Антикорупційний калейдоскоп: дещо про антикорупційну експертизу

Яременко Олена, незалежний експерт, Яременко Сергій, магістр державного управління
Держслужбовець Листопад, 2020/№ 11
В обраному У обране
Друк
Осінь вийшла на фінішну пряму. Вже відчувається дихання зими. Минулий місяць був насичений різними подіями, у тому числі деякі зміни відбулися і в антикорупційному законодавстві. Так, 20 жовтня 2020 року Національне агентство з питань запобігання корупції затвердило Методологію проведення антикорупційної експертизи. Про неї і піде мова у цій статті.

ДОКУМЕНТИ СТАТТІ

Закон № 1700 Закон України «Про запобігання корупції» від 14.10.2014 р. № 1700-VII.

Методологія Методологія проведення антикорупційної експертизи Національним агентством з питань запобігання корупції, затверджена наказом НАЗК від 20.10.2020 р. № 470/20.

Отже, 20 жовтня 2020 року Національне агентство з питань запобігання корупції (далі — НАЗК) своїм наказом № 470/20 затвердило Методологію проведення антикорупційної експертизи Національним агентством з питань запобігання корупції.

Ця подія наштовхнула нас, авторів цієї статті, на думку розповісти читачам про окремі аспекти антикорупційної експертизи. Ми впевнені, що цей матеріал буде корисним насамперед для працівників уповноважених підрозділів з питань запобігання та виявлення корупції, що наразі функціонують у державних органах. Адже, як зазначено у пункті 2 розділу ІІ Типового положення про уповноважений підрозділ (уповноважену особу) з питань запобігання та виявлення корупції (наказ НАЗК від 17.03.2020 р. № 102/20), серед функцій уповноваженого підрозділу з питань запобігання та виявлення корупції є функція візування проєктів наказів (розпоряджень) з основної діяльності, адміністративно-господарських питань, а також проєктів наказів (розпоряджень) з кадрових питань (особового складу) залежно від їх видів. Таку процедуру можна розглядати як, так би мовити, міні-антикорупційну експертизу.

ІСТОРІЯ ПИТАННЯ

Почнемо з історії зародження в українському антикорупційному законодавстві антикорупційної експертизи. Так, у 2006 році Україною була ратифікована Конвенція Організації Об’єднаних Націй проти корупції.

Пункт 3 статті 5 Конвенції ООН проти корупції визначає необхідність кожної Держави-учасниці періодично проводити оцінку відповідних правових інструментів та адміністративних заходів з метою визначення їхньої адекватності з точки зору запобігання корупції та боротьби з нею. Зазначена норма є міжнародно-правовим базисним принципом для свого роду ревізії та очищення національного законодавства від правових норм, які створюють можливість для «корупційної поведінки» будь-якого характеру, у тому числі і публічних службовців.

З метою імплементації вищезазначеної норми Конвенції ООН у вітчизняному антикорупційному законодавстві у 2009 році термін «антикорупційна експертиза» з’являється у двох постановах Кабінету Міністрів України: у Положенні про Урядового уповноваженого з антикорупційної політики (постанова від 24 квітня 2009 року № 410, яка втратила чинність 02.11.2011 р.) та у Порядку проведення антикорупційної експертизи проектів нормативно-правових актів (постанова від 16 вересня 2009 року № 1057, яка втратила чинність 02.11.2011 р.).

Слід зазначити, що починаючи з середини 2009 року антикорупційну експертизу проєктів нормативно-правових актів, які вносилися на розгляд Кабінету Міністрів України, проводили саме працівники апарату Урядового уповноваженого з антикорупційної політики.

Згодом, своїм наказом від 23.06.2010 р. № 1380/5 Міністерство юстиції України (далі — Мін’юст) затверджує першу на той час в українському антикорупційному законодавстві Методологію проведення антикорупційної експертизи. Методологією визначаються типові види, критерії та способи оцінки, а також способи виявлення та усунення корупціогенних факторів у нормативно-правових актах та проєктах нормативно-правових актів.

