Кому надають пільги?
Спочатку нагадаємо, що після прийняття Закону України від 28.12.14 р. № 76-VIII «Про внесення змін та визнання такими, що втратили чинність, деяких законодавчих актів України»1 перелік осіб, що мали право на безкоштовний проїзд, значно скоротився.
1 Набрав чинності 01.01.15 р., окрім частин, порядок чинності яких передбачено самим документом.
До 2016 року у Державному бюджеті України передбачались видатки на компенсацію за пільговий проїзд окремих категорій громадян, визначених законодавством. Але у поточному бюджетному році такої компенсації немає.
Підставою є Закон України від 25.12.15 р. № 928-VIII «Про Державний бюджет України на 2016 рік»2, в якому місцевим бюджетам не були передбачені відповідні видатки у вигляді субвенції з державного бюджету, про що далі зазначимо окремо.
2 Далі за текстом — Закон № 928.
Орган місцевого самоврядування3 може прийняти відповідну програму відшкодування компенсації за перевезення окремих пільгових категорій громадян на приміських маршрутах загального користування автомобільним транспортом. Адже ст. 91 Бюджетного кодексу України4 передбачає видатки з місцевого бюджету на місцеві програми соціального захисту окремих категорій населення та компенсаційні виплати за пільговий проїзд окремих категорій громадян.
3 Далі за текстом — ОМС.
4 Далі за текстом — БК.
Зверніть увагу, що це стосується лише тих категорій населення, яким не надається пільговий проїзд згідно з чинним законодавством. Тобто своїм рішенням місцева рада може визначити категорії громадян, яким буде надаватись пільговий проїзд за умови передбачення на це відповідних видатків з місцевого бюджету.
Наприклад, для працівників територіальних центрів соціального обслуговування, фахівців із соціальної роботи комунальних установ / закладів соціального захисту населення чи державним соціальним інспекторам тощо.
Для реалізації права на пільговий проїзд згідно з рішенням ради затверджуються відповідна програма та порядок відшкодування компенсації за перевезення окремих пільгових категорій громадян на приміських маршрутах загального користування автомобільним транспортом5.
5 Далі за текстом — Порядок.
Увага! Пільги стосовно безкоштовного проїзду, сплати комунальних послуг можуть надаватись працівникам підприємств житлово-комунального господарства, інших категорій службовців та робітників, праця яких є важливою для громади, і місцева рада хоче в такий спосіб підвищити престижність цієї роботи або компенсувати їх втрати. Підставою для прийняття такого рішення місцевою радою можуть бути депутатські звернення, звернення профспілок вказаних підприємств, клопотання керівників, протоколи громадських слухань з цих питань.
Не слід плутати право на пільговий проїзд громадянам, яке гарантується державою, від права на пільговий проїзд, яке може надавати місцева рада окремим категоріям населення відповідно до прийнятого рішення.
Згідно з чинним законодавством право на безкоштовний проїзд автотранспортом у приміському сполученні держава гарантує:
| Категорія | Нормативно-правовий документ | Підстава |
| Учасникам бойових дій та особам, прирівняним до них | ст. 12 Закону України від 22.10.93 р. № 3551-XII «Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального статусу»6 6 Далі за текстом — Закон № 3551. | Посвідчення встановленого зразка (посвідчення учасника бойових дій) |
| Інвалідам війни та прирівняним до них особам | ст. 13 Закону № 3551 | Посвідчення встановленого зразка (посвідчення інваліда війни) |
| Інвалідам | Постанова КМУ від 16.08.94 р. № 555 «Про поширення чинності постанови Кабінету Міністрів України від 17 травня 1993 р. № 354» | Посвідчення встановленого зразка |
| Дітям з багатодітних сімей | ст. 13. Закону України від 26.04.01 р. № 2402-III «Про охорону дитинства» | Посвідчення встановленого зразка (посвідчення батьків багатодітної сім’ї та посвідчення дитини з багатодітної сім’) |
| Пенсіонерам за віком | Постанова КМУ від 17.05.93 р. № 354 «Про безплатний проїзд пенсіонерів на транспорті загального користування» | Посвідчення встановленого зразка (пенсійне посвідчення) |
Треба зазначити, що в ст. 102 БК передбачено перелік субвенцій з державного бюджету місцевим бюджетам на здійснення державних програм соціального захисту. В п. 5 цієї статті визначено, що за рахунок відповідної субвенції також здійснюються компенсаційні виплати за пільговий проїзд окремих категорій громадян, основний перелік яких ми навели вище.
