Правове регулювання
Слід згадати, що функції контролю за використанням і охороною земель до утворення Держсільгоспінспекції1 тривалий час здійснювала Держземінспекція2 як урядовий орган державного управління, який діяв у складі Держкомзему і йому підпорядковувався.
1 Положення про Державну інспекцію сільського господарства України було затверджено Указом Президента України від 13.04.11 р. № 459/2011.
2 Положення про Державну інспекцію з контролю за використанням і охороною земель було затверджено постановою КМУ від 25.12.02 р. № 1958.
Тож так звана інституційна пам’ять у державному управлінні взяла гору, й Уряд влітку 2016 року прийняв ряд важливих рішень, поклавши функції здійснення державного нагляду (контролю) за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності на Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру3.
3 Далі за текстом — Держгеокадастр.
Так, постановою КМУ від 22.07.16 р. № 482 «Про внесення змін до деяких постанов Кабінету Міністрів України»4 було внесено ряд кардинальних змін до актів КМУ, направлених на передачу повноважень із здійснення функцій державного нагляду (контролю) за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності від Держсільгоспінспекції до Держгеокадастру.
4 Далі за текстом — постанова № 482.
Зокрема, вказаною постановою № 482 було внесено відповідні зміни до:
— Положення про Міністерство аграрної політики та продовольства України, затвердженого постановою КМУ від 25.11.15 р. № 1119, якими завдання вказаного міністерства доповнено завданнями у сфері топографо-геодезичної і картографічної діяльності, земельних відносин, землеустрою, у сфері Державного земельного кадастру, державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі в частині дотримання земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій і форм власності, родючості ґрунтів;
— Положення про Міністерство регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України, затвердженого постановою КМУ від 30.04.14 р. № 197, якими були виключені із переліку завдань цього міністерства наведені вище завдання;
— постанови КМУ від 10.09.14 р. № 442 «Про оптимізацію системи центральних органів виконавчої влади», якою власне й передбачалася ліквідація Державної інспекції сільського господарства України, з покладанням функції із здійснення державного нагляду (контролю) в частині дотримання земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій та форм власності, родючості ґрунтів — на Державну екологічну інспекцію. Тепер в абз. 8 п. 2 слова «Державну екологічну інспекцію» замінено словами «Державну службу з питань геодезії, картографії та кадастру», а в абз. 2 п. 3 вказаної постанови (стосується Міністерства аграрної політики та продовольства) слова «щодо використання і охорони земель сільськогосподарського призначення» замінено словами «у сфері топографо-геодезичної і картографічної діяльності, земельних відносин, землеустрою, у сфері Державного земельного кадастру, державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі в частині дотримання земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій і форм власності, родючості ґрунтів»;
— Положення про Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру, затвердженого постановою КМУ від 14.01.15 р. № 15 , відповідно до яких у п. 1 Положення слова «у сфері топографо-геодезичної і картографічної діяльності та земельних відносин, а також у сфері Державного земельного кадастру» замінено словами «у сфері топографо-геодезичної і картографічної діяльності, земельних відносин, землеустрою, у сфері Державного земельного кадастру, державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі в частині дотримання земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій і форм власності, родючості ґрунтів», а п. 4 доповнено новими підпунктами стосовно функцій Держгеокадастру з організації та здійснення державного нагляду (контролю) за дотриманням земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій і форм власності та інші зміни з цього питання, яких торкнемося у подальшому;
— до інших постанов КМУ, які стосуються порядку визначення втрат сільськогосподарського і лісогосподарського виробництва, які підлягають відшкодуванню, та методики визначення розміру шкоди, заподіяної внаслідок самовільного зайняття земельних ділянок, використання земельних ділянок не за цільовим призначенням, зняття ґрунтового покриву (родючого шару ґрунту) без спеціального дозволу.
