1 Далі за текстом — ПЦМ.
Про ПЦМ
ПЦМ у бюджетному процесі — метод управління бюджетними коштами для досягнення конкретних результатів за рахунок коштів бюджету із застосуванням оцінки ефективності використання бюджетних коштів на всіх стадіях бюджетного процесу (ст. 2 Бюджетного кодексу України2).
2 Далі за текстом — БК.
В останні роки в багатьох розвинених країнах (наприклад, США, Нова Зеландія, Канада, Австралія, країни Європейського Союзу) ПЦМ застосовують повністю або частково (тобто з використанням окремих компонентів). Практика застосування показала: ПЦМ — ефективний інструмент бюджетного управління. Він допомагає раціонально розподілити бюджетні кошти за різними напрямами використання, які визначені пріоритетними. Завдяки чітко встановленим пріоритетам в межах виділених коштів можна підвищити рівень розвитку ввіреної території, отримати зворотну інформацію від населення щодо рівня задоволення наданими послугами за рахунок бюджетних коштів.
Дехто з фахівців вважає, що ПЦМ не включає інші методи планування. Однак більшість спеціалістів стверджують навпаки: ПЦМ не може бути повноцінним без інших методів бюджетного планування. Яких?
Наприклад, нормативного методу, який застосовують для розрахунку окремих статей бюджетних витрат за економічною класифікацією. В ідеалі він відповідає на запитання «Скільки це буде коштувати?» з урахуванням усіх витрат (на заробітну плату, обслуговування приміщення, закупівлю підручних засобів та інше).
Зауважимо: нормативний метод використовує узагальнені (інформація про кількість населення) або деталізовані дані (інформація про посадові оклади, пільги).
Допомагають ПЦМ й метод екстраполяції (розраховує прогнозні дані доходів та витрат на плановий або прогнозні бюджетні періоди, відповідає на запитання «Скільки це буде коштувати?») та балансовий метод (належить до способів кошторисного планування, встановлює зв’язок між джерелом фінансування, його обсягами та напрямом використання, відповідає на запитання «Скільки коштів потрібно витратити, щоб отримати бажаний результат?»).
Увага! У свою чергу ПЦМ завжди має давати відповідь на запитання «Що буде зроблено (досягнуто, отримано)?».
Які документи регулюють ПЦМ?
Основними документами, які регулюють застосування ПЦМ в бюджетному процесі, є:
1 | |
2 | Концепція реформування місцевих бюджетів, затверджена розпорядженням КМУ від 23.05.07 р. № 308-р |
3 | накази Міністерства фінансів України: |
3.1 | від 02.08.10 р. № 805 «Про затвердження Основних підходів до впровадження програмно-цільового методу складання та виконання місцевих бюджетів» |
3.2 | |
3.3 | від 29.12.02 р. № 1098 «Про паспорти бюджетних програм», зокрема затверджено Інструкцію про статус та особливості участі у бюджетному процесі відповідальних виконавців бюджетних програм місцевих бюджетів, Правила складання паспортів бюджетних програм місцевих бюджетів та звітів про їх виконання4, Форма паспорта бюджетної програми місцевого бюджету, Форма звіту про виконання паспорта бюджетної програми місцевого бюджету |
3 Далі за текстом — Наказ.
4 Далі за текстом — Правила.
Зв’язок ПЦМ та бюджетної програми
Програмно-цільовий метод забезпечує взаємозв’язок між коштами та результатами.
Зауважимо: зв’язок цей завжди має зворотність – від виділених коштів безпосередньо залежить результат надання послуг, а від отриманого результату – кошти, які буде спрямовано на цю мету у наступному бюджетному періоді.
Як застосовують ПЦМ?
ПЦМ запроваджується через бюджетну програму.
Бюджетна програма — сукупність заходів, спрямованих на досягнення єдиної мети, завдань та очікуваного результату, визначення та реалізацію яких здійснює розпорядник бюджетних коштів відповідно до покладених на нього функцій (ст. 2 БК).