Крім того, КМУ може здійснювати перерозподіл обсягів субвенцій з державного бюджету місцевим бюджетам на здійснення державних програм соціального захисту між їх видами та між місцевими бюджетами виходячи з фактично нарахованих обсягів відповідних пільг, субсидій і допомоги населенню в межах загального обсягу таких субвенцій (п. 6 ст. 102 БК).
Тобто компенсація пільг на послуги зв’язку та пільгові перевезення повинна відбуватись за рахунок державної субвенції місцевим бюджетам. Однак з початку поточного року прийнятий Закон № 928 показав, що вказані видатки не було включено до додатка 7 цього нормативно-правового акта, як це традиційно відбувалось раніше.
З огляду на те, що громадяни та перевізники почали масово звертатись саме до ОМС для вирішення такої проблеми, потрібно було оперативно шукати рішення. Постало питання про те, де ж ОМС взяти кошти та, головне, правові механізми на відшкодування наданих державою пільг населенню.
Деякі ради звернулись до перевізників з проханням продовжувати здійснювати перевезення й далі за власний кошт.
По суті, це і є один з механізмів вирішення цього питання шляхом пошуку компромісу. На практиці це було доцільно робити, лише якщо мали місце відносно позитивна рентабельність перевезень та невелика кількість пільговиків. Деякі ради розглянули питання щодо надання перевізникам, які погоджувались продовжувати перевезення пільгових категорій громадян, пільг зі сплати місцевих податків та зборів, об’єднавши їх у групи.
Нагадаємо, що право надання пільг зі сплати місцевих податків та зборів передбачено вимогами Податкового кодексу України.
Тепер повернемось до перевезення пільгових категорій, які може визначити місцева рада на підставі свого рішення.
Перевезення громадян автотранспортом у приміському сполученні, як правило, здійснюється автобусами (залежить від автопарку, яким володіє перевізник).
Автобусний маршрут приміський — автобусний маршрут, який з’єднує населені пункти і протяжність якого не перевищує 50 км (ст. 1 розд. I Закону України від 05.04.01 р. № 2344-III «Про автомобільний транспорт»7).
7 Далі за текстом — Закон № 2344.
Увага! Автомобільному перевізнику, який здійснює перевезення пасажирів на автобусних маршрутах загального користування, забороняється відмовлятись від пільгового перевезення, крім випадків, передбачених законом. Безпідставна відмова від пільгового перевезення тягне за собою відповідальність згідно із законом. Саме про це йдеться у ст. 37 Закону № 2344.
Тобто автомобільний перевізник не має права відмовляти пільговикам, які користуються пільгами, наданими державою або рішенням ОМС8.
8 У ч. 1 ст. 73 Закону України від 21.05.97 р. № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» йдеться про те, що рішення ОМС є обов’язковими для виконання.
Місцева рада, яка надала окремим категоріям громадян пільги на проїзд та надає відповідну компенсацію перевізникам, може контролювати останніх, наприклад, за допомогою телефону «гарячої лінії», на яку можуть звертатись пільговики, яким безпідставно відмовлено у пільговому проїзді.
Окрім цього, провести моніторинг фактично здійснених перевезень може створена розпорядженням голови ОМС робоча група (комісія).
Як правило, для цього члени робочої групи, визначені її керівником, вирушають маршрутом автобуса на повний робочій день (на два чи більше днів — якщо в цьому є потреба) та фіксують реальну кількість пасажирів-пільговиків протягом дня.
