1 Далі за текстом — Закон № 1700 або новий Закон.
Тут нам не обійтися без порівняння «колишнього» та «нового» — тож періодично будемо озиратись на попередній Закон України від 07.04.11 р. № 3206-VI «Про засади запобігання і протидії корупції»2. А також нам знову доведеться відштовхуватись від термінології, якою оперує антикорупційне законодавство. Отже, пригадаємо її:
2 Далі за текстом — Закон № 3206 або старий Закон.
Старе поняття (визначене Законом № 3206) | |
конфлікт інтересів | суперечність між особистими майновими, немайновими інтересами особи чи близьких їй осіб та її службовими повноваженнями, наявність якої може вплинути на об’єктивність або неупередженість прийняття рішень, а також на вчинення чи невчинення дій |
Нове поняття (визначене Законом № 1700) | |
потенційний конфлікт інтересів | наявність у особи приватного інтересу у сфері, в якій вона виконує свої службові чи представницькі повноваження, що може вплинути на об’єктивність чи неупередженість прийняття нею рішень або на вчинення чи невчинення дій під час виконання зазначених повноважень |
реальний конфлікт інтересів | суперечність між приватним інтересом особи та її службовими чи представницькими повноваженнями, що впливає на об’єктивність або неупередженість прийняття рішень або на вчинення чи невчинення дій під час виконання зазначених повноважень |
Для аналізу нам знадобиться ще один термін, введений Законом № 1700, — приватний інтерес. Під цим терміном для цілей застосування антикорупційного законодавства розуміють будь-який майновий чи немайновий інтерес особи, у тому числі зумовлений особистими, сімейними, дружніми чи іншими позаслужбовими стосунками з фізичними чи юридичними особами, у тому числі тими, що виникають у зв’язку з членством або діяльністю в громадських, політичних, релігійних чи інших організаціях.
Саме наявність чи відсутність у особи приватного інтересу до вирішення певного питання у більшості випадків буде індикатором, що свідчитиме про конфлікт інтересів у особи.
Наведу простий приклад, поширений на практиці. Жінка — посадова особа бюджетної установи. Ця установа здійснює закупівлю товарів за бюджетні кошти. Жінка є членом тендерного комітету. Під час проведення тендерних процедур надходить заявка від учасника — приватної фірми, співвласником якої є чоловік героїні нашої історії. Вже на стадії розгляду заявки дружина має усунутися від обговорення відповідних питань і за великим рахунком не повинна брати участь у роботі комітету, який працює над цією закупівлею. У наведеному прикладі усунення особи від роботи у колегіальному органі з приводу конкретної закупівлі обов’язкове — ч. 2 ст. 35 Закону № 1700 категорично забороняє застосовувати інші способи врегулювання конфлікту інтересів, крім усунення від участі у роботі відповідного колегіального органу.
Але є один виняток з цього правила, який буде дуже актуальним саме для місцевих рад. Адже у більшості випадків органи місцевого самоврядування приймають рішення саме колегіально — під час пленарних засідань рад, засідань виконавчих комітетів тощо. Так ось, новий Закон передбачає, що у випадку, коли неучасть особи, яка входить до складу колегіального органу, у прийнятті рішень цим органом призведе до втрати правомочності цього органу, участь такої особи у прийнятті рішень має здійснюватися під зовнішнім контролем. Рішення про здійснення зовнішнього контролю
приймається відповідним колегіальним органом.
Покажу це на прикладі. Згідно з ч. 11 ст. 46 Закону України від 21.05.97 р. № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» сесія ради є повноважною, якщо в її пленарному засіданні бере участь більше половини депутатів від загального складу ради. Уявімо, що у Васильківській сільській раді3 19 осіб, що мають право голосу (депутати + голос сільського голови). Розглядаються питання про преміювання працівників ради, у тому числі сільського голови. Такі рішення приймаються більшістю голосів від загального складу ради. На пленарному засіданні присутні 10 осіб, що мають право голосу, у тому числі сільський голова. У голови є приватний інтерес щодо вирішення питання про преміювання. Отже, наявний конфлікт інтересів. Голова мав би усунутись від розгляду та голосування з цих питань. Водночас це призведе до того, що рішення ради не буде прийняте і питання щодо оплати праці інших працівників «зависне» в повітрі.
3 Усі власні назви та П. І. Б. далі вигадані.
У такому випадку сільський голова має повідомити про наявність у нього конфлікту інтересів. Оформлювати це окремою заявою не обов’язково. Згідно з новим Законом достатньо просто відобразити це у протоколі. Наприклад, наступного змісту:
Витяг з протоколу пленарного засідання ХХХ сесії
Васильківської сільської ради VI скликання
с. Васильків «08» червня 2015 року
<…> 2. Розгляд питання про преміювання працівників Васильківської сільської ради у ІІІ кварталі 2015 року.
