою Національної ради було озвучено п’ять пріоритетів у її роботі:

1) перегляд антикорупційного законодавства (необхідно провести перегляд антикорупційного законодавства, прийнятого п’ять років тому, та рухатися далі);

2) напрацювання змін до Кримінального процесуального кодексу (з 2012 року було внесено багато змін до цього кодексу. І щоразу була одна мета — зробити життя адвокатів простішим, а слідчих, детективів і прокурорів — складнішим);

3) розробка законодавства щодо посилення захисту викривачів, без участі яких неможливе розкриття корупційних правопорушень;

4) ухвалення нової антикорупційної стратегії (вже другий рік поспіль Україна не має антикорупційної стратегії. Остання антикорупційна стратегія, яка затверджена Верховної Радою, була розроблена до 2017 року);

5) розробка шляхів виконання міжнародних зобов’язань в рамках співпраці з Групою держав проти корупції (GRECO), Організацією економічного співробітництва та розвитку, а також у рамках моніторингових механізмів ООН.

Отже, ми продовжуємо обговорювати тему конфлікту інтересів і будемо керуватися нормами антикорупційного Закону, Методичних рекомендацій, затверджених рішенням Національного агентства з питань запобігання корупції (далі — НАЗК), та інформацією, розміщеною на офіційному веб-сайті НАЗК.

Нагадаємо читачам, що відповідно до статті 29 Закону врегулювання конфлікту інтересів може здійснюватися як самостійно, так і зовнішньо.

Особа може самостійно вжити заходів щодо врегулювання конфлікту інтересів шляхом позбавлення відповідного приватного інтересу з наданням підтверджуючих це документів безпосередньому керівнику або керівнику органу, до повноважень якого належить звільнення/ініціювання звільнення з посади.

Зовнішнє врегулювання конфлікту інтересів здійснюється шляхом:

1) усунення особи від виконання завдання, вчинення дій, прийняття рішення чи участі в його прийнятті в умовах реального чи потенційного конфлікту інтересів;

2) застосування зовнішнього контролю за виконанням особою відповідного завдання, вчиненням нею певних дій чи прийняття рішень;

3) обмеження доступу особи до певної інформації;

4) перегляду обсягу службових повноважень особи;

5) переведення особи на іншу посаду;

6) звільнення особи.

Стаття 28 вимагає повідомляти не пізніше наступного робочого дня з моменту, коли особа дізналася чи повинна була дізнатися про наявність у неї реального чи потенційного конфлікту інтересів, безпосереднього керівника, а у випадку перебування особи на посаді, яка не передбачає наявності у неї безпосереднього керівника, або в колегіальному органі — НАЗК чи інший визначений законом орган або колегіальний орган, під час виконання повноважень у якому виник конфлікт інтересів, відповідно.

НАЗК рекомендує повідомляти письмово і пропонує у своїх рекомендаціях таку форму повідомлення:

Досить поширеним шляхом для зовнішнього врегулювання конфлікту інтересів є застосування зовнішнього контролю за виконанням особою відповідного завдання, вчиненням нею певних дій чи прийняттям рішень, про який йдеться у статті 33 Закону.

Цей шлях застосовується у разі, якщо інші шляхи врегулювання конфлікту інтересів (усунення особи від виконання завдання, обмеження її доступу до інформації, перегляд її повноважень) є неможливими та відсутні підстави для її переведення на іншу посаду або звільнення.

Слід зазначити, що НАЗК у Методичних рекомендаціях відмічає, що цей шлях врегулювання може бути використаний у разі, якщо конфлікт інтересів має постійний або тимчасовий характер (підпункт 1.1.3 Методичних рекомендацій).

З іншого боку, доцільно звернути увагу читачів на те, що у цих же Методичних рекомендаціях (пункт 2.6) НАЗК, зокрема, вважає, що врегулювання конфлікту інтересів у діяльності керівників підприємств, які мають у прямому підпорядкуванні близьких осіб, в інші способи його врегулювання, ніж переведення на іншу посаду та звільнення, мають обмежене застосування. Так, усунення особи від виконання завдання, вчинення дій, прийняття рішення чи участі в його прийнятті можливе лише як тимчасовий захід, до вжиття заходів щодо усунення прямого підпорядкування. Обмеження доступу особи до певної інформації та перегляд обсягу службових повноважень також не вирішують глобальних суперечностей, пов’язаних з прямим підпорядкуванням, тому їх також варто застосовувати лише як тимчасовий захід, до переведення відповідних осіб чи близьких їм осіб або звільнення.