Якщо в салонах автобуса є відеокамери, можна взяти запис та зафіксувати реальну кількість пасажирів-пільговиків протягом дня. Коли такої можливості немає (не всі перевізники встановлюють у салонах автобусів відеоспостереження), краще вирушити маршрутом автобуса.
Зауважимо: створена робоча група може розглядати скарги пільгового контингенту та виносити на розгляд сесії ради питання про припинення надання компенсації автомобільному перевізнику через невиконання умов прийнятої програми відшкодування компенсації за перевезення окремих пільгових категорій громадян на приміських маршрутах загального користування автомобільним транспортом9.
9 Далі за текстом — Програма.
Затверджуємо Програму
Програма відшкодування компенсації за перевезення окремих пільгових категорій громадян на приміських маршрутах загального користування автомобільним транспортом має бути направлена на організацію пільгового проїзду окремих категорій громадян на приміських маршрутах загального користування та забезпечення компенсації збитків перевізників від пільгових перевезень окремих категорій громадян на приміських маршрутах загального користування і затверджуватись рішенням ради.
Увага! Програма місцевою радою може бути затверджена на підставі п.п. «б» п. 3 ст. 91 БК як місцева програма соціального захисту окремих категорій громадян, для чого буде застосовуватись КТКВК 170102 «Компенсаційні виплати на пільговий проїзд автомобільним транспортом окремим категоріям громадян».
Програму розробляють з урахуванням норм БК, Закону № 2344 та обов’язково передбачають строк її виконання. Наприклад, протягом 2017 року.
Обсяги фінансування, заходи, виконавці та терміни виконання кожного завдання Програми мають бути визначені у додатках до неї.
З урахуванням впровадження програмно-цільового методу у 2017 році необхідно визначити результативні показники Програми (тобто критерії оцінки ефективності виконання заходів Програми).
Наведемо приклад формування бюджетної програми за програмно-цільовим методом:
| Назва програми: Відшкодування компенсації за перевезення окремих пільгових категорій громадян на приміських маршрутах загального користування автомобільним транспортом. Мета: Забезпечення реалізації прав окремих категорій громадян на пільговий проїзд автомобільним транспортом на приміських автобусних маршрутах загального користування та відшкодування компенсації за перевезення окремих пільгових категорій громадян перевізникам за рахунок коштів місцевого бюджету. Завдання: зниження соціальної напруги серед пільгової категорії населення та компенсація вартості перевезень окремих пільгових категорій громадян автомобільним транспортом на приміських маршрутах згідно з укладеним з перевізником договором. Результативні показники: Показники затрат: кількість автомобільних перевізників на приміських маршрутах, осіб; кількість автобусів, на яких здійснюється перевезення, од. Показники продукту: кількість осіб, які отримали право на пільговий проїзд, осіб; кількість пільгових поїздок, наданих автомобільним перевізником, од. Показники ефективності: середньорічні витрати на одне пільгове місце в автобусах приміських маршрутів загального користування, грн.; середні витрати на надання компенсації одному автомобільному перевізнику, грн. Показники якості: динаміка кількості осіб, які отримали право на пільговий проїзд та скористались ним в регіоні за рік, % |
Увага! Програма може мати підпрограми, для яких доцільно розробити конкретні завдання та результативні показники.
Очікуваний результат від виконання Програми: організація пільгового проїзду окремих категорій громадян на приміських маршрутах загального користування автомобільним транспортом та виплачена компенсація збитків перевізникам від пільгових перевезень окремих категорій громадян автомобільним транспортом на приміських маршрутах загального користування.
У Програмі доцільно зазначити, що за рахунок коштів місцевого бюджету не відшкодовуються втрати доходів від перевезень окремих категорій громадян, що мають відповідні пільги, та інші видатки, що фінансуються за рахунок інших джерел відповідно до законодавства.
Таким чином ОМС вбереже себе від судових позовів, поданих перевізниками, щодо відшкодування вартості проїзду інших категорій пільговиків, які фінансуються за рахунок коштів з державного бюджету.
Увага! В Програмі обов’язково вказують маршрути, на яких діють пільги, та дні, у які такі пільги надаються (щоденно, щотижнево із зазначенням конкретного «пільгового» дня тижня (наприклад ,по четвергах)).