До початку обговорення питання 2 порядку денного із заявою виступив Васильківський сільський голова Іванченко І. І.
Слухали: Іванченка І. І., який повідомив, що це питання стосується також його особистого преміювання
і у зв’язку з цим у нього є приватний інтерес щодо вирішення зазначеного питання, що свідчить про ознаки потенційного конфлікту інтересів.
Іванченко І. І. також повідомив, що через це він усувається від обговорення питання 2 порядку денного та не може брати участь у голосуванні.
Слово взяв голова лічильної комісії депутат ради Петров П. П.
Слухали: Петрова П. П., який повідомив, що рішення з цього питання відповідно до Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» приймається більшістю голосів від загального складу ради.
За даними підрахунку на засіданні присутні 10 з 19 осіб, які мають право голосу. Тобто для прийняття рішень, включених до порядку денного пленарного засідання сесії ради, необхідно 10 голосів.
У випадку, коли Іванченко І. І. усунеться від голосування, рішення по п. 2 порядку денного розглядатися не може, оскільки сесія ради буде неправомочною.
Питання преміювання працівників сільської ради стосується умов оплати праці та структури заробітної плати посадових осіб Васильківської сільської ради. Нерозгляд цього питання може призвести до порушення прав працівників на належну оплату праці, гарантовану ст. 43 Конституції України.
У зв’язку з цим Петров П. П. запропонував дозволити Іванченку І. І. взяти участь у голосуванні за умови здійснення зовнішнього контролю.
Петров П. П. наголосив, що умови преміювання мають бути особливо ретельно проаналізовані депутатським корпусом Васильківської сільської ради для усунення будь-яких корупційних ризиків під час прийняття рішення.
Форма зовнішнього контролю: додатковий аналіз проекту рішення депутатами Сєнцовим О. І., Волошиним В. В. та Андріївським А. А.
Додаткове застереження: Іванченко І. І. не має права брати участь у обговоренні питання 2 порядку денного, доповідати з цього питання та може лише надавати пояснення депутатам ради при дослідженні проекту рішення чи обговоренні питання 2 порядку денного.
Поставлено на голосування у процедурному порядку питання щодо можливості участі Іванченка І. І. у прийнятті рішення з питання 2 порядку денного під зовнішнім наглядом.
Голосували:
За — 9.
Проти — 0.
Утримався — 1 (Іванченко І. І.).
Рішення прийнято
Обговорення п. 2 порядку денного «Питання про преміювання працівників Васильківської сільської ради
у ІІІ кварталі 2015 року».
До слова запрошений депутат Волошин В. В., який доповів про формування структури оплати праці посадових осіб Васильківської сільської ради, джерела економії фонду оплати праці та правові засади оплати праці у органах місцевого самоврядування.
Волошин В. В. доповів, що умови преміювання Васильківського сільського голови у ІІІ кварталі 2015 року, запропоновані у проекті рішення, відповідають вимогам чинного законодавства, не перевищують встановлені законом межі та обсяги преміювання інших посадових осіб ради.
Депутат Андріївський А. А. звернувся із запитанням до бухгалтера Васильківської сільської ради Гринченко Г. Г.: «Чи брав Васильківський сільський голова Іванченко І. І. участь у підготовці проекту рішення про преміювання та чи впливав він будь-яким чином на розробку цього документа?».
Гринченко Г. Г. пояснила, що документ розроблений бухгалтерією, а Іванченко І. І. лише пересвідчився у тому, що загальний обсяг преміювання відповідає кошторису, та перевірив, що обсяги преміювання відповідають обсягам навантаження кожного працівника ради.
Інших запитань та зауважень від присутніх на пленарному засіданні не надходило.
На голосування винесене питання про затвердження обсягів преміювання працівників Васильківської сільської ради у ІІІ кварталі 2015 року.
Голосували:
За — 10.
Проти — 0.
Утримався — 0.
Рішення прийнято <…>
Якщо усунення особи від голосування не призводить до втрати правомочності органу — достатньо обмежитись лише фіксацією у протоколі заяви особи, у якої наявний конфлікт інтересів, про усунення від участі у голосуванні та відобразити у протоколі, що ця особа реально утрималася. Наприклад, записом: «Утрималися — 1 (Сидоров І. І.)».
