Сторінка антикорупціонера: погляд із середини на деякі актуальні питання. Обмеження щодо сумісництва та суміщення

У цій статті ми детально зупинимося лише на нормі пункту 1 статті 25 Закону, якою визначено два види обмежень:

— заборона займатися іншою оплачуваною діяльністю;

— заборона займатися підприємницькою діяльністю.

Як зазначається у статті 25 Закону, особам, зазначеним у пункті 1 частини першої статті 3 (це особи, уповноважені на виконання функцій держави або місцевого самоврядування), забороняється:

1) займатися іншою оплачуваною (крім викладацької, наукової і творчої діяльності, медичної практики, інструкторської та суддівської практики із спорту) або підприємницькою діяльністю, якщо інше не передбачено Конституцією або законами України;

2) входити до складу правління, інших виконавчих чи контрольних органів, наглядової ради підприємства або організації, що має на меті одержання прибутку (крім випадків, коли особи здійснюють функції з управління акціями (частками, паями), що належать державі чи територіальній громаді, та представляють інтереси держави чи територіальної громади в раді (спостережній раді), ревізійній комісії господарської організації), якщо інше не передбачено Конституцією або законами України.

Згідно з частиною 2 цієї статті вищезазначені обмеження не поширюються на депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, депутатів місцевих рад (крім тих, які здійснюють свої повноваження у відповідній раді на постійній основі), присяжних.

Для інших категорій осіб Законом передбачено шість видів оплачуваної діяльності, якими може займатися особа, з урахуванням обмежень, встановлених для окремих категорій посадовців в Конституції України або в інших законах.

Наприклад, статтею 120 Конституції України встановлено більш звужені винятки.

Зокрема, члени Кабінету Міністрів України, керівники центральних та місцевих органів виконавчої влади не мають права суміщати свою службову діяльність з іншою роботою (крім викладацької, наукової та творчої роботи у позаробочий час).

Також стаття 12 Закону № 586, зокрема, зазначає, що голови місцевих державних адміністрацій, їх заступники, керівники структурних підрозділів місцевих державних адміністрацій не можуть суміщати свою службову діяльність з іншою, в тому числі на громадських засадах, крім викладацької, наукової та творчої діяльності у позаробочий час.

У статті 3 Закону № 2790 передбачено, зокрема, що народний депутат не має права займатися будь-якою, крім депутатської, оплачуваною роботою, за винятком викладацької, наукової та творчої діяльності, а також медичної практики у вільний від виконання обов’язків народного депутата час.

Статтею 66 Закону № 580 встановлено, що поліцейський не може під час проходження служби займатися іншою оплачуваною діяльністю, крім науково-педагогічної, наукової або творчої.

Відповідно до частини п’ятої статті 32 Закону № 889 на державних службовців поширюються обмеження, передбачені Законом. А це означає, що на державних службовців поширюються у повному обсязі вимоги, встановлені Законом, в частині обмежень щодо сумісництва та суміщення з іншими видами діяльності.

На жаль, зміст понять, згаданих у пункті 1 частини першої статті 25 Закону, не розкривається. Тому вважаємо за доцільне зупинитися на цих поняттях більш детально.

Підприємництво — це самостійна, ініціативна, систематична, на власний ризик господарська діяльність, що здійснюється суб’єктами господарювання (підприємцями) з метою досягнення економічних і соціальних результатів та одержання прибутку (стаття 42 Господарського кодексу).

Слід зазначити, що відповідно до частини другої статті 167 цього Кодексу володіння корпоративними правами не вважається підприємництвом.

Звертаємо увагу, що виняткові види діяльності — викладацька, наукова, творча діяльність, медична практика, інструкторська та суддівська практика із спорту можуть бути видами підприємницької діяльності. Тому, у разі якщо суб’єкт, на якого поширюються вимоги Закону, буде займатися цими видами як підприємницькою діяльністю, матиме місце порушення вимог статті 25 Закону.