У великих населених пунктах доцільно узгодити з автомобільними перевізниками графік «соціальних» рейсів, які будуть фінансуватись за кошти місцевого бюджету, та передбачити його у додатках до Програми. У графіку треба вказати початок та закінчення функціонування «соціального» рейсу та його дні роботи із деталізацією за годинами.
Якщо це невеликі населені пункти, потреби в спеціальних «соціальних» рейсах може й не бути. У цьому випадку пільговики можуть користуватись своїм правом на загальних маршрутах, про що зазначається у Програмі.
Не зайвим буде прописати в Програмі й те, що перевезення пільгових категорій населення буде здійснюватись після пред’явлення мешканцями посвідчення (іншого документа), яке підтверджує наявність пільг.
Затверджуємо Порядок компенсації перевізникам
Якщо Порядок є додатком до Програми, він затверджується рішенням ради. В іншому випадку Порядок може затверджуватись виконавчим комітетом.
Порядок має визначати єдиний механізм відшкодування перевізникам компенсаційних виплат, пов’язаних з перевезенням громадян, які мають право на пільги в автомобільному транспорті приміського (міського) сполучення (за винятком таксі) за рахунок коштів місцевого бюджету.
Обов’язково треба зазначити, що Порядок розроблений на виконання прийнятої радою Програми відшкодування компенсації за перевезення окремих пільгових категорій громадян на відповідний рік.
Дія Порядку має поширюватись на відшкодування компенсаційних виплат за перевезення окремих категорій громадян за рахунок коштів місцевого бюджету.
Загальна сума відшкодування компенсаційних виплат, пов’язаних з перевезенням громадян, які мають право на пільги, в автомобільному транспорті приміського сполучення має визначатись кошторисними призначеннями на відповідний рік за рахунок коштів місцевого бюджету.
Відшкодування за пільгові перевезення проводять за рахунок загального фонду бюджету — з усіх джерел, що відносяться до того чи іншого рівня місцевого бюджету відповідно до вимог БК.
Увага! Відшкодування компенсаційних виплат має проводитись на підставі договорів про відшкодування компенсації за перевезення окремих пільгових категорій громадян автомобільним транспортом загального користування, укладених між перевізниками та визначеним радою головним розпорядником коштів (якщо він визначений, головним розпорядником може виступати сама рада), призначених для компенсаційних виплат за пільгове перевезення окремих категорій громадян (у додатку до Порядку).
У Порядку доцільно вказати, хто саме є перевізниками.
Перевізники — отримувачі компенсаційних виплат за рахунок коштів місцевого бюджету за пільговий проїзд окремих категорій громадян для укладання договору з головним розпорядником коштів на підставі рішення місцевої ради.
За загальним правилом перевізники для отримання компенсаційних виплат мають подати головному розпоряднику «компенсаційних» коштів наступні документи:
| 1 | заяву на укладання договору |
| 2 | виписку з Єдиного державного реєстру юридичних осіб та фізичних осіб — підприємців |
| 3 | копію чинного договору про організацію перевезення пасажирів |
| 4 | копію ліцензії на перевезення |
| 5 | копію розкладу руху автобусів на маршрутах |
| 6 | копію свідоцтва про реєстрацію платника податку (за наявності) |
| 7 | довідку про маршрути, в якій вказуються: |
| 7.1 | найменування маршруту |
| 7.2 | назва і адреса пункту відправлення та прибуття |
| 7.3 | встановлені тарифи (вартість проїзду) |
Зауважимо: в Порядку також необхідно прописати підстави надання пільговим категоріям громадян пільгового проїзду в автомобільному транспорті загального користування. Тобто визначити документи, які підтверджують право на пільговий проїзд.
Існують різні способи визначення втрат доходів перевізників та обсягу компенсації. Кожна рада на власний розсуд приймає рішення про те, як саме буде проводити такі розрахунки.
