1 Далі за текстом — Мінрегіон.
2 Далі за текстом — Лист.
У Листі йдеться, що Мінрегіоном було проаналізовано звернення об’єднаних територіальних громад та окремих сільських, селищних, міських рад щодо наслідків добровільного об’єднання територіальних громад, підстав для визнання їх спроможними, ризиків для громад, які об’єдналися не у відповідності до Методики формування спроможних територіальних громад і перспективного плану формування територій громад області, а також випадків відмови окремих обласних державних адміністрацій у наданні висновку щодо відповідності проекту рішення про добровільне об’єднання територіальних громад Конституції та законам України та коригуванні перспективного плану формування території області.
Мінрегіон нагадав, що відносини, які виникають у процесі добровільного об’єднання територіальних громад сіл, селищ, міст, регулюються Законом України від 05.02.15 р. № 157-VII «Про добровільне об’єднання територіальних громад»3.
3 Далі за текстом — Закон № 157.
Так, нагадаємо, що ст. 4 Закону № 157 визначено основні умови добровільного об’єднання територіальних громад сіл, селищ, міст:
| 1 | у складі об’єднаної територіальної громади не може існувати іншої територіальної громади, яка має свій представницький орган місцевого самоврядування |
| 2 | територія об’єднаної територіальної громади має бути нерозривною, межі об’єднаної територіальної громади визначаються по зовнішніх межах юрисдикції рад територіальних громад, що об’єдналися |
| 3 | об’єднана територіальна громада має бути розташована в межах території АР Крим, однієї області |
| 4 | при прийнятті рішень щодо добровільного об’єднання територіальних громад беруться до уваги історичні, природні, етнічні, культурні та інші чинники, що впливають на соціально-економічний розвиток об’єднаної територіальної громади |
| 5 | якість та доступність публічних послуг, що надаються в об’єднаній територіальній громаді, не можуть бути нижчими, ніж до об’єднання |
До того ж ч. 2 цієї ж статті Закону № 157 передбачено, що адміністративним центром об’єднаної територіальної громади визначається населений пункт (село, селище, місто), який має розвинуту інфраструктуру і, як правило, розташований найближче до географічного центру території об’єднаної територіальної громади.
Окрім цього, варто пам’ятати, що добровільне об’єднання територіальних громад не призводить до зміни статусу населених пунктів як сільської чи міської місцевості. Відповідну норму містить ч. 3 ст. 4 Закону № 157.
Найменування об’єднаної територіальної громади, як правило, є похідним від найменування населеного пункту (села, селища, міста), визначеного її адміністративним центром (ч. 4 ст. 4 Закону № 157).
Тож повернемося до Листа. У ньому Мінрегіон також посилається на Методику формування спроможних територіальних громад, затверджену постановою КМУ від 08.04.15 р. № 2144, якою визначаються механізм та умови формування спроможних територіальних громад та порядок розроблення і схвалення перспективного плану формування територій громад АР Крим, області5.
4 Далі за текстом — Методика.
5 Далі за текстом — перспективний план.
Мінрегіон зазначив, що одним із головних принципів об’єднання територіальних громад сіл, селищ, міст є принцип добровільності.
Також Лист нагадує, що об’єднана територіальна громада вважається утвореною відповідно до Закону № 157 з дня набрання чинності рішеннями всіх рад, що прийняли рішення про добровільне об’єднання територіальних громад, або з моменту набрання чинності рішенням про підтримку добровільного об’єднання територіальних громад на місцевому референдумі та за умови наявності попередньо наданого обласною державною адміністрацією висновку щодо відповідності проекту рішення Конституції та законам України (ст. 7 та 8 Закону № 157).
До того ж базовими принципами добровільного об’єднання територіальних громад є також:
| 1 | економічна ефективність |
| 2 | відповідальність |
Щодо спроможних територіальних громад
Методика визначає, яка територіальна громада може вважатися спроможною.
Спроможна територіальна громада — територіальні громади сіл (селищ, міст), які в результаті добровільного об’єднання здатні самостійно або через відповідні органи місцевого самоврядування забезпечити належний рівень надання послуг, зокрема у сфері освіти, культури, охорони здоров’я, соціального захисту, житлово-комунального господарства, з урахуванням кадрових ресурсів, фінансового забезпечення та розвитку інфраструктури відповідної адміністративно-територіальної одиниці.