Оплачуваною діяльністю слід вважати діяльність, за яку особа отримує винагороду, незалежно від того, є вона систематичною чи одноразовою, грошовою чи натуральною, виплачується за трудовою або іншою угодою чи без неї, за виконану роботу чи як аванс, за фізичну роботу чи інтелектуальну, є прямою чи непрямою, обліковується вона чи ні, сплачує особа з цієї винагороди податки чи не сплачує тощо.

Отже, ознаками іншої оплачуваної діяльності слід вважати такі:

— вона не є підприємницькою діяльністю, а також не є викладацькою, науковою та творчою діяльністю, медичною та суддівською практикою, інструкторською практикою із спорту;

— ця діяльність передбачає активну поведінку — застосування особою своєї праці;

— за виконану працю особа отримала оплату (винагороду) чи за умовами договору повинна була її отримати;

— вона, як правило, є систематичною, але може бути і одноразовою, якщо це принесло особі відносно великі доходи (Науково-практичний коментар до Закону України «Про запобігання корупції» / Наук. ред. Хавронюк М. І. — К.: Ваіте, 2018. — 472 с.).

Викладацька діяльність — діяльність, яка спрямована на формування знань, інших компетентностей, світогляду, розвиток інтелектуальних і творчих здібностей, емоційно-вольових та/або фізичних якостей здобувачів освіти (лекція, семінар, тренінг, курси, майстер-клас, вебінар тощо), та яка провадиться педагогічним (науково-педагогічним) працівником, самозайнятою особою (крім осіб, яким така форма викладацької діяльності заборонена законом) або іншою фізичною особою на основі відповідного трудового або цивільно-правового договору (стаття 1 Закону № 2145).

Наукова діяльність — інтелектуальна творча діяльність, спрямована на одержання нових знань та (або) пошук шляхів їх застосування, основними видами якої є фундаментальні та прикладні наукові дослідження (стаття 1 Закону № 848).

Важливим є те, що ця діяльність має бути спрямована на одержання нових знань та (або) пошук шляхів їх застосування.

З урахуванням статті 1 Закону України № 848 різновидами наукової діяльності є науково-технічна, науково-педагогічна та науково-організаційна діяльність.

Творча діяльність — індивідуальна чи колективна творчість, результатом якої є створення або інтерпретація творів, що мають культурну цінність (стаття 1 Закону № 554). Статтею 54 Конституції, зокрема, передбачено чотири види творчості: літературна, художня, наукова та технічна. Згідно із статтею 1 Закону № 2547 народний художній промисел також є видом творчої діяльності.

У наведеному понятті ключовими термінами є «твори» та «культурна цінність».

Як зазначається у статті 8 Закону № 3792-XII, творами у галузі науки, літератури і мистецтва є: літературні письмові твори белетристичного, публіцистичного, наукового, технічного або іншого характеру; виступи, лекції, промови, проповіді та інші усні твори; комп’ютерні програми; бази даних; музичні твори з текстом і без тексту; драматичні, музично-драматичні твори, пантоміми, хореографічні та інші твори, створені для сценічного показу, та їх постановки; аудіовізуальні твори; твори образотворчого мистецтва; твори архітектури, містобудування і садово-паркового мистецтва; фотографічні твори; твори ужиткового мистецтва; ілюстрації, карти, плани, креслення, ескізи, пластичні твори, що стосуються географії, геології, топографії, техніки, архітектури та інших сфер діяльності; сценічні обробки зазначених творів і обробки фольклору, придатні для сценічного показу; похідні твори; збірники творів, збірники обробок фольклору, енциклопедії та антології, збірники звичайних даних, інші складені твори за умови, що вони є результатом творчої праці за добором, координацією або упорядкуванням змісту без порушення авторських прав на твори, що входять до них як складові частини; тексти перекладів для дублювання, озвучення, субтитрування українською та іншими мовами іноземних аудіовізуальних творів тощо.