На рівні законодавчих актів про антикорупційну експертизу вперше згадується у Законі України «Про засади запобігання і протидії корупції» 2011 року (втратив чинність на підставі Закону № 1700-VII від 14.10.2014 р.), у статті 15 якого, зокрема, зазначалося:

«З метою виявлення в чинних нормативно-правових актах та проектах нормативно-правових актів факторів, що сприяють або можуть сприяти вчиненню корупційних правопорушень, розроблення рекомендацій стосовно їх усунення проводиться антикорупційна експертиза.

Антикорупційна експертиза здійснюється Міністерством юстиції України, крім антикорупційної експертизи проектів нормативно-правових актів, внесених на розгляд Верховної Ради України народними депутатами України, яка здійснюється комітетом Верховної Ради України, до предмета відання якого належить питання боротьби з корупцією…

Обов’язковій антикорупційній експертизі підлягають проекти законів України, актів Президента України, інших нормативно-правових актів, що розробляються Кабінетом Міністрів України, міністерствами, іншими центральними органами виконавчої влади.

Результати антикорупційної експертизи проекту нормативно-правового акта підлягають обов’язковому розгляду під час прийняття рішення щодо видання (прийняття) відповідного нормативно-правового акта.».

СЬОГОДЕННЯ

На сьогодні антикорупційна експертиза проводиться відповідно до вимог статті 55 Закону України «Про запобігання корупції», частиною першої якої, зокрема, встановлюється, що антикорупційна експертиза проводиться з метою виявлення в чинних нормативно-правових актах та проєктах нормативно-правових актів факторів, що сприяють або можуть сприяти вчиненню корупційних правопорушень, та з метою розроблення рекомендацій стосовно усунення цих факторів. Повноваженнями щодо проведення антикорупційної експертизи відповідно до зазначеного Закону наразі наділено три органи: профільний комітет Верховної Ради України, Мін’юст та НАЗК.

Крім того, за ініціативою фізичних осіб, громадських об’єднань, юридичних осіб може проводитися громадська антикорупційна експертиза чинних нормативно-правових актів та проєктів нормативно-правових актів. Проведення громадської антикорупційної експертизи чинних нормативно-правових актів, проєктів нормативно-правових актів, а також оприлюднення її результатів здійснюються за рахунок відповідних фізичних осіб, громадських об’єднань, юридичних осіб або інших джерел, не заборонених законодавством.

Отже, наразі обов’язкову антикорупційну експертизу проєктів нормативно-правових актів, що вносяться на розгляд Кабінету Міністрів України, проводить Мін’юст. Він же і визначає порядок і методологію проведення ним антикорупційної експертизи, а також порядок оприлюднення її результатів.

Порядок проведення антикорупційної експертизи затверджено наказом Мін’юсту від 18.03.2015 р. № 383/5, Методологію проведення антикорупційної експертизи — наказом Мін’юсту від 24.04.2017 р. № 1395/5. Слід зазначити, що антикорупційна експертиза проєктів нормативно-правових актів проводиться як складова частина їх правової експертизи структурними підрозділами апарату Мін’юсту, до повноважень яких віднесено проведення правової експертизи. Результати проведення антикорупційної експертизи проєкту нормативно-правового акта відображаються у висновку Мін’юсту за результатами його правової експертизи, в якому робиться загальний висновок щодо наявності корупціогенних факторів та подаються пропозиції щодо можливих шляхів доопрацювання проєкту нормативно-правового акта у разі їх виявлення.

Антикорупційна експертиза проєктів нормативно-правових актів, які вносяться на розгляд Верховної Ради України народними депутатами України, здійснюється комітетом Верховної Ради України, до предмета відання якого належить питання боротьби з корупцією. Регламент розгляду Комітетом проєктів нормативно-правових актів, у тому числі проведення антикорупційної експертизи, затверджено рішенням Комітету Верховної Ради України з питань антикорупційної політики від 12 березня 2020 року, протокол № 31.