Оскільки, як зазначалося вище, врегулювання конфлікту інтересів шляхом застосування зовнішнього контролю за виконанням особою відповідного завдання є поширеним, зупинимося більш детально на практичних аспектах його застосування. Відразу зауважимо, що наведені міркування з цього приводу є виключно думкою та баченням авторів статті з урахуванням аналізу певної практики, що склалася.

Норми щодо здійснення повноважень під зовнішнім контролем визначені статтею 33 Закону, де зазначається, зокрема, що зовнішній контроль здійснюється в таких формах:

1) перевірка працівником, визначеним керівником органу, підприємства, установи, організації, стану та результатів виконання особою завдання, вчинення нею дій, змісту рішень чи проектів рішень, що приймаються або розробляються особою або відповідним колегіальним органом з питань, пов’язаних із предметом конфлікту інтересів;

2) виконання особою завдання, вчинення нею дій, розгляд справ, підготовка та прийняття нею рішень у присутності визначеного керівником органу працівника;

3) участь уповноваженої особи Національного агентства в роботі колегіального органу в статусі спостерігача без права голосу.

Як зазначається у частині третій статті 28 Закону, безпосередній керівник особи або керівник органу, до повноважень якого належить звільнення/ініціювання звільнення з посади, протягом двох робочих днів після отримання повідомлення про наявність у підлеглої йому особи конфлікту інтересів приймає рішення щодо врегулювання конфлікту інтересів, про що повідомляє відповідну особу. У цьому контексті слід звернути увагу наших читачів на словосполучення «приймає рішення» та «повідомляє відповідну особу».

Аналіз наведених норм дає підстави стверджувати, що рішення про застосування форми зовнішнього контролю приймається виключно керівником органу, підприємства, установи, організації.

Можна припустити, що у поняття «рішення» законодавцем вкладається саме поняття «управлінське рішення» як результат вибору суб’єктом управління способу дій, спрямованих на вирішення поставленого завдання в існуючій чи спроектованій ситуації. Тоді такими рішеннями з боку керівника можуть бути, наприклад, вказівки, доручення, резолюції, накази, розпорядження тощо.

Досить часто керівники, отримавши повідомлення про конфлікт інтересів від підпорядкованих осіб, задають собі питання: у якій формі має бути прийняте рішення щодо врегулювання конфлікту інтересів? На жаль, Закон та Методичні рекомендації не дають чіткої відповіді на це запитання. Спробуємо розібратися та запропонувати можливі підходи.

Нагадаємо, що у частині третій статті 33 Закону законодавцем визначено основні вимоги до змісту рішення. Так, у рішенні про здійснення зовнішнього контролю визначаються форма контролю, уповноважений на проведення контролю працівник, а також обов’язки особи у зв’язку із застосуванням зовнішнього контролю за виконанням нею відповідного завдання, вчиненням нею дій чи прийняттям рішень.

Зазначене вище наводить на думку, що найбільш оптимальною та ефективною формою прийнятого керівником рішення щодо застосування зовнішнього контролю має бути наказ або розпорядження, оскільки це є одна із основних форм управлінського рішення, яке має чітку процедуру підготовки та реєстрації.

Змоделюємо ситуацію.

Від працівника ОСОБА 1 до керівника надійшло повідомлення про конфлікт інтересів. Для прийняття рішення керівник має два робочі дні з дня отримання повідомлення. Формою прийнятого рішення для керівника, як зазначалося вище, може бути наказ орієнтовно такого змісту:

Продовжуючи тему конфлікту інтересів, не можна не навести деякі приклади ситуацій, розміщених на офіційному веб-сайті НАЗК, із недотримання вимог запобігання та врегулювання конфлікту інтересів*.

