Суть спору
Один з депутатів Скнилівської сільської ради Пустомитівського району Львівської області1 звернулась до сільської ради з проханням надати інформацію в порядку виконання Закону України № 2939-VI від 13.01.11р. «Про доступ до публічної інформації»2.
1 Далі за текстом — сільська рада.
2 Далі за текстом — Закон № 2939.
Депутатське звернення зареєстроване у сільській раді за № 43 від 04.02.16 р., у ньому депутат просила надати копії таких документів:
| 1 | протоколи та рішення ради з додатками пленарних засідань сільської ради, які відбулися у серпні та жовтні 2015 року |
| 2 | рішення з додатками II сесії сільської ради VII скликання від 23.12.2015 р. |
| 3 | протоколи та рішення засідань постійних комісій, які відбулись протягом 2015 року |
| 4 | протоколи та рішення виконавчого комітету сільської ради за період із серпня 2015 року по час звернення включно |
У відповіді, наданій листом від 11.02.16 р. за № 32 за підписом сільського голови, заявнику відмовлено у наданні копій затребуваних документів з посиланням на те, що в даних рішеннях міститься інформація про розпоряджання земельними ділянками на користь фізичних та юридичних осіб, а така інформація є конфіденційною.
Отримавши вказану відповідь, депутат сільської ради звернулась до Відділу забезпечення діяльності регіональних представництв Секретаріату Уповноваженого Верховної ради України з прав людини з проханням скласти протокол про адміністративне правопорушення щодо порушення головою сільської ради Закону № 2939. За наслідками розгляду вказаної заяви було складено протокол про адміністративне правопорушення, передбачене ч. 2 ст. 2123 КУпАП, а саме — необґрунтоване віднесення інформації до інформації з обмеженим доступом.
Матеріали адміністративного правопорушення були передані до суду для вирішення питання про винність/невинність голови сільської ради у вказаному адміністративному правопорушенні та для притягнення за наявності правових підстав останнього до адміністративної відповідальності.
Обґрунтування рішення суду
Відповідно до ч. 1 ст. 1 Закону № 2939 публічна інформація — це відображена та задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях інформація, що була отримана або створена в процесі виконання суб’єктами владних повноважень своїх обов’язків, передбачених чинним законодавством, або яка знаходиться у володінні суб’єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом.
Публічна інформація є відкритою, крім випадків, встановлених законом. Відповідно до ст. 3 Закону № 2939 право на доступ до публічної інформації гарантується, зокрема, обов’язком розпорядників інформації надавати та оприлюднювати інформацію, крім випадків, передбачених законом. Метою Закону № 2939 є забезпечення прозорості та відкритості суб’єктів владних повноважень і створення механізмів реалізації права кожного на доступ до публічної інформації.
Відповідно до судової практики положення Закону № 2939 поширюються також на відносини з приводу доступу до інформації, що виникли в результаті направлення депутатського звернення. Так, в ухвалі Вищого адміністративного суду України від 23.01.14 р. № К/800/53664/13 вказано, що запит, направлений у вигляді депутатського звернення, жодним чином не позбавляє розпорядника запитуваної інформації обов’язку розглянути його у відповідності із вимогами Закону № 2939, оскільки першочергове значення має те, відповідно до якого нормативного акта направлений запит, а не його формальна назва.
Згідно з п. 17 ст. 46 Закону України № 280/97-ВР від 21.05.97 р. «Про місцеве самоврядування»3 протоколи сесії ради є відкритими та оприлюднюються і надаються на запит відповідно до Закону № 2939.
3 Далі за текстом — Закон № 280.
Відповідно до п. 10 ст. 47 Закону № 280 висновки і рекомендації постійної комісії, протоколи її засідань є відкритими та оприлюднюються і надаються на запит відповідно до Закону № 2939.
Згідно із Законом № 280 виконавчий комітет сільської ради в межах своїх повноважень приймає рішення. Рішення виконавчого комітету є однією з форм актів органів та посадових осіб місцевого самоврядування.
Відповідно до п. 11 ст. 59 Закону № 280 акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування підлягають обов’язковому оприлюдненню та наданню за запитом відповідно до Закону 2939.
У Законі України № 2297-VI від 01.06.10 р. «Про захист персональних даних»4 зазначено, що обробка персональних даних — будь-яка дія або сукупність дій, зокрема, таких як використання і поширення (розповсюдження, реалізація, передача). Аналіз положень ст. 11 Закону № 2297 свідчить, що обробка персональних даних може здійснюватися відповідно до закону або за згодою особи.
4 Далі за текстом — Закон № 2297.
З метою забезпечення балансу між правом особи в обмеженні доступу до інформації про себе та правом суспільства знати суспільно-необхідну інформацію, низкою законів передбачено випадки, коли поширення персональних даних особи може здійснюватись без згоди особи.
Відповідно до положення ст. 5 Закону № 2297, не належать до інформації з обмеженим доступом персональні дані, зокрема, про отримання у будь-якій формі фізичною особою бюджетних коштів, державного чи комунального майна, крім випадків, передбачених ст. 6 Закону 2939.
Так, відповідно до ч. 5 ст. 6 Закону № 2939 не може бути обмежено доступ до інформації про розпорядження бюджетними коштами, володіння, користування чи розпорядження державним, комунальним майном, у тому числі до копій відповідних документів, умови отримання цих коштів чи майна, прізвища, імена, по батькові фізичних осіб та найменування юридичних осіб, які отримали ці кошти або майно. При дотриманні вимог, передбачених ч. 2 цієї статті, зазначене положення не поширюється на випадки, коли оприлюднення або надання такої інформації може завдати шкоди інтересам національної безпеки, оборони, розслідуванню чи запобіганню злочину.
