Містобудівна діяльність: шлях удосконалення

¹ Далі за текстом — Закон № 1817.

Якщо коротко, то змінено концепцію розподілу об’єктів будівництва по категоріях складності (від першої до п’ятої) на концепцію розподілу об’єктів будівництва по системі класів наслідків:

Клас наслідків будівель і споруд — це характеристика рівня можливої небезпеки для здоров’я та життя людей, які постійно або періодично перебуватимуть на об’єкті або знаходитимуться ззовні такого об’єкта, матеріальних збитків чи соціальних втрат, пов’язаних із припиненням експлуатації або з втратою цілісності об’єкта.

Існуюча система розподілу об’єктів будівництва дозволяла замовнику будівництва безпідставно відносити об’єкти четвертої категорії складності до третьої категорії, таким чином цілком законно уникаючи проходження експертизи проектної документації та отримання дозволу, оскільки об’єкти третьої категорії можливо починати будувати після реєстрації декларації. Наприклад, проект багатоповерхового будинку чи торговельного комплексу штучно розбивався замовником за участю розробника проектної документації на окремі секції чи черги будівництва, для яких визначалась третя категорія складності, після чого до органів держархбудконтролю подавалась лише декларація на початок будівництва об’єкта за спрощеною процедурою, як на малоповерховий будиночок.

При реєстрації декларації не передбачається подання до органів держархбудконтролю проектів та інших дозвільних документів на об’єкти, що потрапляють під спрощену процедуру. Все це призводило до того, що непорядні забудовники нехтували нормами та правилами, містобудівними умовами і обмеженнями забудови, що в результаті призводило до чисельних будівельних афер, створювало соціальні конфлікти між забудовниками і мешканцями, призводило до незаконного будівництва в скверах та зелених зонах, в історичних ореалах та охоронних зонах об’єктів культурної спадщини.

Закон № 1817 закладає зовсім інші принципи відносин між забудовником і державою та органами місцевого самоврядування². Головна зміна — усунення поділу на категорії складності та використання лише системи класів наслідків — незначного (СС1), середнього (СС2) та складного (СС3).

² Далі за текстом — ОМС.

Всі багатоповерхові будинки (понад 4 поверхи), великі торговельні комплекси та інші об’єкти громадського призначення та промисловості згідно з положеннями Закону № 1817 будуть віднесені до класу СС2 або СС3 та їх будівництво може бути розпочате тільки після отримання дозволу від органу архбуднагляду держави або органу архбудконтролю ОМС. А дозвіл може надаватись лише після отримання від замовника будівництва повного комплекту документів, включаючи проектну документацію та відповідні документи, на підставі яких розроблялась проектна документація (документи, що підтверджують права на використання земельної ділянки, містобудівні умови та обмеження забудови, видані органами містобудування та архітектури, історико-містобудівне обґрунтування для об’єктів, що будуються або реконструюються в історичному ареалі або в охоронній зоні об’єкта культурної спадщини, а також висновок будівельної експертизи).

З дня набрання чинності Законом № 1817 об’єкти будівництва:

Закон № 1817 суттєво посилює контроль ОМС та державних органів за забудовниками великих та складних в технічному відношенні об’єктів. Посилюється відповідальність всіх суб’єктів містобудування, в тому числі замовників, головних архітекторів, головних інженерів, експертів, посадових осіб виконавчих органів містобудування та архітектури, органів з питань державного архітектурно-будівельного контролю сільських, селищних, міських рад, генеральних підрядників чи підрядників (якщо будівельні роботи виконуються без залучення субпідрядників).

Передбачається можливість скасування головними інспекторами будівельного нагляду містобудівних умов і обмежень забудови³, виданих уповноваженими органами містобудування та архітектури, у разі невідповідності їх містобудівному законодавству, містобудівній документації на місцевому рівні, будівельним нормам, стандартам і правилам. На практиці це означатиме, що документ, виданий ОМС на початок проектування (МУіОЗ) з порушенням функціонального призначення території, визначеного Генеральним планом населеного пункту або Планом зонування території, буде скасовано, будівництво зупинено, а особи, що безпідставно видали містобудівні умови, — притягнені до відповідальності.

³ Далі за текстом — МУіОЗ.

Також посилено відповідальність проектувальників, зокрема, головного архітектора проекту та головного інженера проекту, за передачу замовнику проектної документації, розробленої з порушенням вихідних даних, державних будівельних норм, стандартів і правил⁴. Особливо посилено відповідальність за недотримання в проектній документації вимог щодо забезпечення створення безперешкодного доступу до об’єктів житлового, громадського, соціального призначення та об’єктів транспортної інфраструктури особам з обмеженими фізичними можливостями та інших маломобільних груп населення. Бо, як відомо, більшість об’єктів в Україні, на жаль, не відповідає вимогам доступності і проектна документація, навіть на нові об’єкти, частіше за все також розробляється з порушенням норм. Можна лише сподіватись, що посилення відповідальності розробників проектів нарешті зрушить проблему з місця і інфраструктура населених пунктів України наблизиться до європейського рівня.