У зв’язку з введенням у дію нового Закону доцільно, щоб кожний депутат ради, кожна посадова особа та кожний член тендерного комітету вашої чи підпорядкованої вам установи підписали пам’ятку, яка б зобов’язувала їх письмово повідомляти про усі потенційні та реальні конфлікти інтересів, які можуть виникати під час реалізації покладених на них повноважень (обов’язків), а також самоусуватись від обговорення, підготовки та прийняття рішень, щодо яких у особи може виникати приватний інтерес. Ці пам’ятки потрібно зберігати у особових справах працівників та у справах депутатів місцевих рад. Досвід підказує, що подібні «папірці» у разі виникнення неприємностей стають у нагоді.
Загальні правила врегулювання
конфлікту інтересів
Питанням врегулювання конфлікту інтересів у новому Законі парламентарії відвели аж цілий розділ. Так, Закон № 1700 зобов’язує суб’єктів відповідальності:
1 | вживати заходів щодо недопущення виникнення реального, потенційного конфлікту інтересів |
2 | повідомляти не пізніше наступного робочого дня з моменту, коли особа дізналася чи повинна була дізнатися про наявність у неї реального чи потенційного конфлікту інтересів, безпосереднього керівника, а у випадку перебування особи на посаді, яка не передбачає наявності у неї безпосереднього керівника, або в колегіальному органі — Національне агентство з питань запобігання корупції4 чи інший визначений законом орган або колегіальний орган, під час виконання повноважень у якому виник конфлікт інтересів, відповідно5 |
3 | не вчиняти дій та не приймати рішень в умовах реального конфлікту інтересів |
4 | вживати заходів щодо врегулювання реального чи потенційного конфлікту інтересів |
4 Далі за текстом — Агентство.
5 Не треба плутати із необхідністю повідомляти про близьких осіб, які працюють у відповідній установі. Це різні речі.
Також у ч. 2 ст. 28 нового Закону міститься пряма заборона спонукати підлеглих (прямо чи опосередковано) до прийняття рішень, вчинення дій або бездіяльності всупереч закону на користь своїх приватних інтересів або приватних інтересів третіх осіб.
Увага! Рішення про спосіб врегулювання конфлікту інтересів має бути прийняте керівником установи чи керівником органу, до компетенції якого належить звільнення особи, протягом двох робочих днів після отримання повідомлення про наявність конфлікту інтересів.
У випадках з колегіальними органами рішення приймає цей колегіальний орган, що відображується у протоколі його засідання.
Якщо рішення про спосіб врегулювання конфлікту інтересів приймає Антикорупційне агентство, то на роз’яснення щодо способу врегулювання конфлікту інтересів надається 7 робочих днів.
Зважаючи на те, що Агентство та його терпідрозділи ще не сформовані, не зрозуміло, хто поки що буде давати роз’яснення з приводу застосування нового Закону. Особливо прикро ще й тому, що в Законі № 1700 закріплений принцип тлумачення сумнівів на користь суб’єкта відповідальності. Так, ч. 5 і 6 ст. 28 нового Закону передбачено, що у разі існування в особи сумнівів щодо наявності в неї конфлікту інтересів вона зобов’язана звернутися за роз’ясненнями до територіального органу Агентства. Якщо особа отримала підтвердження про відсутність конфлікту інтересів, вона звільняється від відповідальності, якщо у діях, щодо яких вона зверталася за роз’ясненням, пізніше було виявлено конфлікт інтересів. Та Агентство поки не сформоване, і запитувати нема в кого…
Увага! Усі акти, що визначають порядок надання окремих видів державних послуг та провадження інших видів діяльності, пов’язаних із виконанням функцій держави, місцевого самоврядування, мають передбачати порядок та шляхи врегулювання конфлікту інтересів службових осіб, діяльність яких вони регулюють. Тому зробіть моніторинг функцій та послуг, які надає ваша рада та її виконавчі органи! Зобов’яжіть зробити відповідний моніторинг комунальні підприємства та заклади, які знаходяться у вашому підпорядкуванні!
Способи врегулювання конфлікту інтересів
Конфлікт інтересів можна врегулювати ззовні (це коли проблему вирішують розпорядчим актом керівника або керівного органу), а можна самостійно. В останньому випадку, зрозуміло, мова йде про дії, які працівник може вчинити сам, щоб вирішити певне питання.
