ПРО НАДАННЯ РОЗ’ЯСНЕНЬ
Відповідно до Положення про Національне агентство України з питань державної служби (далі — НАДС), затвердженого постановою КМУ від 01.10.2014 р. № 500, НАДС є центральним органом виконавчої влади, одним із завдань якого є участь у формуванні державної політики у сфері служби в органах місцевого самоврядування. Зокрема, відповідно до покладених завдань НАДС забезпечує нормативно-правове регулювання у сфері державної служби та служби в органах місцевого самоврядування; оприлюднює на своєму офіційному вебсайті узагальнені роз’яснення з питань застосування законів України «Про державну службу», «Про службу в органах місцевого самоврядування» та інших нормативно-правових актів у сфері державної служби та служби в органах місцевого самоврядування; здійснює розгляд звернень, запитів на інформацію органів державної влади, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій незалежно від форми власності, що стосуються застосування законів України «Про державну службу», «Про службу в органах місцевого самоврядування» та інших нормативно-правових актів у сфері державної служби та служби в органах місцевого самоврядування, надає на них узагальнені відповіді.
Громадська організація «Івано-Франківський регіональний центр», серед іншого, займається оптимізацією надання адміністративних послуг на локальному рівні, зокрема через центри надання адміністративних послуг (далі — ЦНАП). У ході роботи акумульовано низку питань, які потребують тлумачення на рівні органу, що формує державну політику у сфері служби в органах місцевого самоврядування, з приводу викладеного нижче.
ЧАСТИНА 1. Щодо професійно-кваліфікаційних характеристик посадових осіб місцевого самоврядування, які працюють у ЦНАП, створеному відповідно до Закону України «Про адміністративні послуги» як структурний підрозділ (виконавчий орган) органу місцевого самоврядування.
Трудові відносини у сфері місцевого самоврядування регламентовано Кодексом законів про працю України, іншими загальними актами національного законодавства та спеціальними актами, що визначають умови прийняття на роботу та інші питання при проходженні служби в органах місцевого самоврядування, як-от: закони України «Про місцеве самоврядування в Україні», «Про службу в органах місцевого самоврядування» тощо.
Так, відповідно до ч. 3 ст. 22 Кодексу законів про працю України вимоги щодо віку, рівня освіти, стану здоров’я працівника можуть встановлюватись законодавством України.
Відповідно до ч. 1 ст. 13 Закону України «Про адміністративні послуги» адміністратор є посадовою особою органу, який прийняв рішення про утворення центру надання адміністративних послуг. Частиною 2 ст. 5 Закону України «Про службу в органах місцевого самоврядування» передбачено, що на посаду в органах місцевого самоврядування можуть бути призначені особи, які мають відповідну освіту і професійну підготовку, проте для всіх посад не конкретизовано поняття відповідності.
Наприклад, законодавством встановлені кваліфікаційні вимоги для державних реєстраторів прав на нерухоме майно та державних реєстраторів юридичних осіб, фізичних осіб — підприємців та громадських формувань, що перебувають у трудових відносинах із суб’єктом державної реєстрації.
Натомість кваліфікаційні характеристики для керівників структурних підрозділів (виконавчих органів) органів місцевого самоврядування, а також для адміністраторів ЦНАП мають рекомендаційний характер та визначені наказом Національного агентства України з питань державної служби від 07.11.2019 р. № 203-19 «Про затвердження Типових професійно-кваліфікаційних характеристик посадових осіб місцевого самоврядування».
Наприклад, для адміністратора наказ, що коментується, містить такі рекомендації щодо кваліфікаційних вимог:
вища освіта не нижче ступеня магістра, спеціаліста, бакалавра (за рішенням суб’єкта призначення);
вільне володіння державною мовою;
стаж роботи на службі в органах місцевого самоврядування, на посадах державної служби або досвід роботи на посадах підприємств, установ та організацій незалежно від форми власності не менше 1 року.
При цьому законодавство не встановлює жодних обов’язкових вимог до освіти чи інших вмінь, досвіду тощо для керівників ЦНАП, утворених як виконавчі органи сільських, селищних, міських рад чи їхні структурні підрозділи або структурні підрозділи апарату ради та її виконавчих органів, а також для адміністраторів ЦНАП.
