1 Далі за текстом — ОМС.
2 Далі за текстом — зонінг, план зонування.
3 Далі за текстом — детальний план.
Джерело проблеми
Нагадаємо: чотири року тому був прийнятий Закон України від 17.02.11 р. № 3038-VI «Про регулювання містобудівної діяльності»4. Цей документ передбачив, що у разі відсутності плану зонування або детального плану території, затвердженого відповідно до вимог цього Закону, передача (надання) земельних ділянок із земель державної або комунальної власності у власність чи користування фізичним та юридичним особам для містобудівних потреб забороняється (ч. 3 ст. 24 Закону № 3038). До речі, цей же Закон також передбачив заборону змінювати цільове призначення земельної ділянки, яка не відповідає плану зонування території та/або детальному плану території (ч. 4 ст. 24 Закону № 3038). Щоправда, відповідні вимоги мали набути чинності (на відміну від Закону № 3038 в цілому) з 01.01.12 р. Законодавець на той момент враховував, що місцеві ради мають забезпечити розроблення таких планів, а це вимагало певного часу. Згодом введення в дію ч. 3 та 4 ст. 24 Закону № 3038 відтерміновувалося спочатку до 01.01.13 р., а потім до 01.01.15 р. Тобто весь цей час місцеві ради потенційно знали і розуміли про необхідність затвердження плану зонування та детального плану.
4 Далі за текстом — Закон № 3038.
І ось час «Х» настав... З 01.01.15 р. заборонено надання земельних ділянок для містобудівних потреб, якщо для відповідної території не розроблений план зонування території або детальний план. Те, чого з хвилюванням чекали, але сподівалися, що воно омине і в цей раз, врешті-решт відбулося. Зрозуміло, що, дійсно, є ради, які не могли і не можуть дозволити собі таке задоволення, як розроблення необхідних планів. Хоча, з іншого боку, щоб попіклуватися про це, було чотири роки. Відтепер же більшість опинилася в незручному становищі, як-то: громадяни відповідно до Земельного кодексу України5 мають право на отримання земельних ділянок для тих же містобудівних потреб, а от місцеві ради не зможуть задовольнити їх клопотання, не порушивши закон.
5 Далі за текстом — ЗК.
Давайте разом пригадаємо, що ж таке зонінг і детальний план, в чому полягає їх цінність у вирішенні питань надання земельних ділянок для містобудівних потреб. Отже, згідно із Законом № 3038:
Цитата
Детальний план території — містобудівна документація, що визначає планувальну організацію та розвиток території.
План зонування території (зонінг) — містобудівна документація, що визначає умови та обмеження використання території для містобудівних потреб у межах визначених зон.
Містобудівна документація — затверджені текстові та графічні матеріали з питань регулювання планування, забудови та іншого використання територій.
Зонінг розробляється з метою визначення умов та обмежень використання території для містобудівних потреб у межах визначених зон. Детальний же план у межах населеного пункту уточнює положення генерального плану населеного пункту та визначає планувальну організацію і розвиток частини території. Зауважте, що ні детальний план, ні план зонування не можуть бути розроблені без наявного генерального плану населеного пункту. На це вказують вимоги ст. 18 і 19 Закону № 3038. Отже, якщо вже й вишукувати кошти на розроблення містобудівної документації, тоді вже на весь «пакет».
Спочатку теорія, потім практика
Слід зазначити, що сьогодні проблема виділення земельних ділянок для містобудівних потреб полягає не лише у відсутності плану зонування чи детального плану. Важливо взагалі розуміти, що мається на увазі під терміном «містобудівні потреби», а це не менш ускладнює і без того складну ситуацію. Не маючи чіткого уявлення, що ж таке містобудівні потреби, важко приймати рішення про надання (передачу) земельних ділянок. Наприклад, звертається з клопотанням громадянин і просить надати земельну ділянку для садівництва. Чи вважається в такому випадку надання земельної ділянки для містобудівних потреб, чи ні? Або інша ситуація: на земельній ділянці фактично знаходиться житловий будинок (речове право на нього належним чином оформлене, залишилося лише вирішити питання з земельною ділянкою). Як бути місцевій раді в цій ситуації? Тобто вирішення питання з термінологією є дуже важливим.