Щодо антикорупційної експертизи чинних нормативно-правових актів, то вона також здійснюється Мін’юстом згідно із затвердженим ним щорічним планом. Такий план затверджується до 31 грудня. Вказана експертиза здійснюється щодо законів України, актів Президента України та Кабінету Міністрів України у таких сферах:

1) права та свободи людини і громадянина;

2) повноваження органів державної влади та органів місцевого самоврядування, осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування;

3) надання адміністративних послуг;

4) розподіл та витрачання коштів державного бюджету та місцевих бюджетів;

5) конкурсні (тендерні) процедури.

Крім того, антикорупційна експертиза нормативно-правових актів державних органів, нормативно-правові акти яких підлягають державній реєстрації, здійснюється під час такої реєстрації.

Як зазначалося вище, антикорупційну експертизу проєктів нормативно-правових актів, що вносяться на розгляд Верховної Ради України або Кабінету Міністрів України, може також проводити НАЗК за його власною ініціативою у встановленому ним порядку. Такий порядок затверджено наказом НАЗК від 29.07.2020 р. № 325/20 (далі — Порядок НАЗК), відповідно НАЗК затверджено і Методологію проведення антикорупційної експертизи Національним агентством з питань запобігання корупції (наказ НАЗК від 20.10.2020 р. № 470/20, далі — Методологія НАЗК). Звернемо увагу читачів на деякі норми цих документів.

АНТИКОРУПЦІЙНА ЕКСПЕРТИЗА НАЗК

Так, Порядок НАЗК визначає процедуру проведення НАЗК антикорупційної експертизи проєктів нормативно-правових актів, що вносяться на розгляд Верховної Ради України або Кабінету Міністрів України.

Строк проведення антикорупційної експертизи проєкту акта становить не більше ніж 10 календарних днів з дня початку строку її проведення — наступний календарний день за днем інформування відповідного комітету Верховної Ради України або Кабінету Міністрів України про проведення антикорупційної експертизи відповідного проєкту акта.

Згідно з Порядком НАЗК до проведення антикорупційної експертизи проєктів актів залучаються представники Громадської ради при НАЗК. НАЗК інформує Громадську раду про проведення антикорупційної експертизи відповідних проєктів актів не пізніше наступного робочого дня з дня початку строку проведення антикорупційної експертизи.

Висновки антикорупційної експертизи НАЗК надсилає до відповідного комітету Верховної Ради України або Кабінету Міністрів України не пізніше наступного дня з дня їх підписання. Висновок підлягає оприлюдненню протягом 5 днів після його підписання на офіційному вебсайті НАЗК.

Окрему увагу читачів автори статті хотіли звернути на типові критерії та способи оцінки, а також способи виявлення та усунення корупціогенних факторів у проєктах нормативно-правових актів. Це визначається Методологією НАЗК. Наведемо значення деяких термінів, що використовуються в Методології НАЗК:

антикорупційна експертиза — діяльність із виявлення у проєктах актів корупціогенних факторів;

корупціогенний фактор — положення проєкту акта (чинного акта), які самостійно чи у поєднанні з іншими нормами можуть сприяти вчиненню корупційних правопорушень або правопорушень, пов’язаних з корупцією (прохання не плутати з поняттям корупційного ризику — ймовірність того, що відбудеться подія корупційного правопорушення чи правопорушення, пов’язаного з корупцією, яка негативно вплине на досягнення органом влади визначених цілей та завдань);

дискреційні повноваження — повноваження осіб, уповноважених на виконання функцій держави чи місцевого самоврядування, що надають можливість на власний розсуд визначати повністю або частково зміст чи обсяг рішення, яке приймається органами державної влади чи органами місцевого самоврядування, або обирати на власний розсуд один з кількох варіантів рішень, передбачених проєктом акта, або встановлювати строки, підстави та порядок прийняття рішення.