З огляду на викладене просимо надати роз’яснення з приводу такого:
чи може орган місцевого самоврядування при розробці професійно-кваліфікаційних характеристик і відповідно посадових інструкцій керівників ЦНАП, утворених як виконавчі органи сільських, селищних, міських рад чи їхні структурні підрозділи або структурні підрозділи апарату ради та її виконавчих органів, а також для адміністраторів ЦНАП не встановити у кваліфікаційних вимогах наявність вищої освіти відповідного рівня, а встановити вимоги щодо освіти на рівні, не нижчому фахової передвищої освіти згідно зі ст. 16 Закону України «Про освіту»?
Така логіка є виправданою з огляду на те, що до таких посад, наприклад, як сільський, селищний, міський голова, до його заступників чи до старост немає ні законодавчих вимог щодо освіти тощо, ні рекомендацій.
ЧАСТИНА 2. Щодо встановлення професійно-кваліфікаційних характеристик для старост, на яких покладаються завдання адміністратора відповідно до Закону України «Про адміністративні послуги».
Законодавство не встановлює до посади старости кваліфікаційних вимог (рівень освіти, стаж тощо). Також відсутні рекомендації щодо таких вимог. Відповідно до законодавства староста та адміністратор або інший працівник ЦНАП різняться особливостями призначення на посади, проте за статусом є посадовими особами місцевого самоврядування, які перебувають у трудових відносинах із органом місцевого самоврядування.
Відповідно до ч. 6 ст. 13 Закону України «Про адміністративні послуги» за рішенням органу, який прийняв рішення про утворення ЦНАП, окремі завдання адміністратора, пов’язані з наданням адміністративних послуг, отриманням заяв та документів, видачею результатів надання адміністративних послуг, може здійснювати староста.
Також, незалежно від того, чи створений у громаді ЦНАП, органи місцевого самоврядування покладають на старосту завдання з надання певних адміністративних послуг, як-от: послуги у сфері реєстрації місця проживання, реєстрації актів цивільного стану, надання різного роду довідок, вчинення нотаріальних дій в обсягах, визначених законом.
При цьому для посадових осіб, які виконують вищевказані завдання, роботодавець (орган місцевого самоврядування) може встановлювати певні кваліфікаційні вимоги щодо рівня освіти, стажу роботи тощо, які вказуються у посадових інструкціях відповідних посадових осіб місцевого самоврядування.
Однак староста не завжди відповідає цим вимогам.
З огляду на викладене просимо надати роз’яснення з приводу такого:
чи можна покласти на старосту вищевказані завдання з надання певних адміністративних послуг, якщо він не відповідає кваліфікаційним вимогам, встановленим до адміністратора ЦНАП та/або інших посадових осіб місцевого самоврядування та прописаним у посадових інструкціях відповідних посадових осіб, які ці завдання виконують?
Яким чином слід співвідносити освіту та кваліфікацію старости з обсягом та змістом завдань адміністратора ЦНАП, якщо на старосту покладається лише частина таких завдань, як-от: завдання, пов’язані з наданням адміністративних послуг, отриманням заяв та документів, видачею результатів надання адміністративних послуг, а до адміністратора ЦНАП роботодавець встановив певні кваліфікаційні вимоги (без розмежування вимог залежно від завдань).
ЧАСТИНА 3. Стосовно призначення на вищу (керівну) посаду за результатами стажування.
Відповідно до ст. 9 Закону України «Про службу в органах місцевого самоврядування» посадова особа місцевого самоврядування має право на просування по службі відповідно до професійної освіти, результатів роботи та атестації.
Стаття 19 зазначеного Закону передбачає, що організація навчання і підвищення кваліфікації посадових осіб місцевого самоврядування, просування їх по службі, визначення тривалості робочого часу, порядку здійснення ними службових відряджень та відшкодування витрат на ці відрядження, а також особливості їх дисциплінарної відповідальності, вирішення інших питань, пов’язаних із службою в органах місцевого самоврядування, забезпечуються у порядку, передбаченому законом. Частиною 2 ст. 10 Закону, що коментується, визначено, що проведення конкурсу, випробування та стажування при прийнятті на службу в органи місцевого самоврядування здійснюються в порядку, визначеному законодавством України про державну службу. Постановою КМУ від 01.12.1994 р. № 804 затверджено Положення про порядок стажування у державних органах. Як вказано у преамбулі постанови КМУ, що коментується, Положення про порядок стажування у державних органах (далі — Положення), затверджене цією постановою, застосовується при прийнятті на службу в органи місцевого самоврядування відповідно до Закону України «Про службу в органах місцевого самоврядування».
