1 Далі за текстом — Закон № 157.
Порядок проведення громадського обговорення
В ч. 4 ст. 5 Закону № 157 зазначається, що порядок проведення громадського обговорення з питань, передбачених цим Законом, визначається сільською, селищною, міською радою. Зміст цієї норми є якраз прикладом неоднозначного її трактування. Зокрема, її можна зрозуміти так, що місцеві ради мають затвердити окремі Порядки громадського обговорення питань, які стосуються добровільного об’єднання територіальних громад. Хоча з іншого боку: чи є в цьому необхідність? Закон № 157 не дає визначення «громадське обговорення», як взагалі-то й інші чинні нормативно-правові акти. Водночас в ч. 2 ст. 7 Закону № 157 міститься натяк на те, що громадське обговорення може проводитися у формі громадських слухань, зборів громадян, інших форм консультацій з громадськістю.
Тепер звернемося до Закону України від 21.05.97 р. № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні»2.
2 Далі за текстом — Закон № 280.
Нагадаємо, що ст. 13 цього Закону надає територіальній громаді право проводити громадські слухання — зустрічатися з депутатами відповідної ради та посадовими особами місцевого самоврядування, під час яких члени територіальної громади можуть заслуховувати їх, порушувати питання та вносити пропозиції щодо питань місцевого значення, що належать до відання місцевого самоврядування. При цьому зазначеною нормою встановлено, що громадські слухання проводяться не рідше одного разу на рік, що, в свою чергу, говорить про обов’язковий характер таких слухань. Порядок організації громадських слухань визначається статутом територіальної громади ( ч. 4 ст. 13 Закону № 280). Отже, в будь-якому випадку, аби не порушувати права територіальної громади, кожна місцева рада має закріпити у статуті своєї територіальної громади порядок проведення громадських слухань (це мало бути зроблено ще за часів введення в дію Закону № 280).
Крім того, ст. 8 Закону № 280 передбачає можливість проведення загальних зборів громадян за місцем проживання, що є формою їх безпосередньої участі у вирішенні питань місцевого значення.
Звертаємо увагу, порядок проведення загальних зборів громадян за місцем проживання визначається законом та статутом територіальної громади ( ч. 3 ст. 8 Закону № 280).
Довідка
Станом на сьогодні порядок проведення загальних зборів громадян затверджений постановою Верховної Ради України від 17.12.93 р. № 3748-XII «Про затвердження Положення про загальні збори громадян за місцем проживання в Україні»3.
3 Далі за текстом — Положення № 3748.
Зауважте, ст. 3 Положення № 3748 регламентовано, що збори скликаються в міру необхідності, але не менш як один раз на рік. Таким чином анонсуємо: Порядок проведення загальних зборів громадян, як і Порядок проведення громадських слухань, мав бути затверджений кожною місцевою радою.
Підводимо підсумок. За відсутності трактування поняття «громадське обговорення», але за наявності наданої Законом № 157 (ст. 7) можливості проведення його в формі громадських слухань чи зборів громадян громадське обговорення питань, передбачених Законом № 157, пропонуємо проводити вам відповідно до затверджених відповідно або Порядком проведення загальних зборів громадян або Порядком проведення громадських слухань.
Але вже якщо так сталося, що у вас відсутні і Порядок проведення загальних зборів громадян і Порядок проведення громадських слухань, їх можна і зараз розробити та затвердити рішенням сесії.
Довідка
Під час розроблення зазначених Порядків враховуйте: для складення Порядку проведення загальних зборів громадян за основу можна взяти Положення № 3748.
Щодо Порядку проведення громадських слухань: єдиного «стандарту» не існує, тож доведеться розраховувати лише на власні сили.
Пропозиція щодо ініціювання добровільного об’єднання територіальних громад
Статтею 5 Закону № 157 передбачено, що ініціаторами добровільного об’єднання територіальних громад сіл, селищ, міст можуть бути:
1 | сільський, селищний, міський голова |
2 | не менш як третина депутатів від загального складу сільської, селищної, міської ради |
3 | члени територіальної громади в порядку місцевої ініціативи |
4 | органи самоорганізації населення відповідної території (за умови представлення ними інтересів не менш як третини членів відповідної територіальної громади) |
Сьогодні склалася практика, коли ініціаторами добровільного об’єднання територіальних громад виступають голови або депутати. Закон № 157 не розтлумачує, яким чином має бути оформлена така пропозиція. Ним лише визначено її зміст (ч. 2 ст. 5). Нагадаємо, що в пропозиції обов’язково має бути зазначено:
1 | перелік територіальних громад, що об’єднуються, із зазначенням відповідних населених пунктів |
2 | визначення адміністративного центру об’єднаної територіальної громади та її найменування |
Отже, на нашу думку, пропозиція може бути оформлена у формі будь-якого документа. Головне, щоб така пропозиція була оформлена письмово з дотриманням вимог ст. 5 Закону № 157.
