Теми
Вибрати теми статей
Сортувати за темами

Місце перебування ВПО: юридичні аспекти

Сербіна А., аналітик ВБ «Фактор», адвокат
Місцеве самоврядування Березень, 2017/№ 3
В обраному У обране
Друк
Станом на початок лютого 2017 року в Україні взято на облік 1 мільйон 640 тисяч 335 внутрішньо переміщених осіб1, які покинули своє місце проживання внаслідок окупації Криму або проведення антитерористичної операції на сході країни. Реальна ж цифра тих, хто покинув зону конфлікту, значно коливається через існування переселенців, які через різні причини не стали на облік ВПО або навпаки не є такими, але вимушені отримати довідку ВПО задля підтвердження можливості отримувати соціальні виплати.
img 1

1 Далі за текстом — ВПО.

Юридичні тонкощі

Головним нормативно-правовим документом, який встановлює гарантії дотримання прав, свобод та законних інтересів ВПО, є Закон України від 20.10.14 р. № 1706-VII «Про забезпечення прав і свобод внутрішньо переміщених осіб»2. Факт внутрішнього переміщення ВПО підтверджується довідкою про взяття на облік ВПО, порядок видачі якої регламентовано постановою КМУ від 01.10.14 р. № 509 «Про облік внутрішньо переміщених осіб»3.

2 Далі за текстом — Закон № 1706.

3 Далі за текстом — постанова № 509.

Задля того, щоб отримати таку довідку, ВПО має звернутися до управління праці та соціального захисту населення за місцем свого переміщення із заявою про взяття на облік ВПО. Форма такої заяви затверджена постановою № 509. У заяві, крім інших відомостей, вказуються відомості про зареєстроване та фактичне місце проживання, а також адреса, за якою з особою може здійснюватися офіційне листування або вручення офіційної кореспонденції.

Разом із заявою заявник подає документ, що посвідчує особу та підтверджує громадянство України, або документ, що посвідчує особу та підтверджує її спеціальний статус, або свідоцтво про народження дитини (ч. 7 ст. 4 Закону № 1706). Пред’явлення інших документів ані Законом № 1706, ані постановою № 509 не передбачено. Отже, відомості про місце фактичного проживання особи надаються тільки з її слів і ніякими іншими документами не підтверджуються. Довідка видається одразу у день звернення. Одним із розділів такої довідки є інформація про фактичне місце проживання/перебування ВПО. Довідка підписується посадовою особою управління праці та соціального захисту населення та скріплюється печаткою такого органу, вона діє безстроково. Наявність інших штампів або печаток постановою № 509 більше не передбачено.

З огляду на зазначене вище, інформація про нове місце перебування ВПО зазначається лише зі слів самого ВПО та додатково не перевіряється. З одного боку, це дуже важлива гарантія законодавця для ВПО в уникненні перешкод для пошуку нового житла, оскільки власники квартир/будинків і так неохоче приймають ВПО, а заявляти про це відкрито перед фіскальними органами і тим більше не хочуть, оскільки в більшості випадків оренда житла здійснюється неофіційно. З іншого ж боку, після зазначення інформації у довідці про нове місце фактичного проживання/перебування такий факт тягне за собою певні юридичні наслідки у вигляді реєстрації місця проживання ВПО без проходження загальної процедури, визначеної Законом України від 11.12.03 р. № 1382-IV «Про свободу пересування та вільний вибір місця проживання в Україні»4. Чому саме такі наслідки, оскільки в ст. 5 Закону № 1706, яка має назву «Реєстрація місця проживання внутрішньо переміщеної особи», зазначено, що довідка про взяття на облік ВПО засвідчує місце проживання ВПО на період наявності підстав, які зумовили її переміщення. І саме тут починаються неоднозначні трактування та юридичні колізії.

4 Далі за текстом — Закон № 1382.

Управління праці та соціального захисту населення не здійснюють перевірки фактичного місця проживання ВПО, яка не отримує жодних соціальних виплат. Лише у разі отримання соціальних виплат ВПО (пенсія, адресна допомога, інші види допомоги тощо) у співробітників з’являється обов’язок здійснити перевірку фактичного місця проживання ВПО, про що складається акт.