І нарешті, відповідно до розпорядження КМУ від 30.11.16 р. № 910-р «Питання Державної служби з питань геодезії, картографії та кадастру» Уряд погодився з пропозицією Міністерства аграрної політики та продовольства щодо можливості забезпечення здійснення покладених на Державну службу з питань геодезії, картографії та кадастру постановою КМУ від 14.01.15 р. № 15 «Про Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру» функцій і повноважень Державної інспекції сільського господарства, що припиняється, із здійснення державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі в частині дотримання земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій і форм власності, родючості ґрунтів. Саме з моменту прийняття Урядом цього розпорядження слід вважати, що Держгеокадастр отримав всі функції та повноваження із здійснення державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі в частині дотримання земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій і форм власності, родючості ґрунтів, передбачені Законом України від 19.02.03 р. № 963-IV «Про державний контроль за використанням та охороною земель»5, які, власне, раніше здійснювала Держсільгоспінспекція.
5 Далі за текстом — Закон № 963.
Далі, для уявлення повної картини стану правового регулювання здійснення Держгеокадастром державного нагляду (контролю) за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності наведемо перелік основних нормативно-правових актів у зазначеній сфері, а саме:
| 1 | Земельний кодекс України |
| 2 | Кодекс України про адміністративні правопорушення |
| 3 | Закон № 963 |
| 4 | Закон України від 19.06.03 р. № 962-IV «Про охорону земель»6 |
| 5 | Закон України від 0.04.07 р. № 877-V «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» |
| 6 | Закон України від 03.11.16 р. № 1726-VIII «Про внесення змін до Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» щодо лібералізації системи державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» |
| 7 | Закон України від 03.11.16 р. № 1728-VIII «Про тимчасові особливості здійснення заходів державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» |
| 8 | Положення про Міністерство аграрної політики та продовольства України, затверджене постановою КМУ від 25.11.15 р. № 1119 |
| 9 | Положення про Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру, затверджене постановою КМУ від 14.01.15 р. № 15 |
| 10 | Порядок визначення втрат сільськогосподарського і лісогосподарського виробництва, які підлягають відшкодуванню, затверджений постановою КМУ від 17.11.97 р. № 1279 |
| 11 | Методика визначення розміру шкоди, заподіяної внаслідок самовільного зайняття земельних ділянок, використання земельних ділянок не за цільовим призначенням, зняття ґрунтового покриву (родючого шару ґрунту) без спеціального дозволу, затверджена постановою КМУ від 25.07.07 р. № 963 |
| 12 | постанова КМУ від 22.07.16 р. № 482 «Про внесення змін до деяких постанов Кабінету Міністрів України» |
| 13 | постанова КМУ від 10.09.14 р. № 442 «Про оптимізацію системи центральних органів виконавчої влади» |
| 14 | розпорядження КМУ від 30.11.16 р. № 910-р «Питання Державної служби з питань геодезії, картографії та кадастру» |
| 15 | наказ Міністерства аграрної політики та продовольства України «Про затвердження положень про територіальні органи Держгеокадастру» від 29.09.16 р. № 333, зареєстрований в Міністерстві юстиції України 25.10.16 р. за № 1391/29521 |
| 16 | наказ Державної регуляторної служби України від 20.01.17 р. № 56/5 «Про затвердження форми та Порядку надання погодження на проведення позапланового заходу державного нагляду (контролю) на підставі обґрунтованого звернення фізичної особи про порушення суб’єктом господарювання її законних прав», зареєстрований в Міністерстві юстиції України 09.02.17 р. за № 186/30054 |
| 17 | наказ Міністерства аграрної політики та продовольства України від 19.01.17 р. № 6 «Про затвердження Інструкції з оформлення державними інспекторами у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель матеріалів про адміністративні правопорушення», зареєстрований в Міністерстві юстиції України 07.02.17 р. за № 173/30041 |
| 18 | наказ Державного комітету України по земельних ресурсах від 04.01.05 р. № 1 «Про затвердження Порядку видачі та анулювання спеціальних дозволів на зняття та перенесення ґрунтового покриву (родючого шару ґрунту) земельних ділянок», зареєстрований в Міністерстві юстиції України 20.01.05 р. за № 70/10350 |
6 Далі за текстом — Закон № 962.
Звісно, сучасна нормативно-правова база з питань здійснення державного нагляду (контролю) за дотриманням земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій і форм власності, родючості ґрунтів буде доопрацьовуватися та удосконалюватися, тож існуючі прогалини у правовому регулюванні тих чи інших питань в цій сфері та явні суперечності між окремими правовими приписами найближчим часом, сподіваємось, буде усунуто.