Наприклад, якщо це пропозиція від депутатів, то в такому документі обов’язково повинні стояти підписи не менш як третини депутатів. У проведенні сесії ради для подання пропозиції депутатами немає необхідності. А от розглядати пропозицію рекомендуємо на сесії, щоправда, прямої вимоги про це Закон № 157 не містить. У ньому лише зазначається, що сільський, селищний, міський голова забезпечує вивчення пропозиції щодо ініціювання добровільного об’єднання територіальних громад та її громадське обговорення, яке проводиться протягом 30 днів з дня надходження такої пропозиції.
Погодьтеся, сільський, селищний, міський голова не повинен брати на себе відповідальність й визначати, наприклад: хто буде здійснювати вивчення поданої пропозиції, у якій формі буде проводитися громадське обговорення пропозиції (громадське слухання, збори громадян тощо), який строк встановлюється для такого обговорення. Більше того, на користь того, що все ж таки пропозиція має бути розглянута на сесії ради, «грає» ще одна норма Закону № 157 (ср. ). В тій же ст. 5 цього Закону зазначається, що після завершення громадського обговорення пропозиція подається до відповідної ради на наступну сесію для прийняття рішення про надання згоди на добровільне об’єднання територіальних громад та делегування представника (представників) до спільної робочої групи. Тобто доцільно стверджувати, що сесії, на якій має бути надана згода на об’єднання, передувала інша сесія, на якій попередньо було анонсовано про надходження пропозиції на таке об’єднання. Але це ще не всі неузгодженості та прогалини Закону № 157…
Сподіваємося, що всі пам’ятають про вимоги Закону України від 13.01.11 р. № 2939-VI «Про доступ до публічної інформації»4. Про всяк випадок нагадаємо, що відповідно до ч. 3 ст. 15 цього Закону проекти нормативно-правових актів, рішень органів місцевого самоврядування5, розроблені відповідними розпорядниками, оприлюднюються ними не пізніш як за 20 робочих днів до дати їх розгляду з метою прийняття.
4 Далі за текстом — постанова № 2939.
5 Далі за текстом — ОМС.
Довідка
Слід зазначити, ще до сьогодні виникають суперечки щодо застосування ч. 3 ст. 15 Закону № 2939 абсолютно до всіх проектів рішень ОМС. Адже цю норму необхідно розглядати невід’ємно з іншою, яка закріплена в ч. 1 все тієї ж ст. 15 цього Закону. Нагадаємо, що згідно з нею розпорядники інформації (якими в тому числі є і органи місцевого самоврядування) зобов’язані оприлюднювати нормативно-правові акти, акти індивідуальної дії (крім внутрішньоорганізаційних), прийняті розпорядником, проекти рішень, що підлягають обговоренню, інформацію про нормативно-правові засади діяльності.
Щоправда, чинне законодавство донині не дає чіткого переліку рішень ОМС, які підлягають оприлюдненню. Але навіть не в цьому суть проблеми. Свого часу Комітет з питань свободи слова та інформації надав роз’яснення (від 01.09.11 р. № 04-33/19-330), в якому підвів всіх зацікавлених до того, що все ж таки мають публікуватися проекти всіх рішень ОМС.
З того моменту більшість ОМС сприйняли це за аксіому і почали публікувати всі проекти рішень.
Як розумієте, ми не даремно так зосередилися на ст. 15 Закону № 2939. Тепер спроецюємо ці вимоги на питання, які регулюються Законом № 157, і рішення, які в зв’язку з цим мають бути прийняті ОМС. І що отримуємо?
По-перше. Проект рішення про розгляд пропозиції щодо добровільного об’єднання територіальних громад має бути оприлюднений за 20 робочих днів до дня його розгляду з метою прийняття. Тут доречно згадати про вимоги ст. 5 Закону № 157, яка визначає, що проведення громадського обговорення пропозиції має відбутися протягом 30 днів з дня її надходження. Підсумовуємо: ОМС мають діяти дуже швидко, щоб не порушувати вимог ані Закону № 157, ані Закону № 2939. Що ми рекомендуємо?