Наголосимо: якщо при застосуванні ПЦМ не досягнуто запланований результат, це не призводить до збільшення ресурсу. Але може бути й навпаки: це може викликати зменшення об’єму наданих коштів або призвести до припинення фінансування. Також бувають випадки, коли ефективно використані кошти допомагають збільшити фінансування такої програми. Відповідно вона розширюється у визначених напрямках.
Зазначимо: традиційне бюджетування вимагає тільки контролю за виділеними коштами. Тобто програма має використовуватись лише за цільовим призначенням, а от її ефективність чи неефективність залишається осторонь. Відповідно й кінцевим результатам мало хто приділяє увагу.
У ПЦМ таких наслідків немає. Виконавець програми отримає бюджетні кошти для надання послуг у межах чітко встановлених параметрів цих послуг (кількість, періодичність, якісні показники). При цьому кожен новий цикл бюджетування за ПЦМ почнеться саме з оцінки ефективності бюджетної програми після завершення її реалізації. На цьому етапі буде визначений ступінь досягнення мети програми, оцінка конкретної цілі та орієнтовність на надання якнайбільшого обсягу послуг на одиницю витрачених бюджетних коштів. З точки зору економного використання наявних бюджетних коштів це цілком раціонально й логічно. Навіщо фінансувати програми, в яких відсутня ефективність (дорівнює або нижче нульової відмітки)?
Увага! Показники ефективності повинні підтверджуватись офіційною державною статистичною, фінансовою та іншою звітністю, даними бухгалтерського, статистичного та внутрішньогосподарського (управлінського) обліку (п. 1 розділу I Правил).
Чи діє ПЦМ в Україні?
В Україні ПЦМ почали застосовувати разом з прийняттям БК (тобто у червні 2001 року). З наступного року Державний бюджет країни та місцеві бюджети вперше познайомились із застосуванням ПЦМ. Однак метод не отримав повноцінного розвитку через недосконалість бюджетного законодавства. Незважаючи на існування бюджетних програм, вони є неефективними, що не приводить до розвитку території, де вони діють.
Нагадаємо, у минулому році закінчився експеримент із запровадження ПЦМ на рівні місцевих бюджетів, який було розпочато у 2011 році.
В ньому брали участь усі рівні місцевих бюджетів, окрім бюджетів селищ та сіл, міст районного підпорядкування. Однак залишки традиційного підходу до виконання програм знову не дали необхідного результату ефективності. Але вже на цьому етапі було досягнуто значних покращень, зокрема, почали враховуватись показники соціально-економічної ефективності, значно посилилась відповідальність розпорядників бюджетних коштів за кількість та якість наданих населенню послуг (товарів, робіт). Практика, як то кажуть, є безцінною. Й ПЦМ не виключення. Адже експеримент довів: за допомогою ПЦМ, ліквідувавши суттєві прогалини у чинному законодавстві, можна отримати ефективні результати та домогтись покращення економічного розвитку відповідної територіальної громади.
Нагадуємо: ч. 1 ст. 20 БК ПЦМ застосовується на рівні місцевих бюджетів за рішенням відповідної місцевої ради.
Крім того, ПЦМ у бюджетному процесі на рівні місцевих бюджетів, які мають взаємовідносини з державним бюджетом, застосовують, починаючи із складання проектів місцевих бюджетів на 2017 рік.
Зробимо ремарку: така вимога міститься у Законі України від 28.12.14 р. № 79 «Про внесення змін до Бюджетного кодексу України щодо реформи міжбюджетних відносин».
Тобто, у 2015 та 2016 роках кожен місцевий бюджет самостійно приймає рішення про застосування ПЦМ при бюджетуванні. При цьому зауважимо: із 01.01.17 р. (якщо не буде внесено змін) ПЦМ має застосовуватись для усіх місцевих бюджетів.
Увага! Головні розпорядники коштів державного бюджету (місцевих бюджетів у разі застосування ПЦМ у бюджетному процесі) до 15 березня року, що настає за звітним, здійснюють публічне представлення та публікацію інформації про бюджет за бюджетними програмами та показниками, бюджетні призначення щодо яких визначені їм законом про Державний бюджет України (рішенням про місцевий бюджет).
Також вони мають оприлюднювати паспорти бюджетних програм на поточний бюджетний період та звіти про виконання паспортів бюджетних програм за звітний бюджетний період.