Згідно з пунктом 1 Положення з метою набуття практичного досвіду, перевірки професійного рівня і ділових якостей працівників, які претендують на посаду державного службовця, може проводитися їх стажування у відповідному державному органі строком до двох місяців. Стажування можуть проходити особи, які вперше претендують на посаду державного службовця, та державні службовці.
Відповідно до абз. 2 п. 8 Положення державний службовець після успішного закінчення стажування може бути переведений на посаду за рішенням керівника відповідного державного органу без конкурсного відбору.
З огляду на викладене просимо надати роз’яснення з приводу такого:
чи можна призначити на посаду керівника ЦНАП, створеного як структурний підрозділ виконавчого органу місцевої ради чи апарату ради та/або її виконавчих органів, посадову особу місцевого самоврядування (наприклад, спеціаліста І категорії, або головного спеціаліста, або адміністратора ЦНАП) цього ж структурного підрозділу як таку, яка успішно пройшла стажування?
ВІДПОВІДЬ НАДС
Відповідно до статті 6 Закону України «Про службу в органах місцевого самоврядування» (далі — Закон) консультативне та методичне забезпечення служби в органах місцевого самоврядування здійснюється центральним органом виконавчої влади з питань державної служби з урахуванням вимог чинного законодавства про місцеве самоврядування в Україні.
Статтею 1 Закону визначено, що служба в органах місцевого самоврядування — це професійна, на постійній основі діяльність громадян України, які займають посади в органах місцевого самоврядування, що спрямована на реалізацію територіальною громадою свого права на місцеве самоврядування та окремих повноважень органів виконавчої влади, наданих законом.
Статтею 3 Закону встановлено, що посадами в органах місцевого самоврядування є, зокрема, посади, на які особи призначаються сільським, селищним, міським головою, головою районної, районної у місті, обласної ради на конкурсній основі чи за іншою процедурою, передбаченою законодавством України.
Згідно зі статтею 4 Закону служба в органах місцевого самоврядування здійснюється на таких основних принципах, зокрема: рівних можливостей доступу громадян до служби в органах місцевого самоврядування з урахуванням їх ділових якостей та професійної підготовки; професіоналізму, компетентності, ініціативності, чесності, відданості справі.
Статтею 5 Закону передбачено, що право на службу в органах місцевого самоврядування мають громадяни України незалежно від раси, кольору шкіри, політичних, релігійних та інших переконань, статі, етнічного та соціального походження, майнового стану, терміну проживання на відповідній території.
На посаду можуть бути призначені особи, які мають відповідну освіту і професійну підготовку, володіють державною мовою.
Положення Закону не визначають, якому рівню освіти має відповідати освіта кандидата на посаду в орган місцевого самоврядування.
Разом із тим відповідно до Національного класифікатора України (Класифікатора професій ДК 003:2010), затвердженого наказом Держспоживстандарту України від 28 липня 2010 року № 327 (далі — Класифікатор), Класифікатор призначений для застосування центральними органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, Федерацією роботодавців України, всіма суб’єктами господарювання під час запису про роботу у трудові книжки працівників.
Кваліфікаційний рівень робіт, що виконуються, визначається залежно від вимог до освіти, професійного навчання та практичного досвіду працівників, здатних виконувати відповідні завдання та обов’язки. Професії, пов’язані з виконанням робіт високої кваліфікації, вимагають від особи кваліфікації на рівні молодшого спеціаліста.
Кваліфікація визначається рівнем освіти та спеціалізацією.
Необхідний рівень освіти досягається завдяки реалізації освітніх, освітньо-професійних та освітньо-наукових програм підготовки і має в цілому відповідати колу та складності професійних завдань та обов’язків.
Спеціалізація пов’язана як з необхідною галуззю знань, використовуваними інструментами чи устаткуванням, так і з продукцією, яка виробляється, або надаваними послугами і відповідає певною мірою деталізованому колу професійних завдань та обов’язків.
Таким чином, на посаду в орган місцевого самоврядування може бути призначена особа, яка має достатній рівень освіти і професійну підготовку для посадових обов’язків за відповідною посадою.
Пунктом 5 частини першої статті 26 Закону України від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» (далі — Закон № 280/97-ВР) встановлено, що виключною компетенцією сільських, селищних, міських рад є затвердження за пропозицією сільського, селищного, міського голови структури виконавчих органів ради, загальної чисельності апарату ради та її виконавчих органів.
