Про реформу загалом
Слід зазначити, що проведена реформа місцевого самоврядування вважається однією з найбільш успішних у Польщі. За її результатами оформилася нова система управління, побудована на децентралізації влади. Насамперед слід зауважити, що в Польщі 01.01.99 р. набув чинності новий триступеневий адміністративно-територіальний поділ, за яким держава стала поділятись на воєводства, повіти і ґміни. На чолі держави — президент, воєводства — воєвода, повіту — староста, а ґміни — вуйт, бурмістр чи президент міста.
Крім цього, адміністрація (публічна) поділяється на владну адміністрацію та адміністрацію самоуправління.
| 1 | Державна адміністрація (публічна) — це органи адміністрації разом з управліннями, які її обслуговують |
| 2 | Владна адміністрація — це система адміністративних органів, якими керує Рада Міністрів |
| 3 | Адміністрація самоуправління (муніципальна) — адміністрація на місцевому та регіональному рівнях |
При цьому слід додати, що виконавчу владу у ґміні здійснює вуйт (у сільських ґмінах), бурмістр (у місько-сільських ґмінах) або президент (у великих міських ґмінах), які обираються на виборах.
Як ви знаєте, наразі в Україні проводиться реформа децентралізації низового, базового рівня, рівня громад, тому у зв’язку з цим ми будемо розглядати реформу в Польщі такого ж рівня. Слід зауважити, що найнижчим рівнем адміністративно-територіального поділу в Україні є об’єднана територіальна громада1, а в Польщі вона називається ґміна, про яку мова й піде далі. Більше того, дізнаємось, яким чином здійснюються повноваження, розподіл фінансових ресурсів та контроль за ними.
1 Далі за текстом — ОТГ.
Ґміна — це початкова і найважливіша одиниця адміністративної влади у Польщі. Керівництво ґміни становлять: рада ґміни, яка обирається на загальних виборах місцевого самоврядування, а також правління, що обирається радою ґміни і здійснює виконавчу владу в ній.
Варто сказати, що реформування в Польщі привнесло найбільші зміни саме на найнижчому рівні — рівні ґмін. Місцеве самоврядування таким чином отримало реальне право здійснювати управління та розпорядження своїми власними ресурсами, отримало додаткові повноваження і більшу відповідальність.
Модель влади змінилася на користь громад і реалізації їхніх прав на самоврядування. Фінансово самодостатнє місцеве самоврядування саме на базовому рівні змогло перебрати на себе більшість функцій із забезпечення життєдіяльності громад. Ефективне самоврядування стало поштовхом до соціально-економічного розвитку сільських громад і сіл. Ґміна може створювати у своєму складі менші територіальні відділи з власними владами, наприклад, солецтво, на чолі з обраним мешканцями села солтисом. В Україні це відповідно село на чолі з обраним мешканцями старостою.
Коротко про зміни в різних галузях
Далі поговоримо про зміни у різних галузях суспільного життя, які відбулись при впровадженні реформи децентралізації в Польщі.
Варто нагадати, що в Польщі це не була окрема реформа децентралізації. Разом із нею було змінено багато речей: система освіти, охорони здоров’я, система перерозподілу коштів через бюджет тощо. Як бачимо, в Україні ж кожна реформа здійснюється відокремлено одна від одної. У Польщі це був системний підхід, який базувався на зміні в територіально-адміністративному поділі. І вже після цього накладались інші реформи і вони працювали разом.
Нижче в таблиці ми наведемо короткий опис змін по кожній із основних галузей, які відбулись із впровадженням реформи.
| Земельні відносини | Що важливо тут відзначити, то це те, що все майно і земля передані в розпорядження гмін і є їхньою власністю, крім, звісно, стратегічно важливих об’єктів. Тоді як в Україні земельні питання — досить наболіла тема. Для Польщі така лібералізація стала поштовхом до розвитку ринку комунального нерухомого майна та банківських послуг для громад. Таким чином, державна монополія на власність залишалася в минулому, а громада отримувала для свого функціонування необхідні ресурси |
| Фінанси | Вистачило політичної волі полякам для здійснення реальної децентралізації фінансів. За місцевими громадами законодавчо закріпили гарантовані доходи, адекватні поставленим завданням. Це, зокрема, власні надходження та трансфери з центру (мова йде про податок на нерухомість — землю, будинки та споруди); частина податку на прибуток підприємств на території громади; частина податку з доходів фізичних осіб. Водночас постійною практикою для поляків є фінансова підтримка одного воєводства іншим. Окремі регіони тісно співпрацюють з міжнародними фондами. Але обов’язково погоджують це з Міністерством закордонних справ, дотримуючись принципів зовнішньо-економічної політики держави. До того ж, громадянин сам визначає, де йому сплачувати свої податки і який регіон підтримувати. Таким чином, можна жити в одному місті, а сплачувати податок — в іншому |
| Охорона здоров’я | Якщо говорити про систему охорони здоров’я, то лікування безробітних, наприклад, оплачує держава, а з усіх інших відповідно вираховується податок до Національного фонду охорони здоров’я, за рахунок чого вони й лікуються. Також ґміна створює умови для праці лікаря, а профільні програми відповідно фінансує повіт |
| Освіта | Система освіти у Польщі радикально децентралізована: власник школи — місцеве самоврядування. Міністр визначає стандарт, проводить іспити, визначає, які мають бути кінцеві результати. Наповнення програми, її зміст, форма, процеси та інші деталі — на плечах влади міст та сіл |
| Самоврядування | Мешканці ґміни приймають рішення шляхом участі у загальному голосуванні (вибори або місцевий референдум) при сприянні ради ґміни, яка обирається загальними та безпосередніми виборами на термін 4 роки. Що ще цікаво, кордони ґмін практично не переглядалися, а тому полякам не доводилось розбиратися з межами адміністративних одиниць, як українцям. Керівники повітів чи воєводств намагалися не заважати керівникам ґмін, а навпаки, співпрацювали з ними |
Таким чином, ґміна стала незалежною юридичною особою, з правом захищати власні інтереси в суді (в тому числі — перед урядом). І вони це право успішно використовують. Список компетенцій, які належать ґміні, не закритий, він може збільшуватись, тоді як воєводство не має таких прав. І, до речі, більшість завдань виконуються саме на рівні ґмін. Активна ґміна, крім власних коштів, залучає ще й грантові. При цьому місцева влада сама вирішує, як витрачати кошти на потреби свого населеного пункту при втіленні різних проектів. До того ж, до проектів залучені й самі жителі міста. Існує так званий громадський бюджет міст. Його витрачатимуть на проекти, які розробляють і пропонують жителі. Долучитись можуть абсолютно усі охочі.