Нагадаємо: такі вимоги закріплені ст. 28 БК.
До речі, головний розпорядник бюджетних коштів місцевого бюджету відповідно до Наказу:
1 | відповідaє зa pозpобку і зaтвеpдження пaспоpту бюджетної пpогpaми спільно з місцевими фінaнсовими оpгaнaми |
2 | подає до місцевого фінансового органу звіт про виконання паспортів бюджетних програм в такі самі терміни, які визначені для подання зведеної річної фінансової та бюджетної звітності |
3 | надає місцевому фінансовому органу узагальнені результати аналізу ефективності бюджетної програми протягом 30 днів після складання звіту про виконання паспорту бюджетної програми |
4 | пеpедaє один примірник спільного нaкaзу пpо зaтвеpдження пaспоpтів бюджетних пpогpaм до відповідного теpитоpіaльного оpгaну Деpжaвної кaзнaчейської служби Укpaїни |
5 | доводить до відповідальних виконавців, pозпоpядників нижчого pівня тa одеpжувaчів бюджетних коштів копії зaтвеpджених пaспоpтів відповідних бюджетних пpогpaм |
Детально про бюджетну програму
Мета бюджетної програми (абз. 2 п. 1 розділу I Правил):
1 | відображає цілі, яких необхідно досягти при виконанні бюджетної програми у середньостроковому періоді |
2 | відповідає пріоритетам державної політики у відповідній сфері, визначеним нормативно-правовими актами |
3 | сприяє реалізації плану діяльності головного розпорядника бюджетних коштів на плановий та наступні за плановим два бюджетні періоди |
Примітка. Мета повинна бути чіткою, реальною та досяжною. Визначення мети бюджетної програми є одним з головних умов ПЦМ формування бюджету. Адже мета окреслює майбутні напрями діяльності бюджетної установи незалежно від того, яка це установа (рада, школа, лікарня) та спрямовує її на досягнення конкретного результату. Через мету програми можна визначити стратегічні цілі соціально-економічної політики та поєднати їх із бюджетною політикою. Світовий досвід вказує на те, що мета програми має бути зрозумілою для громадськості та не може змінюватись протягом років (може бути тільки доповнена). | |
Бюджетні програми затверджують щорічно виключно в межах наявних бюджетних коштів з метою досягнення конкретного результату при їх витрачанні.
До речі, виконавчі органи відповідних місцевих рад мають складати та схвалювати прогноз місцевого бюджету на наступні за плановим два бюджетні періоди. Якщо головний розпорядник є виконавцем певної цільової програми, то він має забезпечити в межах відповідної бюджетної програми виконання завдань, визначених такою цільовою програмою. Такі вимоги зазначені у ст. 21 БК.
Процес розробки та реалізації бюджетної програми умовно можна розділити на такі етапи:
Планування | Основними документами бюджетної програми виступають паспорт бюджетної програми та звіт про його виконання. Підставою для складання паспорта є затверджене сесією місцевої ради рішення про місцевий бюджет. При цьому, оскільки таке рішення може зазнавати змін у процесі його виконання, до паспорта програми також можна вносити зміни. Їх вносять шляхом затвердження його нової редакції. Паспорти бюджетних програм складають усі головні розпорядники бюджетних коштів за кожною бюджетною програмою. Їх зaтвеpджують спільним нaкaзом головного pозпоpядникa тa фінансового оpгaну в тpьох пpиміpникaх протягом 45 днів від дня набрання чинності pішення пpо місцевий бюджет. Не складають паспорти на бюджетні програми, які створюються протягом року за рахунок коштів резервного фонду бюджету, з повернення кредитів до бюджету; з відшкодування шкоди, завданої громадянинові незаконними діями органів дізнання, досудового слідства, прокуратури і суду, відшкодування громадянинові вартості конфіскованого та безхазяйного майна, стягнутого в дохід держави, відшкодування шкоди, завданої фізичній чи юридичній особі незаконними рішеннями, діями чи бездіяльністю органів державної влади, їх посадових і службових осіб; з перерахування міжбюджетних трансфертів. Головні pозпоpядники і фінансові оpгaни зaбезпечують відповідність змісту пaспоpтів бюджетних пpогpaм pішенню пpо місцевий бюджет нa відповідний бюджетний пеpіод, бюджетному pозпису (крім випадків внесення змін до паспортів бюджетних програм у разі внесення змін до спеціального фонду кошторису бюджетної установи в частині власних надходжень бюджетних установ), відповідним поpядкaм викоpистaння бюджетних коштів. Будь-яка програма може мати лише одну мету, характерну