Наприклад, для обчислення втрат доходів перевізників та обсягу компенсації можна користуватись звітними даними перевізників за формою № 31-авто, іншими формами звітності, що застосовуються автотранспортними підприємствами. При цьому за основу при складанні розрахунків будуть прийматись виручка від перевезених платних пасажирів, затверджений тариф, кількість перевезених платних пасажирів та коефіцієнт співвідношення кількості пасажирів-пільговиків та пасажирів, що оплачують проїзд.
Форма № 31-авто затверджена наказом Державної служби статистики України від 07.11.14 р. № 327 «Про затвердження форми державного статистичного спостереження № 31-авто (квартальна) «Звіт про перевезення автомобільним транспортом вантажів за видами вантажів та пасажирів за видами сполучення».
У роз’ясненні Державної служби статистики України від 04.12.14 р. № 17.4-12/61 міститься детальна інформація щодо заповнення форми державного статистичного спостереження № 31-авто (квартальна) «Звіт про перевезення автомобільним транспортом вантажів за видами вантажів та пасажирів за видами сполучення», яка стане у нагоді при розшифровці звіту.
У такому випадку коефіцієнт співвідношення чисельності пасажирів-пільговиків та пасажирів, які оплачують проїзд в автомобільному транспорті, має визначати спеціально створена комісія з визначення коефіцієнта співвідношення чисельності пасажирів-пільговиків та пасажирів, які оплачують проїзд в автомобільному транспорті на підставі поданих перевізниками звітів форми № 31-авто, проведених вибіркових перевірок комісією та даних відеореєстраторів.
Середній коефіцієнт співвідношення чисельності пасажирів-пільговиків та пасажирів, які оплачують проїзд, буде визначатись між всіма перевізниками. Протокол такої комісії стане підставою для проведення головним розпорядником «компенсаційних» бюджетних коштів відшкодування втрат доходів перевізникам за пільговий проїзд окремих категорій громадян та доводитись до відома перевізників.
Тож у Порядку доцільно визначити строк надання звітного пакета документів перевізниками для отримання компенсації, наприклад, щомісяця до 10-го числа місяця, наступного за звітним. При цьому перевізник несе повну відповідальність за надання пільг на проїзд окремих категорій громадян за рахунок коштів місцевого бюджету та за достовірність поданих розрахунків.
У свою чергу, головний розпорядник бюджетних коштів, визначений радою, має право перевіряти правильність та достовірність складання наданих перевізником документів для отримання компенсаційних виплат.
Існує й інший спосіб, відповідно до якого розмір компенсаційних виплат за пільгові перевезення має визначатись у розмірі фактичних витрат, але не більше ніж добуток доходу від перевезень, коефіцієнта пільгового населення населеного пункту, проїзд якого фінансується з міського бюджету, та коефіцієнта щомісячних призначень.
У такому разі дохід від перевезень громадян складається з доходу, отриманого від перевезення громадян, які не користуються пільгами, та неотриманого доходу від проїзду громадян, які користуються пільгою.
Розрахунок компенсації за проїзд пільгової категорії громадян в приміському (міському) автомобільному транспорті загального користування може проводитись за формулою:
| Дп x К x Кмп, де Дп = Д1 + Д2, |
| де Дп — дохід від перевезень громадян автотранспортом приміського сполучення |
| Д1 — дохід, отриманий від проїзду громадян, які не користуються пільгами |
| Д2 — дохід, отриманий від проїзду громадян, які користуються пільгами |
| К — коефіцієнт пільгового населення, проїзд якого фінансується з міського бюджету |
| Кмп — коефіцієнт місячних призначень |
Тобто коефіцієнт пільгового населення, проїзд якого фінансується з міського бюджету, визначається шляхом ділення суми кількості громадян, яким надається пільга, на загальну чисельність мешканців населеного пункту станом на 01 січня кожного року.
Місячні бюджетні призначення будуть визначатись розпорядником коштів шляхом ділення річної суми бюджетних призначень для проведення компенсаційних виплат за пільгові перевезення окремих категорій громадян на 12 місяців.