Частинами першою, другою статті 541 Закону № 280/97-ВР визначено, що староста затверджується сільською, селищною, міською радою на строк її повноважень за пропозицією відповідного сільського, селищного, міського голови.
Староста є членом виконавчого комітету сільської, селищної, міської ради за посадою і працює в ньому на постійній основі.
Статтею 29 Кодексу законів про працю України (далі — КЗпП України) передбачено, що до початку роботи за укладеним трудовим договором власник або уповноважений ним орган зобов’язаний, зокрема, роз’яснити працівникові його права і обов’язки та проінформувати під розписку про умови праці, наявність на робочому місці, де він буде працювати, небезпечних і шкідливих виробничих факторів, які ще не усунуто, та можливі наслідки їх впливу на здоров’я, його права на пільги і компенсації за роботу в таких умовах відповідно до чинного законодавства і колективного договору.
Статтею 31 КЗпП України визначено, що власник або уповноважений ним орган не має права вимагати від працівника виконання роботи, не обумовленої трудовим договором.
Разом із тим статтею 8 Закону визначені основні обов’язки посадових осіб місцевого самоврядування.
Згідно зі статтею 9 Закону визначені основні права посадових осіб місцевого самоврядування.
Відповідно до частин третьої, четвертої статті 541 Закону № 280/97-ВР порядок організації роботи старости визначається цим та іншими законами, а також Положенням про старосту, затвердженим сільською, селищною, міською радою.
Староста:
1) представляє інтереси жителів відповідного села, селища у виконавчих органах сільської, селищної, міської ради;
2) бере участь у пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради та засіданнях її постійних комісій;
3) має право на гарантований виступ на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради, засіданнях її постійних комісій з питань, що стосуються інтересів жителів відповідного села, селища;
4) сприяє жителям відповідного села, селища у підготовці документів, що подаються до органів місцевого самоврядування;
5) бере участь в організації виконання рішень сільської, селищної, міської ради, її виконавчого комітету, розпоряджень сільського, селищного, міського голови на території відповідного старостинського округу та у здійсненні контролю за їх виконанням;
6) бере участь у підготовці проєкту місцевого бюджету в частині фінансування програм, що реалізуються на території відповідного старостинського округу;
7) вносить пропозиції до виконавчого комітету сільської, селищної, міської ради з питань діяльності на території відповідного старостинського округу виконавчих органів сільської, селищної, міської ради, підприємств, установ, організацій комунальної власності та їх посадових осіб;
8) бере участь у підготовці проєктів рішень сільської, селищної, міської ради, що стосуються майна територіальної громади, розташованого на території відповідного старостинського округу;
9) бере участь у здійсненні контролю за використанням об’єктів комунальної власності, розташованих на території відповідного старостинського округу;
10) бере участь у здійсненні контролю за станом благоустрою відповідного села, селища та інформує сільського, селищного, міського голову, виконавчі органи сільської, селищної, міської ради про його результати;
11) отримує від виконавчих органів сільської, селищної, міської ради, підприємств, установ, організацій комунальної власності та їх посадових осіб інформацію, документи і матеріали, необхідні для здійснення наданих йому повноважень;
12) сприяє утворенню та діяльності органів самоорганізації населення, організації та проведенню загальних зборів, громадських слухань та інших форм безпосередньої участі громадян у вирішенні питань місцевого значення у відповідному селі, селищі;
13) здійснює інші повноваження, визначені цим та іншими законами.
Разом із тим частинами першою, третьою статті 52 Закону № 280/97-ВР визначено, що виконавчий комітет сільської, селищної, міської, районної у місті (у разі її створення) ради може розглядати і вирішувати питання, віднесені цим Законом до відання виконавчих органів ради.
Сільська, селищна, міська рада може прийняти рішення про розмежування повноважень між її виконавчим комітетом, відділами, управліннями, іншими виконавчими органами ради та сільським, селищним, міським головою (у тому числі з метою забезпечення надання адміністративних послуг у строк, визначений законом) у межах повноважень, наданих цим Законом виконавчим органам сільських, селищних, міських рад.
Додатково зазначаємо, що наказом НАДС від 7 листопада 2019 року № 203-19 затверджено Типові професійно-кваліфікаційні характеристики посадових осіб місцевого самоврядування, зокрема адміністратора, які носять рекомендаційний характер при розробці посадових інструкцій посадових осіб місцевого самоврядування.