До речі, дописувач також запитав у своєму листі: а чи існує сьогодні взагалі законодавче визначення терміна «містобудівні потреби»? Одразу відповідаємо: таке визначення відсутнє, хоча й могло бути.
На момент написання цієї статті у Верховній Раді України зареєстровано проект Закону України «Про внесення змін до Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» (щодо відтермінування поширення заборони на відведення земельних ділянок у власність без відповідної містобудівної документації, окрім випадків будівництва нових об’єктів та визначення термінів). Він зареєстрований 05.03.15 р. за № 2329, нині законопроект перебуває на опрацюванні в комітеті6.
6 З текстом проекту можна ознайомитись за посиланням: http://w1.c1.rada.gov.ua/pls/zweb2/webproc4_1?id=&pf3511=54314
Цим документом, зокрема, пропонується ч. 1 ст. 1 «Визначення термінів» розділу «Загальні положення» доповнити новим п. 15 такого змісту:
Цитата
15) Містобудівні потреби — визначені затвердженою містобудівною документацією територіальні та інші ресурси, необхідні для створення та підтримання повноцінного життєвого середовища, дотримання гарантованих державою соціальних, екологічних, енергетичних стандартів.
Чесно кажучи, нове запропоноване визначення має досить узагальнений характер, що навряд чи вирішить проблему.
Коли ми вже згадали про зазначений законопроект, слід сказати, що це не єдина пропозиція, яка в ньому міститься. Йдеться власне про відтермінування поширення заборони на відведення земельних ділянок у власність без відповідної містобудівної документації, окрім випадків будівництва нових об’єктів. Так, зокрема, пропонується у розд. V «Прикінцеві положення» п. 6 викласти в такій редакції:
Цитата
6. До 31 грудня 2015 року рішення щодо визначення та надання містобудівних умов і обмежень на територіях, де відповідно до цього Закону не затверджені плани зонування або детальні плани територій, приймають уповноважені органи містобудування та архітектури з урахуванням попередніх планувальних рішень у межах встановленого законодавством строку, окрім випадків будівництва нових об’єктів.
Крім того, у розд. V «Прикінцеві положення» п. 61 викласти в такій редакції:
Цитата
61. Встановити, що дія частин третьої статті 24 цього Закону до 31 грудня 2015 року не поширюється на території, де відповідно до цього Закону не затверджені плани зонування або детальні плани територій, окрім випадків будівництва нових об’єктів.
Отже, наявність такого проекту свідчить про те, що проблема надання земельних ділянок для містобудівних проблем все ж таки існує. З цього приводу в пояснювальній записці до проекту вказаного Закону зазначається, що вступ у дію 01.01.15 р. заборони на відведення земельних ділянок без планів зонування або детальних планів територій та надання містобудівних умов та обмежень для проектування об’єктів будівництва фактично паралізував по всій країні виділення земельних ділянок із земель державної або комунальної власності. Пов’язано це з майже повною відсутністю планів зонування або детальних планів територій населених пунктів.
Через відсутність коштів в місцевих бюджетах виконання робіт з розроблення містобудівної документації майже не проводилось.
Тому метою прийняття законопроекту є відновлення функціонування сфери містобудування.
Тут буде доцільним навести ще один законопроект, який стосувався відтермінування заборони на відведення земельних ділянок. Його було зареєстровано у Верховній Раді України 28.11.14 р. за № 1084. Цим документом пропонувалося у розділі V «Прикінцеві положення» у п.п. 6 та 61 цифри «2015» замінити цифрами «2017». Таким чином, відтермінування відбулося б до 2017 року. На жаль, 13.01.15 р. законопроект було відхилено та знято з розгляду.