Зовнішнє врегулювання конфлікту інтересів згідно із ч. 1 ст. 29 Закону № 1700 здійснюється через:
1 | усунення особи від виконання завдання, вчинення дій, прийняття рішення чи участі в його прийнятті в умовах реального чи потенційного конфлікту інтересів |
2 | застосування зовнішнього контролю за виконанням особою відповідного завдання, вчиненням нею певних дій чи прийняття рішень |
3 | обмеження доступу особи до певної інформації |
4 | перегляд обсягу службових повноважень особи |
5 | переведення особи на іншу посаду |
6 | звільнення особи |
Самостійне врегулювання конфлікту інтересів здійснюється шляхом позбавлення відповідного приватного інтересу з наданням підтверджуючих це документів безпосередньому керівнику або керівнику органу, до повноважень якого належить звільнення / ініціювання звільнення з посади.
Інших способів самостійного врегулювання конфлікту інтересів законодавець не передбачив. Тому у більшості випадків доведеться покладатися на зовнішнє регулювання.
Також зверніть увагу на досить цікавий нюанс. Для осіб, які постійно або тимчасово обіймають посади, пов’язані з виконанням організаційно-розпорядчих чи адміністративно-господарських обов’язків, або спеціально уповноважені на виконання таких обов’язків у юридичних особах приватного права незалежно від організаційно-правової форми, а також інші особи, які не є службовими особами та які виконують роботу або надають послуги відповідно до договору з підприємством, установою, організацією, можливість самостійного врегулювання конфлікту інтересів не передбачена. Такі особи просто повідомляють керівний орган про конфлікт інтересів та чекають рішення щодо його врегулювання.
Тепер розглянемо способи зовнішнього врегулювання конфлікту інтересів.
Спосіб № 1. Усунення від виконання завдання, вчинення дій, прийняття рішення чи участі в його прийнятті.
Таке рішення приймається у різний спосіб залежно від того, який характер має конфлікт інтересів ( ст. 30 Закону № 1700):
Якщо конфлікт інтересів не має постійного характеру та за умови можливості залучення до прийняття такого рішення або вчинення відповідних дій інших працівників6 | Якщо конфлікт інтересів |
рішення приймає: | |
керівник відповідного органу, підприємства, установи, організації7 | керівник органу або відповідного структурного підрозділу, в якому працює особа |
6 Зверніть увагу: не сторонньої особи на підставі цивільно-правової угоди, а лише працівника відповідного органу, підприємства, установи, організації.
7 Нагадую: рішення про врегулювання конфлікту інтересів, який виникає у депутата місцевої ради під час здійснення його повноважень, приймається в особливому порядку і тільки відповідною радою.
Спосіб № 2. Обмеження доступу до інформації.
Це обмеження здійснюється за рішенням керівника органу або відповідного структурного підрозділу, в якому працює особа, у випадку, якщо конфлікт інтересів пов’язаний з таким доступом та має постійний характер, а також за можливості продовження належного виконання особою повноважень на посаді за умови такого обмеження і можливості доручення роботи з відповідною інформацією іншому працівнику органу, підприємства, установи, організації.
Спосіб № 3. Перегляд обсягу службових повноважень.
Перегляд обсягу службових повноважень здійснюється за рішенням керівника органу, підприємства, установи, організації або відповідного структурного підрозділу, в якому працює особа, у разі, якщо конфлікт інтересів у її діяльності має постійний характер, пов’язаний з конкретним повноваженням особи, а також за можливості продовження належного виконання нею службових завдань у разі такого перегляду і можливості наділення відповідними повноваженнями іншого працівника.
Спосіб № 4. Здійснення повноважень під зовнішнім контролем.
Службові повноваження здійснюються під зовнішнім контролем у разі, якщо усунення особи від виконання завдання, вчинення дій, прийняття рішення чи участі в його прийнятті в умовах реального чи потенційного конфлікту інтересів, обмеження її доступу до інформації чи перегляд її повноважень є неможливим та відсутні підстави для її переведення на іншу посаду або звільнення.
Зовнішній контроль здійснюється в таких формах:
1 | перевірка працівником, визначеним керівником органу, підприємства, установи, організації: |
2 | виконання особою завдання, вчинення нею дій, розгляд справ, підготовка та прийняття нею рішень у присутності визначеного керівником органу працівника |
3 | участь уповноваженої особи Агентства в роботі колегіального органу в статусі спостерігача без права голосу |
Увага! Згідно з ч. 3 ст. 33 Закону № 1700 у рішенні про здійснення зовнішнього контролю визначаються:
1 | форма контролю |
2 | уповноважений на проведення контролю працівник |
3 | обов’язки особи у зв’язку із застосуванням зовнішнього контролю за виконанням нею відповідного завдання, вчиненням нею дій чи прийняття рішень |
Спосіб № 5. Переведення, звільнення особи у зв’язку з наявністю конфлікту інтересів.