Жителі міста складають свої проекти, а потім уряд міста визначає, чи можна їх реалізувати. Потім під час відкритого голосування жителі голосують за проекти аж до того моменту, поки на все буде використаний затверджений бюджет. Кожного року втілюють приблизно від 25 до 30 інвестиційних або культурних проектів. Наведемо декілька прикладів таких проектів, які жителі реалізували за допомогою «громадського бюджету».
| 1 | Ось, наприклад, дружина солтиса запропонувала такий проект: зробити реконструкцію їхнього будинку, в якому ніхто не жив, задля створення готелю з метою розширення туризму в їхньому регіоні. Треба сказати, що їй це з успіхом вдалося реалізувати, крім того, біля готелю побудували музей каміння, породи якого є рідкісними і знаходяться саме в цій місцевості. Справа стала настільки прибутковою, що обслуговучого персоналу в їхньому селі вже не вистачало, тому почали запрошувати із сусідніх населених пунктів. Таким чином ця справа ще й допомогло із працевлаштуванням не тільки жителям свого села, а й тим, які проживають у сусідніх |
| 2 | Друга історія про молодого фермера, який все своє життя жив у селі. З раннього дитинства він доглядав за свійськими тваринами, що потім стало справою його життя, яка стала ще й справою прибутковою завдяки запропонованому ним проекту. Суть проекту полягала в тому, що він розробив покрокову стратегію розвитку свого фермерського господарства. Таким чином, за його проект проголосували, завдяки чому із 3 свиней та 2 корів невдовзі утворилось велике фермерське господарство із сільськогосподарською технікою. Крім цього, землі для його ведення стало замало, тому цей фермер почав брати в оренду земельні паї селян для ведення господарства. Завдяки цьому, він дав селянам можливість заробляти внаслідок здачі в оренду своїх паїв |
| 3 | Наведемо ще один приклад, де мешканець одного містечка, професійний спортсмен, занепокоївся фізичним станом та здоров’ям жителів похилого віку. Відповідно до запропонованого ним проекту людям похилого віку за їх згодою прописувались програма фізичного навантаження для їхнього оздоровлення та подальше регулярне медичне обстеження, що, звісно, було безкоштовним. Таким чином поступово пенсіонери залучались до цієї програми. Спочатку бажаючих було небагато, створилась одна група, але потім людей ставало все більше, і сьогодні у спортсмена, який почав з ними займатись, погодинно розписані заняття, долучаються й інші тренери. Крім того, люди похилого віку цього містечка не уявляють своє життя без спорту, оскільки він став частиною їхнього життя |
Наостанок...
Варто сказати, що реформування місцевого самоврядування базового, нижчого рівня не повинно бути кінцевим завданням, а має значно важливішу мету — запобігти занепаду українського села і започаткувати відновлювальні процеси.
«В Польщі люди, які розробляли реформу децентралізації, були понижені у громадянських правах і не мали можливості ні вони, ані члени їхніх родин впродовж 10 років після початку реалізації реформи брати участь в управлінні місцевими громадами. Це було зроблено для того, щоб не було особистих інтересів і не було конфліктів інтересів надалі.
Децентралізація в Польщі проводилась не тому, що комусь подобалось слово «децентралізація», а задля оптимізації, з одного боку, бюджетних потоків, а з іншого — задля більшої керованості в громадах і, відповідно, вирівнювання рівня життя в різних регіонах Польщі. Нічого подібного в Україні при ухваленні законів про добровільне об’єднання територіальних громад не було», — каже економічний і політичний експерт Юрій Гаврилечко.
Дивлячись на успішний досвід сусідів, розуміємо, що немає ідеальних рішень та реформ для процвітання, але є послідовна робота, навчання, здоровий глузд в рішеннях та робота над помилками. А вже за цим приходить такий довгоочікуваний успіх.