Що чекає на законопроект, який ще залишається у Верховній Раді України, поки що незрозуміло.
Тож станом на сьогодні доведеться виконувати вимоги ст. 24 Закону № 3038.
Критерії «містобудівних потреб» на практиці
Тепер повернемося до питання земельних ділянок для містобудівних потреб. Погодьтеся, з’ясування того, чи належить земельна ділянка до такої, що надається для містобудівних потреб, є дуже важливим під час його розгляду. Особливо, якщо для вашої території не розроблені ні план зонування, ні детальний план. Повернемося до ситуації, про яку згадувалося на початку цієї статті. Наприклад, звернувся до вас громадянин з клопотанням щодо одержання земельної ділянки для ведення садівництва. Чи вважається така земельна ділянка такою, що надається для містобудівних потреб? Від цього буде залежати, зможете ви задовольнити таке клопотання чи ні, якщо відсутні зонінг та детальний план. Як вже зазначалося, термін «містобудівні потреби» відсутній. Тож доведеться поміркувати.
Почнемо з аналізу Закону № 3038. Одразу зауважимо, що цей документ встановлює правові та організаційні основи містобудівної діяльності і спрямований на забезпечення сталого розвитку територій з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів. Тобто основні питання, які знаходяться в межах регулювання цього Закону, — це містобудівна діяльність (містобудування). До речі, містобудівна діяльність і містобудування — це одне й те саме визначення (якщо враховувати зміст Закону України від 16.11.92 р. № 2780-XII «Про основи містобудування»). Як правило, для розуміння того, хто і що підпадає під дію того чи іншого нормативно-правового акта, логічним є з’ясувати коло об’єктів і суб’єктів, на яких він розповсюджується. Так, згідно зі ст. 4 Закону № 3038 об’єктами містобудування на місцевому рівні є планувальна організація території населеного пункту, його частини (групи земельних ділянок) зі спільною планувальною структурою, об’ємно-просторовим рішенням, інженерно-транспортною інфраструктурою, комплексом об’єктів будівництва. Інакше кажучи, об’єктом цього Закону є всі питання, що пов’язані з плануванням території і її забудовою. Забудова ж, в свою чергу, передбачає будівництво із зведенням об’єктів будівництва. Отже, в безпосередню сферу регулювання Закону № 3038 потрапляють саме об’єкти будівництва. Такими об’єктами відповідно до все того ж Закону № 3038 є будинки, будівлі, споруди будь-якого призначення, їх комплекси, лінійні об’єкти інженерно-транспортної інфраструктури.
Важливо
Враховуючи зазначене, напрошується висновок, що під наданням земельних ділянок для містобудівних потреб маються на увазі земельні ділянки, які планується використовувати для розміщення на них саме об’єктів будівництва.
Отже, наявність детальних планів та планів зонування є обов’язковою умовою лише у разі надання земельних ділянок, які будуть використовуватися для розміщення об’єктів будівництва. Наприклад, без таких планів точно вже не обійтися в тому випадку, якщо до вас звернеться громадянин з метою одержання земельної ділянки будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів. До речі, перелічені земельні ділянки належать до категорії земель житлової та громадської забудови. Нагадаємо, що згідно зі ст. 38 ЗК до цієї категорії земель належать земельні ділянки в межах населених пунктів, які використовуються для розміщення житлової забудови, громадських будівель і споруд, інших об’єктів загального користування. Використання таких земель здійснюється відповідно до генерального плану населеного пункту, іншої містобудівної документації, плану земельно-господарського устрою з дотриманням будівельних норм, державних стандартів і норм (ст. 39 ЗК). Логічним є те, що саме ці земельні ділянки слід вважати такими, які надаються для містобудівних потреб.