Поняття «культурна цінність», у свою чергу, вживається в іншому законодавчому акті — Законі № 1068 у такому значенні: об’єкти матеріальної та духовної культури, що мають художнє, історичне, етнографічне та наукове значення, підлягають збереженню, відтворенню та охороні відповідно до законодавства України, а саме: оригінальні художні твори живопису, графіки та скульптури, художні композиції та монтажі з будь-яких матеріалів, твори декоративно-прикладного і традиційного народного мистецтва; предмети, пов’язані з історичними подіями, розвитком суспільства та держави, історією науки і культури, а також такі, що стосуються життя та діяльності видатних діячів держави, політичних партій, громадських і релігійних організацій, науки, культури та мистецтва; предмети музейного значення, знайдені під час археологічних розкопок; складові частини та фрагменти архітектурних, історичних, художніх пам’яток і пам’яток монументального мистецтва; старовинні книги та інші видання, що становлять історичну, художню, наукову та літературну цінність, окремо чи в колекції; манускрипти та інкунабули, стародруки, архівні документи, включаючи кіно-, фото- і фонодокументи, окремо чи в колекції; унікальні та рідкісні музичні інструменти; різноманітні види зброї, що має художню, історичну, етнографічну та наукову цінність; рідкісні поштові марки, інші філателістичні матеріали, окремо чи в колекції; рідкісні монети, ордени, медалі, печатки та інші предмети колекціонування; зоологічні колекції, що становлять наукову, культурно-освітню, навчально-виховну або естетичну цінність; рідкісні колекції та зразки флори і фауни, мінералогії, анатомії та палеонтології.

Медична практика. Як зазначається у пункті 4 Ліцензійних умов, господарська діяльність з медичної практики (далі — медична практика) — вид господарської діяльності у сфері охорони здоров’я, який провадиться закладами охорони здоров’я та фізичними особами — підприємцями з метою надання медичної допомоги та медичного обслуговування на підставі ліцензії.

Ліцензійними умовами також встановлено, що медична практика ліцензіатом провадиться: за лікарськими спеціальностями та спеціальностями молодших спеціалістів з медичною освітою, перелік яких затверджений МОЗ; за видами медичної допомоги (екстрена, первинна, вторинна (спеціалізована), третинна (високоспеціалізована), паліативна, медична реабілітація); за місцем (місцями) її провадження, яке (які) зазначені у заяві про отримання ліцензії та в документах, що додавалися до неї (з урахуванням внесених до них змін, поданих ліцензіатом органові ліцензування).

Отже, ті публічні службовці, які планують займатися чи займаються медичною практикою, і не порушувати при цьому вимоги статті 25 Закону, повинні мати відповідну професійну медичну підготовку. При цьому таку практику рекомендується здійснювати у закладах охорони здоров’я державної чи комунальної власності.

Інструкторська та суддівська практика зі спорту. Ці види діяльності як виняткові, якими можуть займатися публічні службовці, в антикорупційному законодавстві почали згадуватися не так давно — з червня 2009 року, чітко поняття «інструкторська практика із спорту» та «суддівська практика із спорту» у законодавстві не визначено.

Водночас, у 46 та 47 пунктах Положення, зокрема, ідеться мова про посаду інструктора-методиста, який:

— здійснює методичне забезпечення та координацію роботи тренерів-викладачів спортивної школи з відбору вихованців, організацію навчально-тренувальної роботи, контроль за комплектуванням груп, результатами навчально-тренувальної роботи, контролює проходження підвищення кваліфікації тренерами-викладачами, проведення відкритих навчально-тренувальних занять;

— веде статистичний облік та проводить аналіз результатів роботи спортивної школи, відділень, груп, бере участь у підготовці статистичного звіту про роботу спортивної школи, а також відповідає за ведення документації з питань проведення методичної роботи;

— здійснює контроль за проведенням навчально-тренувальних занять, виконанням індивідуальних планів та відповідає за складення і додержання розкладу занять.

На посаду інструктора-методиста призначається фахівець, який має вищу освіту за спеціальністю фізична культура і спорт та ступенем «бакалавр» чи «магістр».

Щодо суддівської практики із спорту, то тотожне поняття міститься у Законі № 3808, зокрема, у статті 41, яка називається «Спортивне суддівство».