Як тільки надходить до вас пропозиція, максимально швидко готуйте проект рішення і оприлюднюйте його. Якщо зробите це хоча б не пізніше наступного дня з дня надходження пропозиції, виграєте собі щонайменше 9 днів для проведення її громадського обговорення.
Пояснимо. Наприклад, пропозиція щодо добровільного об’єднання територіальних громад надійшла 5 травня. Від цієї дати починається відлік 30 днів, протягом яких сільський, селищний, міський голова має забезпечити її обговорення. Тобто, останній день для обговорення — це 4 червня. Вище ми вже рекомендували вам розглядати пропозицію на сесії, за результатами проведення якої буде прийняте відповідне рішення (його приклад наведемо нижче). Саме проект цього рішення ви маєте оприлюднити не пізніш ніж за 20 робочих днів до дати його розгляду. Таким чином, якщо ви проект рішення оприлюдните хоча б 6 травня, ви вже зможете винести його на розгляд сесії 26 травня. Отже, на проведення громадського обговорення пропозиції у вас є час з 26 травня до 4 червня, тобто 10 днів. Але ж Закон № 157 передбачає тридцятиденний строк для проведення громадського обговорення і аж ніяк не десятиденний… Щодо цього ми вже робили свої припущення в попередній статті. Закон № 157 не окреслив чітко: обговорення має проводитися протягом всіх 30 днів чи просто в межах цього строку. Тож поки нема ніяких уточнень щодо цього, дозволимо собі «креативити».
Описана вище схема складна, але як по-іншому догодити і не порушити жоден із зазначених законів, важко уявляється. Є, звісно, варіант, якщо не «заморочуватися» і не виносити на розгляд сесії пропозицію щодо добровільного об’єднання територіальних громад. Тоді не буде чого й оприлюднювати. Але все ж таки виникають певні сумніви щодо доцільності його застосування.
Тепер безпосередньо щодо змісту проекту рішення про розгляд пропозиції щодо добровільного об’єднання територіальних громад. В резолютивній його частині рекомендуємо зазначити:
1 | про строк, протягом якого проводиться громадське обговорення, і про його форму (громадські слухання, збори громадян тощо) Примітка. Враховуючи неоднозначність норм Закону № 157 щодо строків, є доцільним зазначити кінцеву дату для обговорення. |
2 | осіб (структурні підрозділи), які будуть здійснювати вивчення пропозиції |
3 | адресу, на яку можна надавати свої пропозиції за результатами обговорення |
4 | про необхідність розміщення інформації про обговорення в доступному для мешканців інформаційному джерелі (стенд, газета, сайт тощо) |
5 | строк, протягом якого визначені рішенням ради особи (відділи) мають забезпечити вивчення пропозиції щодо добровільного об’єднання територіальних громад. А також дату наступної сесії, на яку ці особи (структурні підрозділи) мають підготувати та подати проект рішення сесії про надання згоди щодо добровільного об’єднання територіальних громад |
6 | особу, на яку покладається контроль за виконанням рішення |
Тепер, як і обіцяли, надаємо приклад рішення:
У К Р А Ї Н А
_______________МІСЬКА РАДА ____________ОБЛАСТІ
ХХХІV СЕСІЯ VІ СКЛИКАННЯ
Р І Ш Е Н Н Я
26 травня 2015 року № ______
Про розгляд звернення депутатів міської ради
щодо добровільного об’єднання територіальних громад
Розглянувши звернення депутатів ____________ міської ради щодо добровільного об’єднання територіальних громад м. _________ та сіл____________________________, з визначенням адміністративного центру об’єднаної територіальної громади у м._________, керуючись Законом України «Про добровільне об’єднання територіальних громад», ст. 15 Закону України «Про доступ до публічної інформації», Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні», міська рада вирішила:
1. Провести громадське обговорення пропозиції депутатів щодо ініціювання добровільного об’єднання територіальних громад _________ міської ради щодо добровільного об’єднання територіальних громад м._________ та сіл ____________ з визначенням адміністративного центру об’єднаної територіальної громади у м.___________
до 04.06.2015 р.