Тепер щодо земельних ділянок для ведення садівництва. Ці землі відповідно до ст. 22 ЗК віднесено до категорії земель сільськогосподарського призначення. Так, згідно з цією статтею землями сільськогосподарського призначення визнаються землі, надані для виробництва сільськогосподарської продукції, здійснення сільськогосподарської науково-дослідної та навчальної діяльності, розміщення відповідної виробничої інфраструктури, у тому числі інфраструктури оптових ринків сільськогосподарської продукції, або призначені для цих цілей. Тобто основна мета, з якою використовуються такі земельні ділянки, — це виробництво, вирощування сільськогосподарської продукції.
Призначення земельних ділянок для ведення садівництва визначене в ст. 35 ЗК. Відповідно до неї земельні ділянки, призначені для садівництва, можуть використовуватись для закладання багаторічних плодових насаджень, вирощування сільськогосподарських культур, а також для зведення необхідних будинків, господарських споруд тощо.
Таким чином, враховуючи, що земельна ділянка для ведення садівництва в тому числі може використовуватися і для зведення будинків, є цілком логічним виникнення певних запитань. Зокрема, чи не є ця земельна ділянка такою, що надається для містобудівних потреб? На нашу думку — ні. Підґрунтям для такої позиції слугує основне призначення земельної ділянки для ведення садівництва як земельної ділянки, яка належить до категорії земель сільськогосподарського призначення.
Передача земельної ділянки під існуючими об’єктами нерухомого майна
Дописувач у своєму листі ставить цікаве запитання: чи розповсюджується заборона відносно надання земельних ділянок у власність чи користування щодо земельних ділянок, на яких існують об’єкти нерухомого майна, право власності на які зареєстровано належним чином? Чи можливо, що така заборона розповсюджується лише на земельні ділянки, вільні від забудови?
Прямої відповіді на це запитання у діючому законодавстві, звісно, не знайти. Тож спробуємо її знайти шляхом логічних роздумів. Наприклад, є вже зведений житловий будинок. Тобто цілком логічно, що для обслуговування такого будинку має бути виділена земельна ділянка відповідної категорії. В даній ситуації із категорії земель житлової та громадської забудови, використання якої здійснюється відповідно до генерального плану населеного пункту, іншої містобудівної документації. Отже, наявність плану зонування чи детального плану в цьому випадку є обов’язковою умовою.
Оренда, об’єкти нерухомого майна та містобудівна документація
Наступним запитанням, яким переймається дописувач, чи існує можливість прийняття сесією міської ради рішення щодо надання в оренду земельної ділянки, на якій розташовано об’єкт нерухомого майна.
Ця ситуація є ідентична тій, яка стосується передачі у власність земельної ділянки, на якій вже зведено об’єкт будівництва. Адже заборона, передбачена ст. 24 Закону № 3038, стосується також надання земельних ділянок в користування фізичним та юридичним особам для містобудівних потреб. Ні ця стаття, ні жодна інша норма діючого законодавства не передбачили винятків для земельних ділянок, на яких вже існують об’єкти будівництва. Таку «прогалину», напевно, можна пояснити. Наявність на земельній ділянці об’єкта нерухомого майна (об’єкта будівництва) передбачає, що він має утримуватися та обслуговуватися. При цьому може виникнути необхідність в його реставрації, реконструкції, капітальному ремонті — ці роботи, до речі, є складовими терміна «будівництво». Він наведений в Порядку розроблення проектної документації на будівництво об’єктів, затвердженому наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 16.05.11 р. № 45. Основою ж для вирішення питань щодо розташування та проектування нового будівництва, здійснення реконструкції, реставрації, капітального ремонту об’єктів містобудування є містобудівна документація. Іншого пояснення для непередбачення винятків щодо надання земельних ділянок, на яких розташовані об’єкти нерухомості, в оренду без зонінгу та детального плану не вбачається.
Поновлення договору оренди без містобудівної документації
Говорячи про орендні відносини, не можна оминути увагою випадки виникнення необхідності після 01.01.15 р. поновити договори оренди земельних ділянок (на яких розташовані об’єкти нерухомості), укладені до 01.01.15 р.