Трохи термінології

Закон № 1382 дає нам такі визначення:

місце перебування

адміністративно-територіальна одиниця, на території якої особа проживає строком менше 6 місяців на рік

місце проживання

житло, розташоване на території адміністративно-територіальної одиниці, в якому особа проживає, а також спеціалізовані соціальні установи, заклади соціального обслуговування та соціального захисту, військові частини

орган реєстрації

виконавчий орган сільської, селищної або міської ради, сільський голова (у разі, якщо відповідно до закону виконавчий орган сільської ради не утворено), що здійснює реєстрацію, зняття з реєстрації місця проживання особи на території відповідної адміністративно-територіальної одиниці, на яку поширюються повноваження відповідної сільської, селищної або міської ради

довідка про реєстрацію місця проживання

документ, який видається органом реєстрації особі за її вимогою та підтверджує реєстрацію місця проживання або місця перебування особи

документи, до яких вносяться відомості про місце проживання

паспорт громадянина України, тимчасове посвідчення громадянина України, посвідка на постійне проживання, посвідка на тимчасове проживання, посвідчення біженця, посвідчення особи, яка потребує додаткового захисту, посвідчення особи, якій надано тимчасовий захист

документи, до яких вносяться відомості про місце перебування

довідка про звернення за захистом в Україні, довідка про взяття на облік ВПО

Згадуючи формулювання адреси, куди особа перемістилася, у довідці про взяття на облік ВПО ми бачимо, що дана адреса є місцем фактичного проживання/перебування особи. І одразу це викликає запитання: так що ж це за адреса, адже якщо особа тут проживає менше 6 місяців на рік, то це місце перебування, а якщо 6 місяців і більше — то це вже місце проживання мало би бути? Але на момент видачі довідки нікому про це не відомо, і більше того, довідка діє безстроково, отже, кожні півроку особа не буде жодним чином підтверджувати своє фактичне місце знаходження. Неоднозначне визначення у довідці породжує купу запитань у органу реєстрації, для якого плутанина у термінах є недопустимою.

Із вимог Закону № 1382 ми також бачимо, що єдине згадування довідки про взяття на облік ВПО прив’язане саме до місця перебування, а не до місця проживання, що йде всупереч ст. 5 Закону № 1706, зі змісту якої вбачається реєстрація саме місця проживання.

Дані колізії із визначеннями в різних нормативних документах призводять до непорозуміння на місцях.

Реєстрація місця проживання ВПО

Відповідно до ч. 1 ст. 6 Закону № 1382 громадянин України, а також іноземець чи особа без громадянства, які постійно або тимчасово проживають в Україні, зобов’язані протягом тридцяти календарних днів після зняття з реєстрації місця проживання та прибуття до нового місця проживання зареєструвати своє місце проживання. Реєстрація місця проживання особи здійснюється в день подання особою документів. Реєстрація місця проживання за заявою особи може бути здійснена органом реєстрації з одночасним зняттям з попереднього місця проживання. Реєстрація місця проживання здійснюється тільки за однією адресою. У разі, якщо особа проживає у двох і більше місцях, вона здійснює реєстрацію місця проживання за однією з цих адрес за власним вибором. За адресою зареєстрованого місця проживання з особою ведеться офіційне листування та вручення офіційної кореспонденції.

З огляду на зазначене, ВПО може зареєструвати своє місце проживання на підконтрольній території тільки після або одночасно із зняттям з реєстрації із зони АТО або окупованого Криму, що, в свою чергу, в подальшому поставить під сумнів наявність статусу ВПО.

Комплексний аналіз зазначених норм дає підстави вважати, що ст. 5 Закону № 1706 повністю суперечить спеціальному законодавству, яке визначає місце проживання фізичної особи. Разом із тим сама по собі норма Закону № 1706 є спеціальною по відношенню до ВПО, і, з огляду на загальні засади теорії держави і права, мала би застосовуватись саме спеціальна норма для ВПО, оскільки норми Закону № 1382 по відношенню до ВПО будуть загальною нормою, а норма ст. 5 Закону № 1706 — спеціальною при їх рівній юридичній силі.

Реєстрація місця перебування ВПО

На перший погляд додаткової реєстрації місця перебування для ВПО на період конфлікту законодавством не передбачено: отримавши довідку про взяття на облік ВПО, остання продовжує своє життя, не повідомляючи органи місцевого самоврядування про наявні зміни.

Єдина інформаційна база даних про ВПО та реєстри територіальних громад, до яких вносяться відомості про місце проживання/перебування, а так само і Єдиний державний демографічний реєстр, між собою не кореспондуються. На практиці це означає, що відомості про нове місце перебування ВПО не внесені до Єдиного демографічного реєстру, який передбачає наявність і такої інформації про особу.

Здавалось би, ну і що тут такого, але насправді метою ведення Єдиного демографічного реєстру є ідентифікація особи для оформлення, видачі, обміну, пересилання, вилучення, повернення державі, визнання недійсними та знищення деяких видів документів. І одним із пунктів вказаного Реєстру є інформація про місце проживання/перебування особи.