Переведення особи на іншу посаду у зв’язку з наявністю конфлікту інтересів здійснюється за рішенням керівника органу, підприємства, установи, організації лише за наявності у сукупності трьох наступних умов:
1 | конфлікт інтересів у діяльності особи має постійний характер |
2 | конфлікт інтересів не може бути врегульований шляхом усунення такої особи від виконання завдання, вчинення дій, прийняття рішення чи участі в його прийнятті, обмеження її доступу до інформації, перегляду її повноважень та функцій, позбавлення приватного інтересу |
3 | є вакантна посада, яка за своїми характеристиками відповідає особистим та професійним якостям особи |
Увага! Переведення на іншу посаду може здійснюватися лише за згодою особи, у якої виник конфлікт інтересів.
Звільнення особи з займаної посади у зв’язку з наявністю конфлікту інтересів здійснюється у разі, якщо реальний чи потенційний конфлікт інтересів у її діяльності має постійний характер і не може бути врегульований в інший спосіб, в тому числі через відсутність її згоди на переведення або на позбавлення приватного інтересу.
Особливі правила врегулювання
конфлікту інтересів
Статтею 35 Закону № 1700 передбачені певні особливості щодо врегулювання конфлікту інтересів для окремих категорій суб’єктів відповідальності.
Залишимо поза межами цього аналізу «подробиці» процедур врегулювання конфлікту інтересу для високопосадовців (таких як Президент України, народні депутати, члени Уряду, керівники ЦОВВ тощо). Натомість розглянемо ті категорії осіб, з якими вам, шановні читачі, доведеться стикатися у практичній діяльності.
Зокрема, правила врегулювання конфлікту інтересів голів, заступників голів обласних та районних рад, міських, сільських, селищних голів, секретарів міських, сільських, селищних рад, депутатів місцевих рад визначаються законами, які регулюють статус відповідних осіб та засади організації відповідних органів.
Так, новою ст. 591 Закону № 280, яка діє з 26 квітня 2015 року, передбачено, що сільський, селищний, міський голова, секретар, депутат сільської, селищної, міської ради, голова, заступник голови, депутат районної, обласної, районної у місті ради бере участь у розгляді, підготовці та прийнятті рішень відповідною радою за умови самостійного публічного оголошення про це під час засідання ради, на якому розглядається відповідне питання.
Про конфлікт інтересів такої особи може заявити будь-який інший член відповідного колегіального органу або учасник засідання, якого безпосередньо стосується питання, що розглядається.
Увага! Заява про конфлікт інтересів члена колегіального органу заноситься в протокол засідання колегіального органу.
Ще раз наголошу на процедурі, яку регламентує ч. 2 ст. 35 нового Закону. У разі виникнення реального чи потенційного конфлікту інтересів у особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, прирівняної до неї особи, яка входить до складу колегіального органу (комітету, комісії, колегії тощо), вона не має права брати участь у прийнятті рішення цим органом.
І тільки якщо неучасть особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, прирівняної до неї особи, яка входить до складу колегіального органу, у прийнятті рішень цим органом призведе до втрати правомочності цього органу, участь такої особи у прийнятті рішень має здійснюватися під зовнішнім контролем. Рішення про здійснення зовнішнього контролю приймається відповідним колегіальним органом.
На завершення
Питань, як бачите, чимало. Поки що допомагати нам з відповідями на офіційному рівні нема кому — чекаємо на формування Агентства. Ми, звісно, робимо усе можливе — звертаємося із запитами, зверненнями. Але, по-перше, ми також бачимо не усі прогалини — їх виявляє лише практика, а по-друге, відповіді надходять не одразу. Тому, друзі, можемо покладатися лише один на одного та взаємопідтримку у нашій інформаційній спільноті.
Прошу долучатися до обговорення на нашому форумі http://budget.factor.ua/! Будемо вдячні за запитання, ідеї, готовність ділитися власним досвідом.
Також повідомляю, що Швейцарсько-український проект підтримки децентралізації в Україні (DESPRO) надає нам можливість провести дистанційний курс навчання з питань застосування приписів антикорупційного законодавства саме у перехідний період. Навчання триватиме протягом чотирьох тижнів та розпочнеться орієнтовно з 25 травня. Кількість осіб, яких ми відберемо для навчання, буде обмежена. Умови участі у навчанні будуть повідомлені на нашому форумі, на сторінці «Місцевого самоврядування» у соціальній мережі Facebook та на веб-ресурсах проекту DESPRO.
Чим швидше ми навчимося правильно застосовувати антикорупційні закони та заповнимо прогалини, які можуть виникнути на практиці, — тим менше вірогідність того, що хтось буде несправедливо притягнутий до відповідальності. Тож приєднуйтесь!