Дописувач, до слова сказати, також цікавився в своєму листі: чи можливе поновлення договору оренди землі з розташованим на ній об’єктом нерухомого майна у разі відсутності зонінгу або детального плану?
Відповідаємо: на нашу думку, ні. Тепер обґрунтуємо. В ст. 24 Закону № 3038 йдеться про заборону, зокрема, на надання земельних ділянок із земель державної або комунальної власності у користування фізичним та юридичним особам для містобудівних потреб, якщо відсутній план зонування або детальний план. Нагадаємо, що надання земельної ділянки у користування (оренду) із земель комунальної власності здійснюється згідно з рішенням відповідної місцевої ради (ч. 1 ст. 123 ЗК). Якщо враховувати вимоги діловодства в органах місцевого самоврядування, такі рішення мають відповідні назви: «Про надання земельної ділянки в оренду...». Саме цим рішенням затверджується проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки (в разі необхідності його розроблення) та надання земельної ділянки особі в користування (ч. 10 ст. 123 ЗК). Відповідно до цього рішення укладається договір оренди земельної ділянки, а особа реєструє своє похідне речове право (право оренди) на земельну ділянку. Об’єкт за договором оренди землі вважається переданим орендодавцем орендареві з моменту державної реєстрації права оренди, якщо інше не встановлено законом.
Важливо
Отже, земельна ділянка вважається наданою з моменту прийняття рішення місцевою радою. Далі відбувається оформлення договірних відносин шляхом укладення договору оренди. Нарешті останній етап — реєстрація права оренди.
Тепер повертаємося до поновлення договору оренди земельної ділянки, яка вже фактично надана в користування. Нагадаємо, що механізм поновлення договору землі визначений в ст. 33 ЗК. Відповідно до неї орендар, який має намір скористатися переважним правом на укладення договору оренди землі на новий строк, повідомляє про це орендодавця до спливу строку договору оренди землі. Крім того, передбачається, що до листа-повідомлення про поновлення договору оренди землі орендар додає проект додаткової угоди.
Орендодавець у місячний термін розглядає надісланий орендарем лист-повідомлення з проектом додаткової угоди, перевіряє його на відповідність вимогам закону, узгоджує з орендарем (за необхідності) істотні умови договору і, за відсутності заперечень, приймає рішення про поновлення договору оренди землі (щодо земель державної та комунальної власності), укладає з орендарем додаткову угоду про поновлення договору оренди землі. Зауважте, приймається рішення не про надання земельної ділянки в оренду, а про поновлення договору оренди.
Увага! Під час поновлення договору оренди земельної ділянки її надання не відбувається.
Отже, можна зробити висновок, що для прийняття рішення про поновлення договору оренди земельної ділянки наявність зонінгу або детального плану не є обов’язковою умовою.
Інформація для роздумів
В цій статті вже частково натякалося на те, що в зв’язку з відсутністю планів зонування та детальних планів певна частина громадян не зможе реалізувати своє право на одержання земельних ділянок для містобудівних потреб.
Разом з тим питання організації розроблення та затвердження плану зонування території віднесено до
повноважень місцевих рад, а детального плану території в межах населеного пункту — до повноважень виконавчого органу сільської, селищної, міської ради (місцевої ради — в разі відсутності зонінгу).
Виникає запитання: якими в цьому випадку мають і можуть бути дії громадянина-забудовника, якому місцева рада відмовила в передачі земельної ділянки (обґрунтувавши свою відмову відсутністю плану зонування або детального плану)? Напрошується думка: така відмова може бути оскаржена в суді. В такій ситуації цілком можливим є подання відповідного адміністративного позову згідно з вимогами Кодексу адміністративного судочинства України. При цьому в суді громадянин може доводити наявність бездіяльності влади, пов’язаної з незатвердженням відповідних планів. Адже, погодьтеся, їх відсутність не повинна заважати людині реалізувати своє передбачене законом право.
Такі «перспективи» цілком вірогідні, на превеликий жаль. Тож далі буде...