Статтею 13 Закону України від 20.11.12 р. № 5492-VI «Про Єдиний державний демографічний реєстр та документи, що підтверджують громадянство України, посвідчують особу чи її спеціальний статус» визначені такі види документів, що оформляються із застосуванням засобів Єдиного державного демографічного реєстру:

Документи, що посвідчують особу та підтверджують громадянство України

Документи, що посвідчують особу та підтверджують її спеціальний статус

паспорт громадянина України

посвідчення водія

паспорт громадянина України для виїзду за кордон

посвідчення особи без громадянства для виїзду за кордон

дипломатичний паспорт України

посвідка на постійне проживання

службовий паспорт України

посвідка на тимчасове проживання

посвідчення особи моряка

картка мігранта

посвідчення члена екіпажу

посвідчення біженця

посвідчення особи на повернення в Україну

проїзний документ біженця

тимчасове посвідчення громадянина України

посвідчення особи, яка потребує додаткового захисту

проїзний документ особи, якій надано додатковий захист

Відповідно до Порядку оформлення і видачі паспорта громадянина України, затвердженого наказом Міністерства внутрішніх справ України від 13.04.12 р. № 320, паспорт громадянина України видається територіальними підрозділами Державної міграційної служби України за місцем проживання кожному громадянинові України після досягнення 14-річного віку, а надалі в разі необхідності обмінюється, видається замість утраченого, викраденого або зіпсованого. Отже, який же орган має видати паспорт ВПО, яка досягла чотирнадцятирічного віку з реєстрацією місця проживання в зоні АТО? Що буде підставою для прийняття заяви про обмін паспорта за місцем нового мешкання жінки, яка змінила прізвище внаслідок реєстрації шлюбу? Відповідь очевидна — тільки довідка ВПО. Хоча і цей висновок не завжди є достатнім, оскільки відомості про фактичне місце знаходження не внесені до Єдиного демографічного реєстру.

Задля того, щоб відомості про місце перебування ВПО потрапили до Єдиного демографічного реєстру, її потрібно зареєструвати в органі місцевого самоврядування, тим більше що така можливість прямо передбачена чинним законодавством.

Пунктом 9 Правил реєстрації місця проживання5, затверджених постановою КМУ від 02.03.16 р. № 207, передбачено, що відомості про реєстрацію місця перебування вносяться до довідки про взяття на облік ВПО (документ, до якого вносяться відомості про місце перебування) шляхом проставлення в ній відповідного штампа реєстрації місця перебування особи за визначеною формою.

5 Далі за текстом — Правила.

img 2

Пунктом 25 Правил передбачена процедура здійснення реєстрації місця перебування, який зазначає наступне: «Реєстрація місця перебування осіб, що звернулися за захистом в Україні із заявою, здійснюється на визначений законом строк на підставі документів, визначених пунктом 18 цих Правил (крім квитанції про сплату адміністративного збору). Відомості про реєстрацію місця перебування вносяться до довідки про звернення за захистом в Україні, зразок якої затверджується наказом МВС». Як бачимо, законодавець, вносячи зміни до вказаних Правил щодо здійснення реєстрації місця проживання ВПО, «про´авив» в самій процедурі ВПО, що породжує знову ж таки запитання. Разом із тим це не означає, що дана норма не розповсюджується і на реєстрацію місця перебування ВПО.

Відповідно до п. 4 листа Міністерства юстиції України від 30.01.09 р. № Н-35267-18 «Щодо порядку застосування нормативно-правових актів у разі існування неузгодженості між підзаконними актами» визначено різні способи дій правозастосовчого органу у випадку наявності у змісті нормативно-правового акта прогалин. Для нашої ситуації підходить вирішення питання за аналогією закону.

Аналогія закону — рішення справи або окремого юридичного питання на основі правової норми, розрахованої на схожі випадки. Застосування аналогії забороняється, якщо вона прямо заборонена законом чи якщо закон пов’язує настання юридичних наслідків з наявністю конкретних норм.

При вирішенні справи по аналогії закону обов’язковим є дотримання таких умов:

1

аналогія допустима лише у випадку повної чи часткової відсутності правових норм

2

суспільні відносини, до яких застосовується аналогія, повинні знаходитися у сфері правового регулювання

3

повинна бути схожість між обставинами справи і наявною нормою за суттєвими юридичними ознаками

4

пошук норми, що регулює аналогічний випадок, повинен здійснюватися спочатку в актах тієї ж галузі права, у випадку відсутності — в іншій галузі права і у законодавстві в цілому

5

винесене у процесі використання аналогії правове рішення не повинно суперечити нормам закону, його меті

6

обов’язково повинно бути мотивоване пояснення причин застосування рішення по аналогії до конкретного випадку

Орган реєстрації місця перебування, застосовуючи аналогію закону, має прийняти від ВПО такі документи:

1

заяву за встановленою формою

2

документ, до якого вносяться відомості про місце перебування, — довідку про взяття на облік ВПО

3

документи, що підтверджують право на проживання в житлі, у нашому випадку це можуть бути договір найму (піднайму, оренди), рішення суду, яке набрало законної сили, або інші документи. У разі відсутності зазначених документів реєстрація місця перебування особи здійснюється за згодою власника/співвласників житла, наймача та членів його сім’ї

4

військовий квиток або посвідчення про приписку (для громадян, які підлягають взяттю на військовий облік або перебувають на військовому обліку)

Увага! Забороняється вимагати для реєстрації місця проживання особи інші документи.