* Факти порушень законодавства, які наводяться у наших статтях за посиланням на офіційний веб-сайт НАЗК, мають, так би мовити, превентивну мету. Нам важлива сама ситуація, що був такий випадок. Як там складеться доля фігуранта в суді, то вже інша розмова, а те, що НАЗК вважає певну подію порушенням, — це, на наш погляд, цікаво. Щодо подальших дій: чи то пройшли протоколи по суду, чи прийняті якісь судом рішення, то це не є предметом наших статей.

Щоб отримати повну інформацію стосовно конкретного факту, про який НАЗК зазначило на своєму сайті (а там зазначаються орган, конкретна особа тощо), доцільно звернутися в установленому порядку до відповідного органу, де сталося порушення, з проханням надати відповідну інформацію із заходами реагування. Орган має надати таку інформацію. — Прим. авт.

1. Внесено припис Першому віце-прем’єр-міністру України — Міністру економічного розвитку і торгівлі стосовно директора департаменту залучення інвестицій Мінекономрозвитку, який не передав належні йому корпоративні права в управління протягом 30 днів після призначення на відповідну посаду, чим порушив вимоги частини першої статті 36 Закону.

2. Внесено припис голові Поліської РДА стосовно головного лікаря Поліської центральної районної лікарні, який не повідомив про наявність у нього реального конфлікту інтересів та вчинив дії і прийняв рішення в умовах цього конфлікту, чим порушив вимоги частини першої статті 28 Закону.

3. Внесено припис голові Макарівської РДА стосовно його заступника, який не передав належні йому корпоративні права в управління іншій особі протягом 30 днів з моменту призначення на посаду, чим порушив вимоги частини першої статті 36 Закону.

4. Складено 4 протоколи стосовно депутата Київської міської ради, який, будучи заступником генерального директора ТОВ «Епіцентр Ко», не повідомив про наявність у нього реального конфлікту інтересів та взяв участь у розгляді та прийнятті рішення про затвердження порядку денного пленарного засідання 5 сесії Київради, яким було передбачено розгляд питань про передачу ТОВ «Епіцентр Ко» чотирьох земельних ділянок, чим порушив вимоги пунктів 2 та 3 частини першої статті 28 Закону.

5. НАЗК направило до суду 14 протоколів про адміністративні правопорушення, складених стосовно заступника голови Київської міської державної адміністрації, який, займаючи посаду директора КП «Житлоінвестбуд-УКБ», станом на 30 жовтня 2017 року протягом 7 місяців (з квітня по жовтень 2017-го) в умовах реального конфлікту інтересів видавав накази про нарахування премій своєму сину, який працював у його підпорядкуванні. Таким чином посадовець вчинив адміністративні правопорушення, пов’язані із корупцією, відповідальність за які передбачено частинами першою та другою статті 172⁷ КУпАП.

6. Внесено припис Міністру інфраструктури України стосовно в. о. голови Державного підприємства «Адміністрація морських портів України», який не вжив заходів для врегулювання потенційного конфлікту інтересів у підлеглої особи, чим порушив вимоги частини четвертої статті 28 Закону.

7. Складено 4 протоколи стосовно першого заступника голови з питань акредитації Національного агентства з акредитації України. Виконуючи обов’язки голови Нацагентства з акредитації, особа в умовах реального конфлікту інтересів видавала накази про виплату премій та інших матеріальних заохочень працівникам агентства, в тому числі й собі та своєму синові, який працює в цій же організації.

8. До суду направлено 2 протоколи стосовно депутата Березанської міської ради Київської області, який на засіданні міської ради публічно не повідомив про наявність у нього реального конфлікту інтересів та взяв участь у голосуванні за рішення щодо зниження розміру орендної плати за землю для ТОВ «Привокзальний ринок», керівником якого на момент прийняття рішення була його дружина.

9. До суду направлено два адмінпротоколи стосовно Знам’янського сільського голови, який не повідомив про наявність у нього реального конфлікту інтересів та вчинив дії в умовах реального конфлікту інтересів, а саме: прийняв на посаду паспортиста сільської ради свою дочку, підписавши відповідне розпорядження, чим порушив вимоги пунктів 1-3 частини першої статті 28 Закону.