тільки для цієї програми. Мета програми не може повторюватись у форматі інших програм, тобто вона є унікальною для кожної. Відповідно до мети бюджетної програми, розпорядники коштів розробляють завдання програми. Завдання: — відображають основні етапи і шляхи виконання бюджетної програми протягом бюджетного періоду та спрямовані на досягнення її мети; — мають бути чітко сформульованими, конкретними, та їх виконання може бути перевірено за допомогою результативних показників бюджетної програми. Завдання повинні: – мати орієнтацію на результат (бути чітко сформульованими та містити відповідь на запитання «Що треба зробити?»); – виражати відповідь на запитання « Що треба зробити?» у кількісних вимірах (це допоможе визначити виконане завдання чи невиконане); – містити конкретні терміни виконання (дату, число, рік). Зверніть увагу, що завдання по суті є обґрунтуванням кошторису бюджетної програми та кошторису самої бюджетної установи, яка її виконує |
Погодження | Головний розпорядник має визначити об’єктивні результативні показники своєї бюджетної програми, які можна швидко визначити на момент, коли вони необхідні. Саме за ними він зможе оцінити її результативність у подальшому. Тому такі показники обов’язково мають бути вимірюваними, підлягати кількісному визначенню (виключно у грошових одиницях). Наприклад, показник «Рівень задоволення населення медичними послугами» або «Рівень задоволення населення якістю дорожного покриття» є суб’єктивним, оскільки для отримання його результату треба залучити додаткові ресурси, зокрема провести опитування (людський, технічний, витратний ресурс), виділити для цього час, підрахувати результати. При цьому охопити навіть більшу частину населення неможливо, що відобразиться на результатах. Зауважимо: показників не повинно бути забагато, ними не треба переобтяжувати програму. |
Виконання | Застосовують моніторинг, за допомогою якого визначають хід реалізації програми та фіксують результати її виконання. Це допомогає отримувати інформацію про поточну ситуацію, сформувати висновки щодо результативності програми, доцільності приймання якісних управлінських рішень щодо неї. Первинний моніторинг мають здійснювати розпорядники коштів – виконавці програм. Такі результати вони обов’язково передають головному розпоряднику коштів для узагальнення даних і прийняття оперативних рішень щодо покращення управління програмою. Обов’язково формується звіт про виконання паспорта бюджетної програми. Головні розпорядники протягом 30 днів після складання звіту про виконання паспорта бюджетної програми подають місцевому фінансовому органу узагальнені результати аналізу ефективності бюджетних програм |
Ефективність | Оцінюється економічна та соціальна ефективність використання бюджетних коштів, спрямованих на виконання бюджетної програми. Перевіряється відповідність програми визначеній мети і завданням. Обов’язково проводять оцінку результативності, яку здійснюють за допомогою порівняння планових і фактичних показників її виконання, враховують усі фактори, які впливали на виконання бюджетної програми. Оцінку ефективності бюджетних програм здійснюють на підставі аналізу результативних показників бюджетних програм, а також іншої інформації, що міститься у бюджетних запитах, кошторисах, паспортах бюджетних програм, звітах про виконання кошторисів, звітах про виконання паспортів бюджетних програм. Не забувайте, що для оцінки ефективності бюджетних програм можуть використовуватись офіційна державна статистична, фінансова та інша звітність, дані, бухгалтерського, статистичного та внутрішньогосподарського (управлінського) обліку, інформація про результати контрольних заходів, проведених контрольно-ревізійним підрозділом розпорядника бюджетних коштів, тощо. Головний розпорядник на час проведення оцінки ефективності бюджетних програм має самостійно визначити: — обсяг і структуру інформації, на базі якої здійснюватимуть оцінку ефективності бюджетних програм, виходячи з особливостей своєї діяльності, мети та завдань кожної бюджетної програми; — джерела отримання інформації; — порядок та періодичність збору інформації, технологію обробки та аналізу отриманої інформації. Результати оцінки ефективності бюджетних програм підписує керівник бухгалтерської служби головного розпорядника |
Трохи поговоримо про оцінку ефективності бюджетної програми.