2. Створити робочу групу з вивчення пропозицій, що стосуються ініціювання добровільного об’єднання територіальних громад у складі:
_____________ — депутат міської ради;
_____________ — депутат міської ради, голова постійної комісії з питань бюджету;
_____________ — депутат міської ради, голова комісії з питань транспорту, зв’язку, будівництва та житлово-комунального господарства;
_____________ — депутат міської ради, голова постійної комісії з питань земельних відносин та раціонального використання природних ресурсів;
_____________ — член виконавчого комітету.
3. Пропозицію депутатів щодо ініціювання добровільного об’єднання територіальних громад розмістити у місцевих засобах масової інформації ______________.
4. Фізичним та юридичним особам подавати свої пропозиції у письмовій формі за адресою: м._________, вул.____________ з позначкою: «Робочій групі з вивчення пропозицій щодо добровільного об’єднання територіальних громад» до 04.06.2015 р.
5. Робочій групі з вивчення пропозицій щодо добровільного об’єднання територіальних громад:
— 04.06.2015 р. провести збори громадян з розгляду даного питання;
— підготувати проект рішення про надання згоди на добровільне об’єднання територіальних громад з урахуванням отриманих пропозицій фізичних та юридичних осіб та рішення зборів громадян;
— проект рішення подати на розгляд сесії міської ради у строк до __________ р.
6. Контроль за виконанням рішення покласти на заступника міського голови ______________ .
___________ міський голова _______________________
Враховуйте, що чіткий строк ст. 5 Закону № 157 містить лише для періоду, протягом якого має відбутися громадське обговорення, це 30 днів. Для інших дій на етапі ініціювання добровільного об’єднання Закон № 157 строків не встановлює. Тому визначати строки, наприклад, для тієї ж робочої групи з наведеного прикладу для вивчення пропозицій та підготовки відповідного рішення сесії, доречно у рішенні про розгляд пропозиції щодо ініціювання добровільного об’єднання територіальних громад. До речі, Закон № 157 також не містить строків і для проведення наступної сесії, на якій має бути прийняте рішення про надання згоди на добровільне об’єднання. Тож можна вважати, що це питання залишається на розсуд ради.
По-друге. Майте на увазі, що проект рішення наступної сесії про надання згоди на добровільне об’єднання територіальних громад також підлягає оприлюдненню згідно з вимогами ст. 15 Закону № 2939. Враховуйте це під час підготовки проекту рішення про розгляд пропозиції щодо ініціювання добровільного об’єднання територіальних громад (йдеться про пункт рішення, в якому ви будете визначати строк проведення наступної сесії). Для кращого розуміння знову звернемося до нашого прикладу. В наведеному проекті рішення в п. 5 зазначається, що «проект рішення подати на розгляд сесії міської ради у строк до_______ р.». В цьому пункті ви повинні будете визначити дату наступної сесії, на якій буде розглядатися підготовлений робочою групою проект рішення про надання згоди на добровільне об’єднання територіальних громад. Якщо брати до уваги, що проект рішення про надання згоди підлягає оприлюдненню, то дата сесії має зазначатися з урахуванням 20 днів для такого оприлюднення.
Наприклад, обговорення завершилося 04.06.2015 р., робоча група вивчила пропозиції, врахувала рішення зборів громадян і готова подати підготовлений проект рішення про надання згоди на добровільне об’єднання на сесію до 07.04.2015 р. Отже, дотримуючись вимог Закону № 2939, доведеться додати до цієї дати 20 днів (на оприлюднення). Тоді дата наступної сесії — це 27.06.2015 р.
Наостанок…
Готуючи цей матеріал, ми не лише прискіпливо підійшли до законодавчої бази, а й проаналізували деякі повідомлення та рішення місцевих рад, які стосуються добровільного об’єднання територіальних громад. Відверто кажучи, в більшості випадків ми так і не зрозуміли, якого порядку дотримувалися ОМС при розгляді пропозицій щодо ініціювання об’єднання. Чи виносили вони таку ініціативу на розгляд сесії? Чи дотримувалися вимог щодо оприлюднення проектів відповідних рішень? У якій формі здійснювалося громадське обговорення? Водночас можна констатувати, що процес об’єднання пішов…
В цій статті ми намагалися надати вам схему прийняття рішень, як воно, на нашу думку, має бути з врахуванням вимог чинного законодавства та наявних прогалин у ньому. Ми не наполягаємо, що наші рекомендації є аксіомою, тож обирати вам. Наше завдання — підказати вам.