Далі про те, що ж найбільше цікавить власників та користувачів землі, так це: хто і як, тобто який саме орган здійснює контрольну (наглядову) функцію, яка його структура, у яких формах (спосіб) здійснюється контроль (нагляд), які повноваження посадових осіб контрольного (наглядового) органу і яка наступає відповідальність за виявлені порушення в тій чи іншій сфері ?
Контроль та нагляд
Отже, відповідно до ст. 2 Закону № 963 основними завданнями державного контролю за використанням та охороною земель є:
| 1 | забезпечення додержання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, фізичними та юридичними особами земельного законодавства України |
| 2 | забезпечення реалізації державної політики у сфері охорони та раціонального використання земель |
| 3 | запобігання порушенням законодавства України у сфері використання та охорони земель, своєчасне виявлення таких порушень і вжиття відповідних заходів щодо їх усунення |
| 4 | забезпечення додержання власниками землі та землекористувачами стандартів і нормативів у сфері охорони та використання земель, запобігання забрудненню земель та зниженню родючості ґрунтів, погіршенню стану рослинного і тваринного світу, водних та інших природних ресурсів |
У свою чергу, ст. 4 Закону № 963 передбачає, що об’єктом державного контролю за використанням та охороною земель є всі землі в межах території України.
Згідно зі ст. 5 цього ж Закону державний контроль за використанням та охороною земель усіх категорій та форм власності здійснює центральний орган виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики у сфері нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі.
Так, відповідно до п. 1 Положення про Міністерство аграрної політики та продовольства України, затвердженого постановою КМУ від 05.11.15 р. № 1119, Мінагрополітики є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується КМУ. Мінагрополітики є головним органом у системі центральних органів виконавчої влади, що забезпечує, зокрема формування та реалізацію державної політики у сферах у сфері топографо-геодезичної і картографічної діяльності, земельних відносин, землеустрою, у сфері Державного земельного кадастру, державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі в частині дотримання земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій і форм власності, родючості ґрунтів. Згідно з пп. 19 п. 4 вказаного Положення Мінагрополітики відповідно до покладених на нього завдань забезпечує у межах повноважень, передбачених законом, зокрема, здійснення державного нагляду (контролю) у визначених законом сферах.
Вказані вище завдання та функції Мінагрополітики здійснює (реалізує) через Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру (Держгеокадастр), яка відповідно до п. 1 Положення про Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру, затвердженого постановою КМУ від 14.01.15 р. № 15, є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується КМУ через міністра аграрної політики та продовольства і який реалізує державну політику у сфері топографо-геодезичної і картографічної діяльності, земельних відносин, землеустрою, у сфері Державного земельного кадастру, державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі в частині дотримання земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій і форм власності, родючості ґрунтів. Також згідно з п. 3 згаданого Положення серед основних завдань Держгеокадастру є реалізація державної політики у сфері топографо-геодезичної і картографічної діяльності, земельних відносин, землеустрою, у сфері Державного земельного кадастру, державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі в частині дотримання земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій і форм власності, родючості ґрунтів.
Слід зазначити, що згідно зі ст. 5 Закону № 963 державний контроль за дотриманням вимог законодавства України про охорону земель здійснює центральний орган виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів, а моніторинг родючості ґрунтів земель сільськогосподарського призначення та агрохімічну паспортизацію земель сільськогосподарського призначення проводить центральний орган виконавчої влади з питань аграрної політики.
Аналогічні ст. 5 Закону № 963 норми містить і ст. 19 Закону № 962.