Дискреційні повноваження є найбільш поширеним корупціогенним фактором. Для більш повного розуміння цього поняття вважаємо за доцільне навести читачам ознаки дискреційних повноважень, що були визначені в першій Методології проведення антикорупційної експертизи, затвердженій наказом Мін’юсту від 23.06.2010 р. № 1380/5, який втратив чинність у квітні 2017 року:

дозволяють органу (посадовцю) на власний розсуд оцінювати юридичний факт (фактичний склад), внаслідок чого можуть виникати, змінюватись або припинятись правовідносини;

дозволяють на власний розсуд обирати одну із декількох, запропонованих у нормативно-правовому акті, проєкті нормативно-правового акта, форм реагування на даний юридичний факт;

надають можливість органу (посадовцю) на власний розсуд вибирати міру публічно-правового впливу щодо фізичних та юридичних осіб, його вид, розмір, спосіб реалізації;

дозволяють органу (посадовцю) обрати форму реалізації своїх повноважень — видання нормативного або індивідуально-правового акта, вчинення (утримання від вчинення) адміністративної дії;

наділяють орган (посадовця) правом повністю або частково визначати порядок здійснення юридично значущих дій, у тому числі строк та послідовність їх здійснення;

надають можливість органу (посадовцю) на власний розсуд визначати спосіб виконання управлінського рішення, у тому числі передавати виконання прийнятого рішення підлеглим особам, іншим органам державної влади та місцевого самоврядування, встановлювати строки і процедуру виконання.

МЕТОДОЛОГІЯ

Відповідно до Методології НАЗК на початку проведення антикорупційної експертизи визначається належність проєкту акта до сфери з високим рівнем корупційних ризиків. Таких сфер Методологією НАЗК визначено дев’ять:

1) визначення порядку надання адміністративних послуг;

2) ліцензування окремих видів господарської діяльності;

3) відчуження (у тому числі приватизація) або надання у користування державного чи комунального майна, корпоративних прав держави (територіальних громад) у статутних капіталах господарських товариств;

4) урегулювання діяльності державних чи комунальних підприємств, підприємств з державними або комунальними інвестиціями;

5) формування та використання коштів державного або місцевих бюджетів;

6) встановлення (зміна) порядку проведення конкурсних, тендерних, аукціонних процедур;

7) здійснення державного нагляду (контролю);

8) визначення доступу до різних видів суспільно важливої інформації (у т. ч. до державних реєстрів, інформації про використання державних коштів);

9) урегулювання процедур економічної конкуренції, банкрутства, зміна податкового чи митного законодавства.

У ІІІ розділі Методології НАЗК визначено п’ять найбільш поширених корупціогенних факторів, що характеризують положення проєкту акта (звичайно, цей перелік не є вичерпним):

1) неналежне визначення компетенції органів державної влади чи органів місцевого самоврядування, повноважень осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування. Такими факторами можуть бути:

— встановлення або розширення дискреційних повноважень органу державної влади чи органу місцевого самоврядування або особи, уповноваженої на виконання функцій держави чи місцевого самоврядування, за відсутності визначення вичерпних випадків, підстав, форм, строків, порядку здійснення таких повноважень, контролю за їх здійсненням та відповідальності за можливі зловживання під час їх здійснення.

Для прикладу: відповідно до ст. 1 Закону України «Про ліцензування видів господарської діяльності» ліцензія — право суб’єкта господарювання на провадження виду господарської діяльності або частини виду господарської діяльності, що підлягає ліцензуванню. Натомість проєктом закону пропонується встановити необхідність отримання ліцензії на об’єкт господарської діяльності (точка торгівлі, кіоск тощо), що, у свою чергу, порушує вимоги Закону України «Про ліцензування видів господарської діяльності» та розширює повноваження органу ліцензування щодо надання відповідних ліцензій, отримання за них плати від суб’єктів господарювання та вжиття заходів контролю за додержанням ліцензійних умов зазначеними суб’єктами господарювання. Таке положення проєкту закону розширює дискреційні повноваження органу державної влади та створює загрозу корупційних зловживань при прийнятті управлінських рішень щодо оцінки відповідності діяльності суб’єкта господарювання вимогам законодавства;