У листі Міністерства фінансів України від 19.09.13 р. № 31-05110-14-5/27486 міститься інформація щодо удосконалення методики здійснення порівняльного аналізу ефективності бюджетних програм, які виконуються розпорядниками коштів місцевих бюджетів.
Зауважимо: метою здійснення порівняльного аналізу ефективності бюджетних програм є визначення ефективності аналогічних бюджетних програм, що виконують різні розпорядники коштів.
У листі зазначено, що аналіз ефективності бюджетних програм — це комплексний аналіз використання бюджетних коштів та досягнутих результатів розпорядниками бюджетних коштів у процесі реалізації однотипних бюджетних програм.
Аналіз бюджетної програми базується на основі середніх індексів виконання результативних показників бюджетної програми. Для їх розрахунку використовують показники ефективності та якості (разом по загальному та спеціальному фондах), що характеризують виконання бюджетної програми.
Усі результативні показники поділяють на:
показники-стимулятори | результативні показники, для яких перевиконання планових значень є бажаним і має позитивний вплив на результат програми |
Примітка. Наприклад, показником-стимулятором є кількість користувачів послуг, частка працевлаштованих, частка пільговиків, які отримали санаторно-курортне лікування, середня завантаженість залу тощо. | |
показники-дестимулятори | результативні показники, для яких перевиконання планових значень має негативний впливна результативність програми |
Примітка. Наприклад, показником-дестимулятором є рівень смертності, втрати енергоресурсів, затрати на проведення одного заходу тощо. | |
Шкала аналізу ефективності бюджетної програми складається із 3-х ступенів:
Ефективність бюджетної програми | Кількість балів (пропонована шкала) |
Висока ефективність програми | 215 і більше балів |
Середня ефективність програми | 190-215 балів |
Низька ефективність програми | менше 190 балів |
Ефективність бюджетної програми визначається на основі порівняння суми набраних балів за кожним з параметрів оцінки із вищезазначеною шкалою оцінки.
Розглянемо основні параметри аналізу.
Методика аналізу передбачає порівняння фактичних показників виконання програми (показників ефективності та якості) із запланованими на звітний бюджетний період та з відповідними показниками попередніх періодів за таким алгоритмом:
Для розрахунку середнього індексу виконання показників ефективності бюджетної програми використовують формулу: |
| Ī(еф) = ∑ (П(еф)iфакт / П(еф)iплан )/ z(еф) х 100, де: ∑ П(еф)iфакт / П(еф)iплан — сума співвідношень фактичних та планових значень всіх показників ефективності, що входять до бюджетної програми; z(еф) — кількість показників ефективності бюджетної програми |
Для розрахунку середнього індексу виконання показників якості бюджетної програми використовують формулу: |
Ī(як) = ∑ (П(як)iфакт / П(як)iплан )/ z(як) х 100, де: ∑ П(як)iфакт / П(як)iплан — сума співвідношень фактичних та планових значень всіх показників якості, що входять до бюджетної програми; z(як) — кількість показників якості бюджетної програми |
Для порівняння результативності бюджетної програми із показниками попередніх періодів використовують формулу: |
Ī1 = Ī(еф)звіт / Ī(еф)баз, де: звіт, баз — підрядкові індекси, що характеризують величини відповідно звітного та попереднього бюджетних періодів; Ī(еф) — середній індекс виконання показників ефективності бюджетної програми, розрахований відповідно до формули. |
Для розрахунку кількості набраних балів за параметром порівняння результативності бюджетної програми із показниками попередніх періодів використовують таку шкалу:
Критерій оцінки | Кількість балів |
Ī1 < 0,85 | 0 |
0,85 ≤ Ī1 < 1 | 15 |
Ī1 ≥ 1 | 25 |
При розрахунках за вищенаведеним алгоритмом для усіх показників-дестимуляторів потрібно використовувати обернене значення:
Пi план / Пi факт
Якщо при розрахунках фактичні значення показника значно перевищують запланований показник Пi план / Пi факт ≥ 1,3, тоді такий коефіцієнт враховують лише за умови детального аналізу та обґрунтування того, що це відбулось не через заниження планового показника. В іншому випадку такий показник не береться до уваги при розрахунках.