Далі, відповідно до ст. 6 Закону № 963 до повноважень центрального органу виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики у сфері нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі, належать:
а) здійснення державного контролю за використанням та охороною земель у частині:
| 1 | додержання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, юридичними та фізичними особами вимог земельного законодавства України та встановленого порядку набуття і реалізації права на землю |
| 2 | виконання вимог щодо використання земельних ділянок за цільовим призначенням |
| 3 | додержання вимог земельного законодавства в процесі укладання цивільно-правових угод, передачі у власність, надання у користування, в тому числі в оренду, вилучення (викупу) земельних ділянок |
| 4 | ведення державного обліку і реєстрації земель, достовірності інформації про земельні ділянки та їх використання |
| 5 | розміщення, проектування, будівництва та введення в дію об’єктів, що негативно впливають або можуть вплинути на стан земель |
| 6 | виконання комплексу необхідних заходів щодо захисту земель від ерозії, селів, підтоплення, заболочування, вторинного засолення, переосушення, ущільнення, псування, забруднення, засмічення відходами, заростання бур’янами, чагарниками та дрібноліссям |
| 7 | дотримання строків своєчасного повернення тимчасово зайнятих земельних ділянок та обов’язкового виконання заходів щодо приведення їх у стан, придатний для використання за призначенням |
| 8 | виконання умов зняття, збереження і використання родючого шару ґрунту під час проведення гірничодобувних, геологорозвідувальних, будівельних та інших робіт, пов’язаних з порушенням ґрунтового покриву, своєчасного проведення рекультивації порушених земель в обсягах, передбачених робочим проектом землеустрою |
| 9 | дотримання правил, установленого режиму експлуатації протиерозійних, гідротехнічних споруд, збереження захисних насаджень і межових знаків |
| 10 | додержання встановленого законодавством порядку визначення та відшкодування втрат сільськогосподарського та лісогосподарського виробництва |
| 11 | додержання строків розгляду заяв чи клопотань щодо набуття і реалізації прав на землю |
б) внесення до органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування клопотань щодо:
| 1 | приведення у відповідність із законодавством прийнятих ними рішень з питань регулювання земельних відносин, використання та охорони земель |
| 2 | обмеження або зупинення освоєння земельних ділянок у разі розробки корисних копалин, у тому числі торфу, проведення геологорозвідувальних, пошукових та інших робіт з порушенням вимог земельного законодавства України; припинення будівництва та експлуатації об’єктів у разі порушення вимог земельного законодавства України до повного усунення виявлених порушень і ліквідації їх наслідків |
| 3 | припинення права користування земельною ділянкою відповідно до закону |
в) одержання в установленому законодавством порядку від органів державної влади, органів місцевого самоврядування, власників і користувачів, у тому числі орендарів, земельних ділянок документів, матеріалів та іншої інформації, необхідної для виконання покладених на нього завдань;
г) видачі спеціальних дозволів на зняття та перенесення ґрунтового покриву земельних ділянок відповідно до затверджених в установленому законом порядку проектів;
ґ) участь у розробці нормативно-правових актів з питань державного контролю за використанням та охороною земель;
д) вжиття відповідно до закону заходів щодо повернення самовільно зайнятих земельних ділянок їх власникам або користувачам;
е) вирішення інших питань відповідно до закону.
Також слід зазначити, що ст. 18-1 Закону № 962 дублює окремі положення ст. 6 Закону № 963, наприклад, щодо віднесення до повноважень центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі, у галузі охорони земель питань здійснення державного контролю щодо використання та охорони земель за:
| 1 | веденням державного обліку і реєстрації земель, достовірністю інформації про наявність та використання земель |
| 2 | виконанням умов зняття, збереження і використання родючого шару ґрунту під час проведення гірничодобувних, геологорозвідувальних, будівельних та інших робіт, пов’язаних із порушенням ґрунтового покриву, своєчасного проведення рекультивації порушених земель в обсягах, передбачених робочим проектом землеустрою |
| 3 | дотриманням правил, установленого режиму експлуатації протиерозійних, гідротехнічних споруд, збереженням захисних насаджень і межових знаків; розміщенням, проектуванням, будівництвом та введенням у дію об’єктів, які негативно впливають або можуть негативно вплинути на стан земель |
| 4 | здійсненням заходів, передбачених робочими проектами землеустрою, стосовно захисту земель від водної і вітрової ерозії, селів, підтоплення, заболочення, засолення, солонцювання, висушування, ущільнення та інших процесів, що призводять до погіршення стану земель, а також щодо недопущення власниками та користувачами земельних ділянок псування земель шляхом їх забруднення хімічними та радіоактивними речовинами і стічними водами, засмічення промисловими, побутовими та іншими відходами, заростання чагарниками, дрібноліссям та бур’янами |