(п. 2 Методики)
Формування спроможних територіальних громад відбувається у такій послідовності:
| 1 | розроблення облдержадміністрацією проекту перспективного плану |
| 2 | схвалення проекту перспективного плану обласною радою |
| 3 | затвердження КМУ перспективного плану |
| 4 | добровільне об’єднання територіальних громад |
| 5 | формування органів місцевого самоврядування спроможних територіальних громад |
Як ідеться у Листі, один із найважливіших чинників під час формування спроможної територіальної громади — визначення потенційного адміністративного центру майбутньої об’єднаної територіальної громади. Так, до потенційно спроможних територіальних громад можуть бути віднесені територіальні громади, які об’єднуються навколо:
| 1 | міст обласного значення та населених пунктів, що мають статус районних центрів, та зон їх доступності |
| 2 | населених пунктів (сіл, селищ, міст), які раніше мали статус районних центрів та розташовані на відстані більш як 20 кілометрів дорогами з твердим покриттям від міст обласного значення та населених пунктів, які мають статус районних центрів, та зон їх доступності |
| 3 | населених пунктів (сіл, селищ, міст), територія яких не охоплюється зонами доступності потенційних адміністративних центрів, визначених відповідно до пп. 1 і 2, які розташовані на відстані не менш як 20 кілометрів дорогами з твердим покриттям від таких потенційних адміністративних центрів та частково забезпечені інфраструктурою |
Іншим важливим чинником під час формування спроможних територіальних громад, зазначає Мінрегіон, є визначення меж їх території, що визначається з дотриманням таких вимог:
| 1 | територія спроможної територіальної громади має включати території територіальних громад, що входять до її складу, та бути нерозривною |
| 2 | спроможні територіальні громади розташовуються у межах території однієї області та у разі можливості одного району, разом з тим Законом № 157 дозволено об’єднання суміжних громад, які знаходяться в різних районах і не допускається обмеження їх законних прав |
Об’єднання за перспективним планом
З приводу добровільного об’єднання за перспективним планом у Листі йдеться про таке. Об’єднання сільських, селищних, міських територіальних громад відповідно до перспективного плану (а у разі його відсутності — відповідно до Методики) дає можливість новоутвореній громаді отримати новий правовий статус територіальної громади з повноваженням міст обласного значення та прямі міжбюджетні відносини з Державним бюджетом Тобто для таких бюджетів передбачаються міжбюджетні трансферти з Державного бюджету та здійснюється горизонтальне вирівнювання їх податкоспроможності.
Мінрегіон зазначає, що важливим стимулом до об’єднання територіальних громад відповідно до перспективного плану є положення ст. 64 Бюджетного кодексу України, де визначено склад доходів бюджетів об’єднаних територіальних громад, що створені згідно із Законом № 157 та перспективним планом формування територій громад, і який значно відрізняється від складу доходів інших місцевих рад.
Законом № 157 передбачено державну фінансову підтримку добровільного об’єднання територіальних громад сіл, селищ, міст шляхом надання об’єднаній територіальній громаді коштів у вигляді субвенцій на формування відповідної інфраструктури згідно з планом соціально-економічного розвитку такої територіальної громади у разі, якщо її межі повністю відповідають межам, визначеним перспективним планом формування територій громад.
При цьому загальний обсяг фінансової підтримки визначається законом про Державний бюджет України і розподіляється між бюджетами об’єднаних територіальних громад, утворених відповідно до перспективного плану формування територій громад, пропорційно до площі об’єднаної територіальної громади та кількості сільського населення у такій територіальній громаді з рівною вагою обох цих факторів.
Об’єднання у разі відсутності перспективного плану
Стосовно добровільного об’єднання територіальних громад в областях, де відсутні затверджені перспективні плани, або у разі, якщо територія цих громад не охоплена схемою перспективного плану, Мінрегіон зазначив наступне. Територіальні громади, що об’єдналися в тих областях, де відсутні затверджені перспективні плани, або у разі, коли територія відповідних територіальних громад не охоплена схемою перспективного плану, але з дотриманням процедур, передбачених Законом № 157, можуть претендувати на отримання статусу спроможної громади, якщо їх основні параметри (паспорт) відповідають Методиці.