Крім того, компетенція посадових осіб місцевого самоврядування, на думку НАДС, має бути передбачена в посадових інструкціях, де чітко окреслено місце та роль посадової особи місцевого самоврядування в діяльності структурного підрозділу, межі повноважень, взаємовідносини за посадою, права, обов’язки, відповідальність, гарантії, заохочення та обмеження, умови для його ефективної роботи та положення про відповідні структурні підрозділи органу місцевого самоврядування.
Водночас відповідно до частини другої статті 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов’язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Повноваження старости визначені Законом № 280/97-ВР (ср. ).
На думку НАДС, відповідна рада своїм рішенням може покласти на старосту виконання додаткових повноважень з урахуванням його професійної підготовки та професійної компетентності.
Відповідно до статті 10 Закону прийняття на службу в органи місцевого самоврядування здійснюється, зокрема, на посади керівника секретаріату (керуючого справами) районної, обласної ради, керуючого справами виконавчого апарату обласних і районних рад, керівників відділів, управлінь та інших працівників органів місцевого самоврядування шляхом призначення відповідно сільським, селищним, міським головою, головою районної, районної у місті, обласної ради на конкурсній основі чи за іншою процедурою, передбаченою законодавством України.
Проведення конкурсу, випробування та стажування при прийнятті на службу в органи місцевого самоврядування здійснюються |в порядку, визначеному законодавством України про державну службу.
У разі необхідності, за згодою сторін, посадова особа місцевого самоврядування може бути переведена на рівнозначну чи нижчу посаду або посаду радника чи консультанта без конкурсного відбору.
Законом не визначено поняття «рівнозначна посада».
Разом із тим статтею 14 Закону визначено, що до шостої категорії посад в органах місцевого самоврядування віднесені посади, зокрема, керівників управлінь, відділів та інших структурних підрозділів виконавчих органів міських рад (міст районного значення).
Посади спеціалістів міських (міст районного значення) рад, спеціалістів виконавчих органів сільських, селищних рад віднесені до сьомої категорії посад в органах місцевого самоврядування.
Відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 26 жовтня 2001 року № 1441 «Про віднесення посад органів місцевого самоврядування до відповідних категорій посад» до шостої категорії посад в органах місцевого самоврядування віднесені посади керівників відділів сільських, селищних рад.
Згідно з розпорядженням Кабінету Міністрів України від 24 квітня 2013 року № 265-р «Про віднесення посади адміністратора до відповідної категорії посад в органах місцевого самоврядування» адміністратора виконавчого органу міської (міста районного значення), селищної ради віднесено до п’ятої категорії посад в органах місцевого самоврядування; адміністратора виконавчого органу сільської ради — до шостої категорії посад в органах місцевого самоврядування.
Крім того, постановою Кабінету Міністрів України від 22 липня 2016 року № 465 передбачено, що Положення про порядок стажування у державних органах, затверджене постановою Кабінету Міністрів України від 1 грудня 1994 року № 804, застосовується при прийнятті на службу в орган місцевого самоврядування відповідно до Закону України «Про службу в органах місцевого самоврядування».
Згідно з пунктом 8 Положення про порядок стажування у державних органах, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 1 грудня 1994 року № 804, державний службовець після успішного закінчення стажування може бути переведений на посаду за рішенням керівника відповідного державного органу без конкурсного відбору.
Частиною третьою статті 7 Закону встановлено, що на посадових осіб місцевого самоврядування поширюється дія Закону України «Про запобігання корупції» та законодавства України про працю з урахуванням особливостей, передбачених цим Законом.
Згідно зі статтею 32 КЗпП України переведення на іншу роботу на тому ж підприємстві, в установі, організації, а також переведення на роботу на інше підприємство, в установу, організацію або в іншу місцевість, хоча б разом з підприємством, установою, організацією, допускається тільки за згодою працівника, за винятком випадків, передбачених у статті 33 цього Кодексу та в інших випадках, передбачених законодавством.
Таким чином, спеціаліст 1 категорії, головний спеціаліст, адміністратор після успішного стажування можуть бути переведені на посаду керівника структурного підрозділу виконавчого органу місцевої ради без конкурсного відбору відповідно до статті 32 КЗпП України.
Окремо повідомляємо, що листи міністерств, інших центральних органів виконавчої влади мають лише роз’яснювальний (інформаційний) характер і не встановлюють правових норм.