Відповідно до ст. 9 Закону № 963 державний контроль за використанням та охороною земель, дотриманням вимог законодавства України про охорону земель і моніторинг ґрунтів здійснюється шляхом:
| 1 | проведення перевірок |
| 2 | розгляду звернень юридичних і фізичних осіб |
| 3 | участі у прийнятті в експлуатацію меліоративних систем і рекультивованих земель, захисних лісонасаджень, протиерозійних гідротехнічних споруд та інших об’єктів, які споруджуються з метою підвищення родючості ґрунтів та забезпечення охорони земель |
| 4 | розгляду документації із землеустрою, пов’язаної з використанням та охороною земель |
| 5 | проведення моніторингу ґрунтів та агрохімічної паспортизації земель сільськогосподарського призначення |
Стаття 10 Закону № 963 визначає такі повноваження державних інспекторів у сфері державного контролю за використанням та охороною земель та дотриманням вимог законодавства України про охорону земель:
| 1 | безперешкодно обстежувати в установленому законодавством порядку земельні ділянки, що перебувають у власності та користуванні юридичних і фізичних осіб, перевіряти документи щодо використання та охорони земель |
| 2 | давати обов’язкові для виконання вказівки (приписи) з питань використання та охорони земель і дотримання вимог законодавства України про охорону земель відповідно до їх повноважень, а також про зобов’язання приведення земельної ділянки у попередній стан у випадках, установлених законом, за рахунок особи, яка вчинила відповідне правопорушення, з відшкодуванням завданих власнику земельної ділянки збитків |
| 3 | складати акти перевірок чи протоколи про адміністративні правопорушення у сфері використання та охорони земель і дотримання вимог законодавства про охорону земель та розглядати відповідно до законодавства справи про адміністративні правопорушення, а також подавати в установленому законодавством України порядку до відповідних органів матеріали перевірок щодо притягнення винних осіб до відповідальності |
| 4 | у разі неможливості встановлення особи правопорушника земельного законодавства на місці вчинення правопорушення доставляти його до органів Національної поліції чи до приміщення виконавчого органу сільської, селищної, міської ради для встановлення особи порушника та складення протоколу про адміністративне правопорушення |
| 5 | викликати громадян, у тому числі посадових осіб, для одержання від них усних або письмових пояснень з питань, пов’язаних з порушенням земельного законодавства України |
| 6 | передавати до органів прокуратури, органів досудового розслідування акти перевірок та інші матеріали про діяння, в яких вбачаються ознаки кримінального правопорушення |
| 7 | проводити у випадках, встановлених законом, фотографування, звукозапис, кіно- і відеозйомку як допоміжний засіб для запобігання порушенням земельного законодавства України |
| 8 | звертатися до суду з позовом щодо відшкодування втрат сільськогосподарського і лісогосподарського виробництва, а також повернення самовільно чи тимчасово зайнятих земельних ділянок, строк користування якими закінчився |
Державні інспектори у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства про охорону земель можуть мати й інші повноваження відповідно до закону.
Вказані вище положення ст. 5, 6, 8, 9, 10, інших статей Закону № 963 та ст. 16, 18, 18-1 Закону № 962 повністю відображені (в більшості випадків — продубльовані) у Положенні про Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру (пп. 251 — 2510 п. 4, п. 51) та положеннях про головні управління Держгеокадастру в областях.
Зокрема, відповідно по п. 5 1 вказаного Положення голова Держгеокадастру є Головним державним інспектором у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель, а його перший заступник та заступник — відповідно першим заступником та заступником Головного державного інспектора у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель.
Керівники територіальних органів Держгеокадастру є головними державними інспекторами у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель в АР Крим, області, мм. Києві та Севастополі, районі, а їх перші заступники та заступники — відповідно першими заступниками та заступниками головних державних інспекторів у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель в Автономній Республіці Крим, області, мм. Києві та Севастополі, районі.
Керівники структурних підрозділів Держгеокадастру та його територіальних органів, на яких покладено повноваження щодо виконання інспекційних функцій, є одночасно старшими державними інспекторами у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель.
Головні та провідні спеціалісти, які безпосередньо здійснюють державний нагляд (контроль), є одночасно державними інспекторами у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель.
У першій частині статті ми торкнулися теми законодавчого регулювання діяльності Держгеокадастру. Другу частину статті буде присвячено, зокрема, питанням дії мораторію на перевірки суб’єктів господарської діяльності з питань дотримання земельного законодавства, використання та охорони земель, загальному порядку проведення перевірок з цих питань та особливостям притягнення до адміністративної та кримінальної відповідальності за порушення у цій сфері.