10. Складено 2 протоколи стосовно директора Сумського обласного центру зайнятості, який не повідомив Державну службу зайнятості (Центральний апарат) про наявність реального конфлікту інтересів, що виник при вирішенні питання щодо призначення на посаду до Сумського міського центру зайнятості свого сина, та прийняв рішення в умовах цього конфлікту.

11. Складено 2 протоколи стосовно депутата Новооржицької сільської ради Згурівського району Київської області, яка під час розгляду на засіданні сесії Новооржицької сільської ради Згурівського району Київської області питання про відведення земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства їй у власність взяла участь у голосуванні стосовно вказаного питання.

12. Внесено припис голові Кремінської районної ради Луганської області стосовно директора КП «Кремінський сільгоспвиробничий комплекс», який в одноденний термін після передачі корпоративних прав ТОВ «Боліс-К» не повідомив із наданням нотаріально засвідченої копії укладеного договору НАЗК, чим порушив вимоги частини п’ятої статті 36 Закону.

13. Внесено припис голові Білоцерківської районної ради Київської області стосовно головного лікаря КНП «Центр первинної медико-санітарної допомоги Білоцерківського району» Білоцерківської районної ради, який не повідомив про наявність у нього реального конфлікту інтересів, що виник у зв’язку з виданням наказу про преміювання його дружини, та прийняв рішення в умовах цього конфлікту.

14. Складено 2 протоколи стосовно керівника Дергачівської місцевої прокуратури Харківської області (на час вчинення адмінправопорушення), який не повідомив про наявність у нього реального конфлікту інтересів і в його умовах розглянув заяву про вчинення кримінального правопорушення стосовно себе та підписав лист щодо її направлення до Дергачівського відділу поліції Головного управління Національної поліції в Харківській області.

15. Внесено припис начальнику відділу освіти виконавчого комітету Бердянської міської ради Запорізької області стосовно директора Бердянської ЗОШ №16, яка не повідомила про наявність у неї потенційного конфлікту інтересів, зумовленого спільною роботою та перебуванням у неї в прямому підпорядкуванні близької особи, а саме її зятя, чим порушила вимоги пункту 2 частини першої статті 28 Закону.

16. Складено 2 протоколи стосовно головного спеціаліста, інспектора відділу державного архітектурно-будівельного контролю Трускавецької міської ради, яка не повідомила начальника відділу державного архітектурно-будівельного контролю Трускавецької міської ради про наявність у неї реального конфлікту інтересів під час проведення позапланової перевірки на об’єкті будівництва офісних приміщень на предмет дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил під час виконання будівельних робіт, а також вчинила дії в умовах цього конфлікту, чим порушила вимоги пунктів 2 та 3 частини першої статті 28 Закону.

17. Складено протокол стосовно судді Дніпропетровського окружного адміністративного суду, який входив до складу виконавчого органу приватного підприємства «Центр цифрових технологій», що має на меті одержання прибутку. Вказане діяння містить ознаки адміністративного правопорушення, пов’язаного з корупцією, відповідальність за яке передбачена частиною другою статті 172⁴ КУпАП.

Наприкінці доцільно нагадати нашим читачам про відповідальність за невжиття заходів щодо запобігання та неврегулювання конфлікту інтересів (правопорушення, пов’язане з корупцією).

Так, відповідно до статті 172⁷ Кодексу України про адміністративні правопорушення неповідомлення особою у встановлених законом випадках та порядку про наявність у неї реального конфлікту інтересів —

тягне за собою накладення штрафу від ста до двохсот неоподатковуваних мінімумів доходів громадян.

Вчинення дій чи прийняття рішень в умовах реального конфлікту інтересів —

тягнуть за собою накладення штрафу від двохсот до чотирьохсот неоподатковуваних мінімумів доходів громадян.

Дії, передбачені частиною першою або другою, вчинені особою, яку протягом року було піддано адміністративному стягненню за такі ж порушення, —

тягнуть за собою накладення штрафу від чотирьохсот до восьмисот неоподатковуваних мінімумів доходів громадян з позбавленням права обіймати певні посади або займатися певною діяльністю строком на один рік.