— перевищення законодавчо встановлених повноважень органу державної влади чи органу місцевого самоврядування. Для прикладу: проєктом постанови Кабінету Міністрів України передбачено наділення центрального органу виконавчої влади більшим обсягом повноважень, ніж встановлено відповідним законом;

— створення умов для обов’язкового особистого контакту юридичних та фізичних осіб або їх представників із суб’єктом владних повноважень.

Для прикладу: встановлення у проєкті закону вимог щодо неодноразових особистих звернень за отриманням або продовженням строку дії документів дозвільного характеру та відсутність можливості подання/отримання таких документів в електронному вигляді. Це може призвести до збільшення кількості фактів вимагання посадовими особами органів державної влади чи органів місцевого самоврядування неправомірної вигоди за видачу (прискорення видачі) відповідних документів;

2) неналежне визначення змісту й обсягу прав чи обов’язків фізичних (юридичних) осіб. Такими факторами можуть бути:

— нечітка, з порушенням принципу юридичної визначеності, регламентація прав, обов’язків чи відповідальності юридичних та фізичних осіб у будь-якій сфері правового регулювання.

Для прикладу: у проєкті акта нечітко визначені права, обов’язки і відповідальність юридичних та фізичних осіб, що може призвести до різних підходів тлумачення та правозастосування відповідних положень. Є незавершений механізм правового регулювання окремих процесів та процедур, що не забезпечує стабільність правового статусу особи, сталість правовідносин, гарантування передбачуваності правозастосування;

— необґрунтоване встановлення пільг, переваг або інших привілеїв для юридичних та фізичних осіб.

Для прикладу: у проєкті закону встановлюються спрощені вимоги до окремого суб’єкта господарювання щодо здійснення діяльності, отримання дозволів, ліцензій тощо порівняно з іншими учасниками ринку;

— створення перешкод для одержувачів адміністративних, освітніх, соціальних чи інших послуг, відсутність чи обмеження права на оскарження рішення суб’єкта владних повноважень.

Для прикладу: включення до нормативно-правового акта, який регулює надання адміністративних послуг, положень щодо: можливості отримувати додаткові документи органом державної влади чи органом місцевого самоврядування без встановлення чітких підстав з використанням конструкцій «у разі потреби», «якщо працівник органу вважає, що поданих документів недостатньо» тощо; невичерпного переліку документів з використанням конструкції «інші документи, подання яких необхідне для надання адміністративної послуги»; можливості відмови у наданні послуги без зазначення чітких підстав з використанням конструкції «інших підстав, встановлених законодавством»;

3) юридична колізія в законодавстві (крім передбачених у п.п. 1, 2 цього пункту). Такими факторами можуть бути:

— суперечність між різними положеннями одного й того ж нормативно-правового акта або між положеннями різних нормативно-правових актів однакової юридичної сили у вирішенні одного й того ж питання, що допускає різне тлумачення норм.

Для прикладу: проєктом закону пропонується запровадити новий документ дозвільного характеру, що не відповідає вимогам, встановленим законами України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності» та «Про Перелік документів дозвільного характеру у сфері господарської діяльності», оскільки такий дозвіл відсутній у переліку документів дозвільного характеру у сфері господарської діяльності, затвердженому вказаним законом;

— невідповідність положень нормативно-правого акта положенням нормативно-правового акта, що має вищу юридичну силу, або міжнародним зобов’язанням України.