В контексті важливості необмеженого доступу до інформації про розпорядження комунальним майном варто зазначити, що у Законі України № 1699-VII від 14.10.14 р. «Про засади державної антикорупційної політики в Україні (Антикорупційна стратегія) на 2014-2017 роки» вказується про те, що ефективний доступ до інформації, якою володіють органи публічної влади, інші суб’єкти, є важливою передумовою для запобігання корупції, виявлення та припинення корупційних діянь. Особливе значення має інформація, яка становить суспільний інтерес, а саме — відомості про використання бюджетних коштів, розпоряджання державним або комунальним майном.
Інформація про всі дії суб’єктів владних повноважень стосовно розпорядження коштами, володіння, користування чи розпорядження державним, комунальним майном не може бути обмежена в доступі, за винятком, коли таке обмеження здійснюється в інтересах національної безпеки, оборони, розслідування чи запобігання злочину.
Депутат сільської ради, представляючи інтереси відповідної територіальної громади у раді, зазначала, що запитувана інформація необхідна мешканцям, оскільки наразі в селі існує гостра проблема отримання жителями земельних ділянок під індивідуальне будівництво та ведення особистого селянського господарства.
Також було встановлено, що жителі села неодноразово намагались отримати інформацію про виділення земельних ділянок у с. Скнилів Пустомитівського району Львівської області, ознайомитись з відповідними протоколами і рішеннями ради та її виконавчих органів, але сільський голова систематично відмовляла у наданні інформації з посиланням на те, що запитувана інформація є інформацією з обмеженим доступом.
Варто також зазначити, що при відмові потерпілому в наданні запитуваної інформації голова сільської ради керувалась Рішенням Конституційного Суду України від 20.01.12 р. по справі №1-9/2012, у якому передбачено перелік відомостей, які відносяться до конфіденційної інформації, Законом України від 09.04.15 р. № 319-VIII «Про внесення змін до деяких законів України щодо доступу до публічної інформації у формі відкритих даних», який регулює порядок оприлюднення та надання на запит інформації у формі відкритих даних (лист № 98 від 19.04.16 р.). У зв’язку з цим суд зазначив, що у відмові в задоволенні запиту на інформацію має бути зазначено мотивовану підставу відмови.
Виключний перелік підстав для відмови в задоволенні інформаційного запиту передбачений у ст. 22 Закону № 2939. При цьому розпорядник інформації не може обмежувати доступ до публічної інформації у разі, якщо норми Закону прямо забороняють обмежувати доступ до такої інформації, зокрема до копій документів про розпоряджання комунальним майном.
У разі віднесення інформації до категорії обмеженого доступу всупереч вимогам Закону № 2939 та інших законів, ч. 2 ст. 2123 КУпАП передбачена адміністративна відповідальність.
Порушення Закону № 2939, а саме: необґрунтоване віднесення інформації до інформації з обмеженим доступом, ненадання відповіді на запит на інформацію, ненадання інформації, неправомірна відмова в наданні інформації, несвоєчасне або неповне надання інформації, надання недостовірної інформації, — тягне за собою накладення штрафу на посадових осіб від двадцяти п’яти до п’ятдесяти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян (425 – 850 грн.).
Враховуючи наведені обставини, в діях сільського голови наявні ознаки адміністративного правопорушення, передбаченого ч. 2 ст. 2123 КУпАП, а саме необґрунтоване віднесення інформації до інформації з обмеженим доступом.
Строки притягнення до відповідальності
Вимогами ст. 38 КУпАП визначено, що адміністративне стягнення може бути накладено не пізніш як через два місяці з дня вчинення правопорушення, а при триваючому правопорушенні — не пізніш як через два місяці з дня його виявлення, за винятком випадків, коли справи про адміністративні правопорушення відповідно до цього Кодексу підвідомчі суду (судді). Якщо справи про адміністративні правопорушення відповідно до цього Кодексу чи інших законів підвідомчі суду (судді), стягнення може бути накладено не пізніш як через три місяці з дня вчинення правопорушення, а при триваючому правопорушенні — не пізніш як через три місяці з дня його виявлення, крім справ про адміністративні правопорушення, зазначені у частини третій цієї статті. У разі закриття кримінального провадження, але за наявності в діях порушника ознак адміністративного правопорушення, адміністративне стягнення може бути накладено не пізніш як через місяць з дня прийняття рішення про закриття кримінального провадження.
Згідно з п. 7 ст. 247 КУпАП провадження в справі про адміністративне правопорушення не може бути розпочато, а розпочате підлягає закриттю після закінчення на момент розгляду справи про адміністративне правопорушення строків, передбачених ст. 38 цього Кодексу.
Беручи до уваги те, що голова сільської ради порушила вимоги ч. 2 ст. 2123 КУпАП 11.02.16 р. надавши відповідь № 32, якою обмежила доступ до публічної інформації, а справу розглянуто 23.06.16 р., суд дійшов, висновку, що голову сільської ради слід визнати винною у вчиненні адміністративного правопорушення, проте провадження у справі закрити у зв’язку із закінченням строків накладення адміністративного стягнення.
Рішення суду
23.06.16 р. суддя Пустомитівського районного суду Львівської області Мусієвський В. Є. у справі № 450/1068/16-п, провадження № 3/450/467/16, розглянувши матеріали, які надійшли від Регіонального представництва Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини у Львівській області, про притягнення до адміністративної відповідальності вирішив: сільського голову визнати винною у вчиненні адміністративного правопорушення, передбаченого ч. 2 ст. 2123 КУпАП, та закрити провадження в адміністративній справі у зв’язку із закінченням строків накладення адміністративного стягнення.