⁴ Далі за текстом — ДБН.

Водночас Закон № 1817 суттєво спрощує процедуру початку будівництва для нескладних об’єктів класу наслідків (СС1), таких як житлові будинки до чотирьох поверхів включно, приватні житлові будинки, господарські будівлі та гаражі на присадибних земельних ділянках, дачні та садові будинки, невеликі об’єкти торгівлі та громадського харчування, а також інші нескладні об’єкти. У замовників будівництва таких об’єктів з’явиться право починати їх будівництво на наступний день після направлення повідомлення до органу держархбудконтролю. Нескладні технічно об’єкти будівництва складають до 80 % від загального об’єму будівництва в Україні. Тому ефект від спрощення процедури початку будівництва відчують, в першу чергу, забудовники в секторі приватного житлового будівництва, а також представники малого та середнього бізнесу. Законом № 1817 встановлено, що форма повідомлення про початок будівельних робіт та порядок його подання мають бути визначені КМУ до 10.06.17 р.

Децентралізація системи державного управління та передача максимальної кількості повноважень із загальнодержавного на місцевий рівень — першочергове завдання реформ в Україні, закріплене практично в усіх програмних документах Верховної Ради України, Уряду та визначене міжнародними зобов’язаннями нашої держави.

Реформування системи державного архітектурно-будівельного контролю — це складова програми реформ і вимога сьогодення. Адже Концепцією реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні, схваленою 1 квітня 2014 року розпорядженням КМУ № 333-р⁵, вирішення питань забудови територій передається на базовий рівень адміністративно-територіального устрою — в місто, селище, село, об’єднану територіальну громаду.

⁵ Далі за текстом — Концепція.

Прийняттю Закону № 1817 передувало прийняття Верховною Радою України 09.04.15 р. Закону України № 320-VIII «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо децентралізації повноважень у сфері архітектурно-будівельного контролю та удосконалення містобудівного законодавства»⁶. Цим Законом передбачено можливість створення органів держархбудконтролю у складі ОМС і передачу на місцевий рівень повноважень, які стосуються видачі дозвільних документів, здійснення держархбудконтролю та прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об’єктів. Реалізація норм зазначеного Закону сприяє вдосконаленню містобудівної діяльності, посиленню ОМС та їх відповідальності щодо комплексного і якісного розвитку території в інтересах громади. В результаті децентралізації системи держархбудконтролю за підсумками 2016 року нині ОМС забезпечують опрацювання до 22 % дозвільних документів на будівництво. На кінець 2016 року нові повноваження у сфері держархбудконтролю, передбачені Законом № 320, отримали 52 місцеві громади, з них 16 — обласні центри.

⁶ Далі за текстом — Закон № 320.

Створені в ході реформи децентралізації та зміни адміністративно-територіального устрою влади перші об’єднані територіальні громади також отримують нові повноваження в сфері держархбудконтролю. Першою це зробила 24 травня 2016 року Ювілейна селищна об’єднана громада Дніпропетровської області. Якушинецька об’єднана громада Вінницької області отримала такі повноваження 1 липня 2016 року. Після отримання нових повноважень мешканці громади можуть оформляти дозвільні документи на будівельні роботи безпосередньо на території своєї громади, а місцева влада контролюватиме хід будівельних робіт. Саме це допоможе звести до мінімуму незаконні будівлі й забезпечить надійність та комфортність новобудов, сприятиме розвитку території в інтересах громади з урахуванням приватних інтересів інвесторів. Адже такі об’єднані громади, як Ювілейна та Якушинецька, — потужні громади з чисельністю населення понад 14 тис. мешканців (Ювілейна) та понад 29 тис. мешканців (Якушинецька). Об’єднавшись, вони стали сильнішими та самодостатніми, і отримані функції держархбудконтролю додають їм нові можливості для розвитку та сприяють залученню інвесторів на території громад. Коли є новоутворений орган держархбудконтролю, громада має повний цикл містобудівної діяльності на своїй території — від надання земельної ділянки, видачі містобудівних умов і обмежень забудови до реєстрації дозвільних документів та введення об’єкта в експлуатацію.

Які ж повноваження зможе виконувати орган держархбудконтролю ОМС після вступу в дію норм Закону № 1817 після 10 червня 2017 року? Це буде залежати від того, до якої з двох груп належить населений пункт:

Перша група — виконавчі органи з питань державного архітектурно-будівельного контролю сільських, селищних та міських рад з населенням до 50 тис. мешканців матимуть повноваження щодо об’єктів, що за класом наслідків (відповідальності) належать до об’єктів з незначними наслідками (СС1), розташованих у межах відповідних населених пунктів.

Друга група — виконавчі органи з питань державного архітектурно-будівельного контролю міських рад з населенням понад 50 тис. мешканців, міських рад населених пунктів, які є адміністративними центрами областей, матимуть повноваження щодо об’єктів, що за класом наслідків (відповідальності) належать до об’єктів з незначними (СС1) та середніми наслідками (СС2), розташованих у межах відповідних населених пунктів.