У цій статті зазначається, що суддівство спортивних змагань здійснюється спортивними суддями — фізичними особами, які пройшли спеціальну підготовку і отримали відповідну кваліфікаційну категорію та уповноважені забезпечувати дотримання правил спортивних змагань, положень (регламентів) про змагання, а також забезпечувати достовірність зафіксованих результатів.

В Україні встановлені такі кваліфікаційні категорії спортивних суддів:

спортивний суддя Національної категорії;

спортивний суддя першої категорії;

спортивний суддя другої категорії;

юний спортивний суддя.

Кваліфікаційні категорії спортивним суддям присвоюються спортивними федераціями в порядку, затвердженому центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері фізичної культури та спорту.

Наостанок автори статті хотіли звернути увагу читачів на деякі позиції щодо зайняття дозволеними видами діяльності у робочий час.

Як зазначається у Науково-практичному коментарі до Закону України «Про запобігання корупції» (Наук. ред. Хавронюк М. І. — К.: Ваіте, 2018. — 472 с.), у випадках, коли особа, уповноважена на виконання функцій держави чи місцевого самоврядування, здійснює викладацьку, наукову, творчу діяльність, медичну практику, інструкторську чи суддівську практику зі спорту саме в робочий час, у порушення при цьому своїх трудових обов’язків, графіків змін тощо, до неї може бути застосована виключно дисциплінарна відповідальність за порушення правил внутрішнього трудового розпорядку або інших вимог трудового законодавства.

Зазначене не стосується випадків, коли Конституція або закон, прийнятий в розвиток Конституції, прямо забороняє тому чи іншому суб’єкту займатися викладацькою, творчою тощо діяльністю саме в робочий час.

Йдеться, як вже зазначалось, про дозвіл народному депутату України займатися викладацькою, науковою та творчою діяльністю, медичною практикою лише у вільний від виконання обов’язків народного депутата час, членам Уряду, а також депутатам місцевих рад, які працюють в раді на постійній основі, — викладацькою, науковою та творчою діяльністю — лише у позаробочий час.

Таке бачення авторів Коментаря ґрунтується на наступному.

Розглядаючи справу про корупційні правопорушення та введення в дію антикорупційних законів, Конституційний Суд у своєму Рішенні № 21-рп від 6 жовтня 2010 року визнав неконституційними словосполучення «що здійснюються в позаробочий час» (п. 2 ч. 1 ст. 4 Закону «Про засади запобігання та протидії корупції» від 11 червня 2009 року), та словосполучення «у позаробочий час», крім його поширення на осіб, указаних у ч. 1 ст. 120 Конституції України.

При цьому Конституційний Суд зазначив:

Якщо тлумачити статтю 25 Закону з урахуванням цього Рішення, то обмеження щодо зайняття іншою оплачуваною діяльністю (яке при цьому не є корупційним правопорушенням) стосовно відповідних суб’єктів є конституційним, і за його порушення може бути передбачена адміністративна відповідальність — крім як за сам факт зайняття в робочий час викладацькою, науковою, творчою діяльністю, медичною практикою, інструкторською чи суддівською практикою зі спорту.

Викладацьку, наукову, творчу діяльність, медичну практику, інструкторську чи суддівську практику зі спорту в окремих випадках є потреба здійснювати саме в робочий час.

Автори статті звертають увагу, що здійснення іншої дозволеної діяльності допускається лише з дозволу керівника організації.

Доцільно нагадати читачам, що порушення обмежень щодо сумісництва та суміщення з іншими видами діяльності, є правопорушенням, пов’язаним з корупцією, і за нього передбачена, зокрема, адміністративна відповідальність у вигляді штрафу від трьохсот до п’ятисот неоподатковуваних мінімумів доходів громадян з конфіскацією отриманого доходу від підприємницької діяльності чи винагороди від роботи за сумісництвом згідно із статтею 172⁴ Кодексу України про адміністративні правопорушення.

Якщо ж протягом року було піддано адміністративному стягненню за такі ж порушення, то публічного службовця позбавляють права обіймати певні посади або займатися певною діяльністю строком на один рік. І, звичайно, відбувається занесення даних щодо порушника до реєстру корупціонерів, який наразі веде Національне агентство з питань запобігання корупції.