Отже, якщо ВПО звернеться до органу реєстрації, вона має бути готовою надати необхідні документи, які підтверджують у тому числі право на проживання за вказаною адресою. Якщо до цього пункту підходити суто формально, то до таких документів також може належати і сама довідка про взяття на облік ВПО, де зазначено місце фактичного проживання/перебування. Разом із тим ми розуміємо, що такою довідкою не може бути підтверджено право особи на реальне проживання за вказаною адресою, в інакшому випадку це було б порушенням прав власника житла. Тим більше що ми можемо уявити собі ситуацію, коли ВПО довільно зазначає адресу нового мешкання, що не відповідає дійсності. Але ці питання не можуть ставитися реєстратором, який має діяти в порядок і спосіб, визначений законом (ст. 19 Конституції України). І тут буде застосовуватися ст. 5 Закону № 1706, оскільки вона має вищу юридичну силу, ніж Правила.

Як бачите, з питанням реєстрації місця перебування суцільні неточності та непорозуміння. Навіщо законодавець передбачив проставляння штампа про місце перебування ВПО на довідці про взяття на облік ВПО, незрозуміло, з огляду на вимоги спеціального законодавства для ВПО, яке таких додаткових дій взагалі не передбачає.

Проаналізувавши вказані вище нормативно-правові акти, я доходжу висновку, що обов’язку реєструвати ВПО своє місце перебування в органі місцевого самоврядування не передбачено, це є її правом, яке може бути реалізовано, а може і ні. Все залежить від бажання самої ВПО та обставин, в яких вона опинилась. Разом із тим у разі звернення ВПО до реєстратора останній не може відмовити їй у здійсненні таких дій і має прийняти рішення про реєстрацію місця перебування або про відмову в реєстрації тільки у прямо передбаченим законодавством випадках.

Рішення про реєстрацію або про відмову у реєстрації місця перебування особи приймається працівником органу реєстрації або центру надання адміністративних послуг після перевірки належності документа, до якого вносяться відомості про місце перебування, особі, що його подала, його дійсності, правильності заповнення заяви про реєстрацію місця перебування та наявності документів, необхідних для реєстрації місця перебування (п. 19 Правил).

І хоча ч. 2 ст. 2 Закону № 1382 реєстрація місця проживання чи місця перебування особи або її відсутність не можуть бути умовою реалізації прав і свобод, передбачених Конституцією, законами чи міжнародними договорами України, або підставою для їх обмеження, на практиці це не завжди так. Іноді особі легше пройти необов’язкові процедури задля отримання бажаного результату, ніж доводити неправомірність вимог суб’єктів владних повноважень.

І наостанок, згадуючи про можливість зареєструвати місце перебування ВПО за вказаною у довідці про взяття на облік ВПО адресою, слід пам’ятати і про права власника житла, який може «ні сном ні духом» не знати про зазначення його квартири як адреси житла ВПО. Тому, якщо ВПО може надати не тільки довідку про взяття на облік ВПО, а й ще договір оренди або копію акта про обстеження житлово-побутових умов, складеного у зв’язку із вирішенням питання про здійснення соціальних виплат ВПО, або привести власника, який особисто підтвердить право користування його житлом, це буде кращим виходом із ситуації, але, на мою особисту думку, вимагати дотримання цих умов в якості передумови здійснення реєстрації місця перебування ВПО буде неправомірно.

У будь-якому випадку прогалини в законодавстві повинні заповнюватися у процесі правотворчості шляхом внесення змін і доповнень у закони, видання нових, більш досконалих юридичних актів, на що і сподіваємось найближчим часом.

Оформи передплату та читай все Передплатити журнал
stop

Схоже, що ви використовуєте блокувальник реклами :(

Щоб користуватися всіма функціями сайту, додайте нас у винятку!

Як відключити
App
Завантажуйте наш мобільний додаток Factor

© Factor.Media, 1995 -
Всі права захищені

Використання матеріалів без узгодження з редакцією заборонено

Ознайомитись з договором-офертою

Приєднуйтесь
Адреса
м. Харків, 61002, вул. Сумська, 106а
Powered by
Factor Web Solutions
Ми використовуємо cookie-файли, щоб зробити сайт максимально зручним для вас та аналізувати використання наших продуктів та послуг, щоб збільшити якість рекламних та маркетингових активностей. Дізнатися більше про те, як ми використовуємо ці файли можна тут.
Дякуємо, що читаєте сайт Factor Увійдіть та читайте далі безкоштовно