Мається на увазі надання послуги з отримання повідомлення, реєстрації повідомлення, відмови у видачі чи анулювання документів, що надають право на виконання підготовчих та будівельних робіт, прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об’єктів, проведення планових та позапланових перевірок на об’єктах будівництва, розгляд справ про адміністративні правопорушення і накладання адміністративних стягнень.

Всі повноваження щодо об’єктів, що за класом наслідків належать до об’єктів із значними наслідками (СС3), залишаються за центральним органом державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, і ці повноваження здійснюються через головних інспекторів будівельного нагляду департаментів Державної архітектурно-будівельної інспекції, розташованих в адміністративних центрах областей, незалежно від того, де такий об’єкт розташовано: чи на території населеного пункту, чи за його межами. Якщо об’єкт будівництва належить до об’єктів з незначними (СС1) або середніми (СС2) наслідками, але розташовується за межею населеного пункту, він також підпадає під юрисдикцію центрального органу державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду.

У випадку, якщо на місцевому рівні в сільській, селищній, міській раді або в об’єднаній територіальній громаді (незалежно від кількості мешканців) не створено орган держархбудконтролю, всі повноваження щодо об’єктів, що за класом наслідків належать до об’єктів з незначними (СС1), середніми (СС2) та значними (СС3) наслідками, буде виконувати департамент центрального органу державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду.

Прийняття ОМС рішення щодо створення органів держархбудконтролю — це відповідальне рішення, що має виходити з аналізу та оцінки фінансових та кадрових ресурсів громади. Для прийняття виваженого рішення про утворення органу держархбудконтролю необхідно оцінити обсяги надання адміністративних послуг (реєстрація повідомлень, надання дозволів та сертифікатів), потенційну можливість комплектування інспекції кваліфікованими фахівцями з будівельною (архітектурною) освітою та достатнім стажем роботи. Зрозуміло, що створити такий орган зможе лише громада з чисельністю мешканців не менше 5 — 10 тис. населення. Слід зазначити, що відповідно до п. 5 ч. 1 ст. 4 Закону України від 17.06.14 р. № 1508-VII «Про співробітництво територіальних громад» формою співробітництва територіальних громад може бути, зокрема, утворення суб’єктами співробітництва спільного органу управління для виконання визначених законом повноважень.

Водночас слід зазначити, що не всі положення Закону № 1817 у повній мірі відповідають вимогам і базовим принципам реформи децентралізації та Концепції реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні. Це стосується норми цього Закону, за якою повноваження ОМС територіальної громади не поширюються на об’єкти будівництва з незначними (СС1) або середніми (СС2) наслідками, якщо такі об’єкти знаходяться за межами населеного пункту, але на території громади. Незалежно від класу наслідків ці об’єкти за межами населених пунктів підпадають під юрисдикцію центрального органу державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду. В цьому випадку наявне порушення принципу повсюдності повноважень ОМС та принципу субсидіарності.

Принцип субсидіарності є одним з найважливіших принципів організації інститутів влади, який має безпосередньо відношення до місцевого самоврядування. Основна ідея цього принципу полягає в тому, що центральна та регіональна влада повинна втручатись у діяльність ОМС лише в тій мірі і в тих межах, за якими територіальна громада не може впоратись і задовольнити потреби своїх мешканців. При цьому непорушною залишається ідея, що ці повноваження повинні здійснюватись на рівні настільки близькому до громадянина, наскільки це можливо. Принцип субсидіарності є одним з наріжних каменів законодавства Європейського Союзу і базовою вимогою Європейської хартії місцевого самоврядування.

Для реалізації цих базових принципів в Україні триває процес внесення змін до інших законодавчих актів з метою забезпечити можливість громади розпоряджатись земельними ділянками на всій території громади, а не лише в межах населених пунктів. Ця новація передбачена проектом Закону № 4355 «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо розширення повноважень органів місцевого самоврядування з управління земельними ресурсами та посилення державного контролю за використанням і охороною земель». Проект Закону прийнято Верховною Радою в першому читанні 19.04.16 р.

Також об’єднані територіальні громади чекають на прийняття проекту Закону № 4390 «Про внесення змін до Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» (щодо розширення видів містобудівної документації на місцевому рівні)». Проектом пропонуються зміни, для того, щоб повернути такий вид містобудівної документації, як «Схема планування території громади», з метою розширення можливостей ОМС територіальних громад, що утворились під час реалізації реформи децентралізації та зміни адміністративно-територіального устрою органів влади у виборі способу принципового вирішення проблем розвитку, планування, забудови та іншого використання території не лише в межах населених пунктів, але й на території громади в цілому.

Тож цілком логічним і доцільним мало б стати розширення повноважень ОМС об’єднаних територіальних громад у сфері держархбудконтролю на об’єкти будівництва з незначними (СС1) та середніми (СС2) наслідками, що розташовані за межами населених пунктів, в межах об’єднаних територіальних громад.