Розрахунок, який можна додати до Порядку, матиме наступний вигляд (залежить від обраного способу розрахунку):
Зауважимо: обидва способи дуже складні та вимагають багато часу. Тому, як правило, в договорі, укладеному між перевізником та радою (головним розпорядником коштів на виплату компенсації, якщо такий визначений радою), вказується, що фактично понесені втрати доходу відшкодовуються в межах лімітних асигнувань.
Додамо, що щомісячна перевірка фактичних збитків перевізника — трудомістка робота, яка потребує додаткових людських ресурсів. Зазвичай, щоб цього уникнути, обсяг фінансування для виплати компенсації перевізникам за пільговиків затверджують в місцевому бюджеті на рік. Потім ця сума у помісячному розписі розбивається рівними частинами та перераховується перевізникам.
Найчастіше у невеликих населених пунктах (наприклад, у селищі, селі) перевізник усього один або їх декілька. Для визначення обсягу фінансування достатньо прийнятого розрахунку (найбільш простого) та якісної роботи комісії, яка, проїхавши найбільш завантаженими маршрутами протягом одного (двох) днів, офіційно надасть висновок про середній пільговий пасажиропотік.
Найпростіший варіант для визначення суми компенсації перевізникам є наступний спосіб. Щорічно Мінфін розробляє проект «Основні напрями бюджетної політики на наступний бюджетний рік» (Бюджетна резолюція). Прийняття даного документа регламентується ст. 33 БК. У ньому наводяться індекси інфляції, які потрібно застосовувати при затвердженні бюджетних програм на наступний рік.
Якщо коштів у місцевому бюджеті не вистачає, достатньо взяти витрати по державній субвенції на виплату такої компенсації за 2015 рік та помножити їх на індекс інфляції цього року. Таким чином отримаєте прогнозні видатки місцевого бюджету на Програму.
24 червня Кабінет Міністрів України схвалив проект Основних напрямків бюджетної політики на 2017 рік (так звана Бюджетна резолюція).
Проект Основних напрямків бюджетної політики на 2017 рік розроблений Мінфіном відповідно до Програми діяльності Кабінету Міністрів України, Коаліційної угоди, завдань Плану пріоритетних дій Уряду на 2016 рік і Стратегії сталого розвитку «Україна-2020» та ґрунтується на положеннях програм співпраці з Міжнародним валютним фондом (МВФ) та іншими міжнародними організаціями.
Разом з тим під час доопрацювання документа було враховано усі пропозиції Адміністрації Президента України, міністерств, спільних представницьких органів сторони роботодавців та репрезентативних всеукраїнських об’єднань профспілок на національному рівні.
Бюджетна резолюція на 2017 рік містить орієнтовні основні прогнозні макропоказники економічного і соціального розвитку України на 2018 та 2019 роки, що дозволять забезпечити збалансованість та стійкість бюджетної системи у середньостроковій перспективі10.
10 За даними офіційного сайта КМУ, розміщеного за посиланням kmu.gov.ua
Зауважимо: відповідно до Бюджетної резолюції на 2017 рік індекс інфляції на 2017 рік становить 108,1 %.
Тож узявши планові видатки на поточний рік, можна отримати прогнозні на наступний (тобто на 2017 рік). При цьому після отриманих розрахунків рада все одно буде включати до свого бюджету не потребу, яка розрахована для виплати компенсації перевізникам, а суму компенсації, яку реально зможе виділити з місцевого бюджету перевізникам, орієнтуючись на зроблений розрахунок (може зменшувати чи збільшувати суму компенсації). При цьому питання з перевезення пільговиків рада має обов’язково вирішувати із перевізниками лише в ході переговорів шляхом пошуку компромісів, зокрема коли сума компенсації є недостатньою.
Наголосимо: такий підхід є найбільш оптимальним та враховує обмеженість бюджетних коштів місцевого бюджету.
Крім того, договір з перевізником раді доцільно укладати виключно на взаємовигідних умовах. Це допоможе уникнути гострих кутів та спорів щодо пільгових перевезень у подальшому.
Редакція висловлює вдячність за допомогу у підготовці статті начальнику фінансового управління Чугуївської міської ради Бутовій Олені.