У Листі йдеться, що за рішенням КМУ на підставі висновків відповідних обласних адміністрацій до потенційно спроможних можуть бути віднесені територіальні громади, які об’єдналися навколо:
| 1 | міст обласного значення |
| 2 | районних центрів |
| 3 | населених пунктів, які раніше мали статус районних центрів |
| 4 | населених пунктів, територія яких не охоплюється зонами доступності вищезазначених потенційних адміністративних центрів |
Об’єднання без урахування перспективного плану
Щодо так званого «вільне об’єднання» Мінрегіоном вказано, що Закон № 157 не зобов’язує територіальні громади об’єднуватися лише відповідно до перспективного плану формування територій і не встановлює будь-яких інших обмежень.
Увага! У Листі йдеться, що такий формат добровільного об’єднання територіальних громад не суперечить Закону № 157 і не має слугувати підставою для відмови обласною державною адміністрацією у наданні висновку, передбаченого Законом № 157, та відмови Центральної виборчої комісії у призначенні перших місцевих виборів.
Разом з тим, зазначає Мінрегіон, територіальним громадам, які вирішили об’єднатися без урахування затвердженого КМУ перспективного плану, не гарантується надання статусу спроможних територіальних громад та отримання відповідних повноважень і прямих міжбюджетних відносин з Державним бюджетом.
Щодо державної підтримки таких територіальних громад Мінрегіон вказав наступне.
Проте такі об’єднання повинні також розглядатися як позитивні кроки у напрямку оптимізації системи органів та посадових осіб місцевого самоврядування. Зазначені громади також повинні отримувати державну підтримку, зокрема: інформаційно-просвітницьку, організаційну, методичну. Серед інших форм підтримки об’єднані громади можуть розраховувати на кошти державного фонду регіонального розвитку для реалізації інвестиційних проектів та програм, кошти міжнародних проектів та програм підтримки децентралізації в Україні шляхом участі у конкурсному відборі. Водночас необхідно звернути увагу, що об’єднані територіальні громади, які не визнані як спроможні, не можуть відповідно до чинного законодавства претендувати на кошти субвенції, що відповідно до Бюджетного кодексу України надаються на розвиток інфраструктури. З метою часткової фінансової підтримки таких громад у 2017 році Мінрегіоном опрацьовуються пропозиції щодо внесення змін до відповідного законодавства.
Входження до об’єднаної громади громади із суміжного району
Стосовно добровільно об’єднаної територіальної громади, до складу якої передбачається входження територіальної громади, розташованої на території суміжного району, у Листі йдеться про таке.
Мінрегіон зазначив, що до листопада 2015 року була чинною ч. 9 ст. 7 Закону № 157, якою вказувалося, що, якщо до складу об’єднаної територіальної громади передбачалося входження територіальної громади, розташованої на території суміжного району, обласна рада мала звернутися з поданням до Верховної Ради України щодо зміни меж відповідних районів у порядку, визначеному законом. У такому разі питання про утворення об’єднаної територіальної громади мало розглядатися обласною радою протягом 30 днів з дня набрання чинності рішенням Верховної Ради України про зміну меж відповідних районів.
Наразі, йдеться у Листі, 4 вересня 2015 року Верховною Радою України до Закону № 157 були внесені зміни концептуального характеру, відповідно до яких об’єднана територіальна громада тепер вважається утвореною з дня набрання чинності рішеннями всіх рад, що прийняли рішення про добровільне об’єднання територіальних громад, або з моменту набрання чинності рішенням про підтримку добровільного об’єднання територіальних громад на місцевому референдумі та за умови відповідності таких рішень висновку, передбаченому ч. 4 ст. 7 Закону № 157.
Окрім цього, у Листі зазначено, що 26 листопада 2015 року Верховною Радою України ч. 9 ст. 7 було виключено повністю.
Мінрегіон зазначив, що виключення із Закону № 157 норми щодо обов’язкової зміни меж районів у випадку об’єднання територіальних громад, які належать до різних адміністративно-територіальних одиниць районного рівня (в тому числі міст обласного значення), відкрило можливості для добровільного об’єднання територіальних громад без попередньої зміни меж суміжних районів.
У Листі вказано, що обласні державні адміністрації зобов’язані надавати позитивні висновки та звертатися до Центральної виборчої комісії про оголошення перших місцевих виборів щодо тих об’єднаних громад, які пройшли всі етапи об’єднання з повним дотриманням процедур, передбачених Законом № 157.
Як ідеться у самому Листі, роз’яснення спрямоване на максимальне сприяння процесу формування спроможних територіальних громад та розбудові місцевого самоврядування.
Маємо надію, що Лист стане у нагоді місцевим радам, які розглядають можливість добровільного об’єднання територіальних громад, і додасть впевненості у правильності обраного шляху.