З метою деталізації розрахунків, за наведеною методикою можуть обчислюватись середні індекси для кожного завдання бюджетної програми.
Отримані значення вкажуть, які групи показників кожного завдання бюджетної програми позитивно чи негативно впливали на результати програми в цілому.
Як визначити ступень ефективності бюджетної програми?
Кінцевий розрахунок загальної ефективності бюджетної програми складається із загальної суми набраних балів за кожним з параметрів оцінки:
∑ = Ī(еф) + Ī(як) + Ī1, де: Ī(еф) — середній індекс виконання показників ефективності бюджетної програми; Ī(як) — середній індекс виконання показників якості бюджетної програми; Ī1 — порівняння результативності бюджетної програми із показниками попередніх періодів. |
Отримана в результаті такого розрахунку кількість балів порівнюється зі шкалою аналізу ефективності бюджетних програм.
Для бюджетних програм (окремих завдань програми), які не містять групи результативних показників ефективності або якості, та бюджетних програм, для яких немає даних за попередні бюджетні періоди, загальна шкала аналізу ефективності бюджетної програми повинна коригуватись.
Увага! Відсутність даних для розрахунку кожного з параметрів оцінки зменшує відповідне значення шкали ефективності програми на 100 балів (для Ī(еф), Ī(як)) або на 25 балів (для Ī1).
У випадках, коли бюджетна програма за результатами аналізу має низьку ефективність, необхідно:
1 | провести поглиблений аналіз за усіма результативними показниками бюджетної програми (показниками затрат, продукту, ефективності та якості) у розрізі кожного завдання окремо |
2 | провести аналіз факторів, які мали негативний вплив на виконання бюджетної програми |
Примітка. Тут треба вказати внутрішні (на які головний розпорядник міг впливати) та зовнішні фактори (на які головний розпорядник не міг впливати, включаючи форс-мажорні обставини). Також доцільно визначити причини, через які не досягнуто запланованих результатів, та надати обґрунтовані пропозиції щодо поліпшення результативних показників бюджетної програми. | |
Наводимо приклад бюджетної програми з примірними показниками результативності:
Назва: «Лікарсько-акушерська допомога вагітним, породіллям та новонародженим, гінекологічна допомога жіночому населенню міста Васильків на 2017 рік».
Мета: Підвищення рівня надання медичної допомоги вагітним, роділлям, породіллям та новонародженим у лікувально-профілактичних закладах міста Васильків.
Виконавці: Відділ охорони здоров’я Васильківської міської ради.
Основне завдання програми: Забезпечення надання належної лікарсько-акушерської допомоги вагітним, роділлям, породіллям та новонародженим у місті Васильків.
Результативні показники:
Показник затрат | Показник продукту | Показник ефективності | Показник якості |
кількість пологових будинків, од.; кількість штатних одиниць, од.; кількість ліжок, од.; кількість ліжок у денних стаціонарах, од. | кількість ліжко-днів, тис. од.; кількість ліжко-днів у денних стаціонарах, тис. од.; кількість породіль, осіб; кількість новонароджених, осіб; кількість пролікованих жінок у стаціонарі, осіб, у т. ч. у денному стаціонарі, осіб; кількість прооперованих жінок, осіб; кількість проведених операцій, од. | середня тривалість перебування породіль у пологовому будинку, днів; кількість породіль на одного лікаря, осіб; кількість відвідувань на одного лікаря в жіночих консультаціях, од.; кількість жінок, які вчасно стали на облік в жіночих консультаціях по вагітності, од.; завантаженість ліжкового фонду, днів | динаміка показника мертвонародженості, %; зменшення показника материнської смертності, %; динаміка показника неонатальної захворюваності, %; зменшення показника відношення пологів до абортів, % |