Для прикладу: передбачений проєктом закону механізм здійснення відшкодування витрат на забезпечення передбачених у ньому пільг, гарантій та компенсацій суперечить вимогам Конституції України;

4) використання правових конструкцій оціночного характеру. Таким фактором може бути:

— використання у проєктах законів формулювань, що допускають прийняття управлінських рішень залежно від суб’єктивної оцінки визначених за їх допомогою критеріїв чи підстав: «може подати», «іншими вимогами», «високий рівень», «необхідне нормативно-правове регулювання», «певні умови», «ефективне вжиття передбачених законодавством заходів», «відповідні вимоги», «достатня інформація», «серйозні економічні проблеми», «суттєвий вплив», «певні послуги», «зокрема»;

5) ускладнення реалізації передбачених законодавством заходів із запобігання чи протидії корупції. Такими факторами можуть бути:

— необґрунтоване застосування до певної категорії осіб винятків з антикорупційних вимог, заборон та обмежень, обмеження здійснення стосовно них контролю, моніторингу, інших заходів щодо запобігання чи протидії корупції.

Для прикладу: проєктом закону необґрунтовано пропонується виключити певну категорію осіб з переліку суб’єктів, на яких поширюється вимога Закону щодо подання декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування;

— звуження змісту чи обсягу існуючих повноважень спеціально уповноважених суб’єктів у сфері протидії корупції. Для прикладу: у проєкті закону пропонується виключити з переліку повноважень НАЗК проведення експертизи проєктів актів, що вносяться на розгляд Верховної Ради України або Кабінету Міністрів України.

Як свідчить світова практика, однією з важливих ознак законодавства, що має принципове значення для правозастосовної практики, є його якість. Якісні закони та підзаконні нормативні акти повинні, зокрема, виключати можливість зловживати правами та створювати корупційну поведінку. Забезпечення саме цього критерію якості напряму пов’язане із створенням ефективної системи захисту нормативно-правових актів від корупційних норм. Будемо сподіватися, що система національної антикорупційної експертизи, яка наразі проходить період становлення, підвищить якість наших українських законів.

Бажаємо вам добра, миру, благополуччя та злагоди!

На додаток. Як зазначається на офіційному вебсайті НАЗК (новина від 26.10.2020 р., НАЗК з червня 2020 року провело 20 антикорупційних експертиз проєктів нормативно-правових актів (НПА). Так, було проведено антикорупційну експертизу 17 проєктів законів України та 3 проєктів постанов Уряду. Ці НПА, зокрема, стосуються:

— надання адміністративних послуг;

— ліцензування окремих видів господарської діяльності;

— встановлення чи зміни порядку проведення конкурсних, тендерних, аукціонних процедур;

— здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності.

Найпоширенішими з виявлених корупційних факторів у положеннях проєктів НПА були:

— встановлення або розширення дискреційних повноважень органів влади, за відсутності визначення вичерпних випадків, підстав, форм, строків, порядку їх здійснення;

— відсутність переліку видів, форм, строків і порядку прийняття рішень органами влади;

— нечітка регламентація прав, обов’язків чи відповідальності юридичних та фізичних осіб;

— використання правових конструкцій оціночного характеру.

Оформи передплату та читай все Передплатити журнал

Схоже, що ви використовуєте блокувальник реклами :(

Щоб користуватися всіма функціями сайту, додайте нас у винятку!

Як відключити
Завантажуйте наш мобільний додаток iFactor

© Factor.Media, 1995 -
Всі права захищені

Використання матеріалів без узгодження з редакцією заборонено

Ознайомитись з договором-офертою

Приєднуйтесь
Адреса
м. Харків, 61002, вул. Сумська, 106а
Powered by
Factor Web Solutions
Ми використовуємо cookie-файли, щоб зробити сайт максимально зручним для вас та аналізувати використання наших продуктів та послуг, щоб збільшити якість рекламних та маркетингових активностей. Дізнатися більше про те, як ми використовуємо ці файли можна тут.
Закрити
icon-block
Заважає реклама?
Ви маєте можливість її відключити!
Бажаєте побачити, як сайт буде виглядати без реклами?
Вимкнути на 10 секунд