У попередніх номерах нашого видання1 вже розглядалися поняття «право комунальної власності», «суб’єкт» та «об’єкт» права комунальної власності, а також було з’ясовано, що правомочності щодо володіння, користування та розпорядження об’єктами права комунальної власності належать ОМС.
1 Див. «Місцеве самоврядування», № 5 за травень 2018 р., на с. 2.
Не зайвим буде нагадати, що основними принципами володіння та користування майном територіальними громадами законодавчо було визначено саме доцільність, економність, ефективність, а також непослаблення в результаті майнових операцій економічних основ місцевого самоврядування.
Конкретно в цьому контексті спробуємо розібратися з питанням саме безоплатного відчуження комунального майна або об’єкту права комунальної власності.
Про правове підґрунтя
На нашу думку, не існує однозначної відповіді на це запитання. З одного боку, ст. 19 Конституції України визначає, що органи державної влади та ОМС, їх посадові особи зобов’язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами, з іншого — окремого законодавчого акту, який би визначав правові основи управління об’єктами комунальної власності так й не було прийнято.
У той же час, аналізуючи норми чинного законодавства, можна дійти висновку, що законодавець застосовує єдині підходи до вирішення питань володіння, користування та розпорядження об’єктами права комунальної власності та об’єктами права державної власності.
Першим нормативно-правовим актом, який слід використовувати у роботі над зазначеним запитанням, є, звичайно, Закон України від 21.05.1997 № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні»2. Цей Закон, зокрема, визначає, що до виключної компетенції сільських, селищних, міських рад віднесено прийняття рішень щодо відчуження відповідно до закону комунального майна; визначення доцільності, порядку та умов приватизації об’єктів права комунальної власності; надання згоди на передачу об’єктів із державної у комунальну власність та прийняття рішень про передачу об’єктів із комунальної у державну власність, а також щодо придбання об’єктів державної власності (пп. 30 та 51 ч. 1 ст. 26 Закону № 280).
2 Далі за текстом — Закон № 280.
Також законодавчо визначено, що доцільність, порядок та умови відчуження об’єктів права комунальної власності визначаються відповідною радою. Доходи від відчуження об’єктів права комунальної власності зараховуються до відповідних місцевих бюджетів і спрямовуються на фінансування заходів, передбачених бюджетами розвитку (ч. 6 ст. 60 Закону № 280).
Далі йдемо в хронологічному порядку, й другим нормативно-правовим актом, на який слід звернути увагу, є Закон України від 03.03.1998 № 147/98-ВР «Про передачу об’єктів права державної та комунальної власності»3, який визначає основні засади передачі об’єктів права державної власності у комунальну власність територіальних громад сіл, селищ, міст, районів у містах або у спільну власність територіальних громад сіл, селищ, міст, а також об’єктів права комунальної власності у державну власність безоплатно або шляхом обміну.
3 Далі за текстом — Закон № 147.
На підставі зазначеного Закону було прийнято постанову КМУ від 21.09.1998 № 1482 «Про передачу об’єктів права державної та комунальної власності»4, якою, зокрема, було визначено основні вимоги до подання та розгляду пропозицій щодо передачі об’єктів із комунальної у державну власність, а також утворення і роботи комісії з питань передачі об’єктів у державну власність відповідно до Закону № 147.
4 Далі за текстом — постанова № 1482.
Наступними нормативно-правовими актами, на які слід звернути увагу, є Закон України від 21.09.2006 № 185-V «Про управління об’єктами державної власності»5, який визначає правові основи управління об’єктами державної власності, та постанова КМУ від 06.06.2007 № 803 «Про затвердження Порядку відчуження об’єктів державної власності»6.
5 Далі за текстом — Закон № 185.
6 Далі за текстом — Порядок № 803.
Відповідно до п. 2 Порядку відчуження майна — це передача права власності на майно юридичним чи фізичним особам за процедурами та у спосіб, що передбачені цим Порядком. Так, відповідно до п. 4 та п. 13 цього Порядку відчуження майна здійснюється шляхом його продажу на аукціоні, який проводиться організатором аукціону.
07.03.2018 набрав чинності Закон України від 18.01.2018 № 2269-VIII «Про приватизацію державного і комунального майна»7, який регулює правові, економічні та організаційні основи приватизації державного і комунального майна. Так, відповідно до п. 22 ч. 1 ст. 1 зазначеного Закону приватизація державного або комунального майна — це платне відчуження майна, що перебуває у державній або комунальній власності, на користь фізичних та юридичних осіб, які відповідно до цього Закону можуть бути покупцями.
7 Далі за текстом — Закон № 2269.
Отже, аналізуючи всі вищезазначені нормативно-правові акти, можна дійти висновку, що чинне законодавство дозволяє ОМС безоплатно відчужувати майно лише у двох випадках — у державну власність та у комунальну власність іншої територіальної громади або у спільну власність територіальних громад сіл, селищ, міст.
Навіть Податковим кодексом України8 передбачені операції, звільнені від оподаткування. Зокрема, відповідно до пп. 197.1.16 п. 197.1. ст. 197 ПК звільняються від оподаткування операції з безоплатної передачі в державну власність чи комунальну власність територіальних громад сіл, селищ, міст або в їх спільну власність об’єктів усіх форм власності, які перебувають на балансі одного платника податку і передаються на баланс іншого платника податку, якщо такі операції проводяться за рішенням Кабінету Міністрів України, центральних та місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, прийнятим у межах їх повноважень.
Норми цього підпункту поширюються також на операції з безоплатної передачі об’єктів з балансу юридичної особи будь-якої форми власності на баланс іншої юридичної особи, яка перебуває в державній або комунальній власності, що проводяться за рішенням органу державної влади України або органу місцевого самоврядування, прийнятим у межах їх повноважень та за рішенням юридичних осіб, у разі передачі основних засобів інфраструктури залізничного транспорту, незалежно від того, чи є суб’єкти операції платниками податку.
8 Далі за текстом — ПК.
Про реалії
У той же час практика безоплатної передачі суб’єктам господарювання комунального майна, а саме об’єктів електропостачання, є дуже поширеною. І все це, мабуть, викликано причиною: «...місцевим бюджетом не передбачено коштів для створення відокремленого структурного підрозділу для обслуговування трансформаторних підстанцій, електролабораторій, цілодобової бригади для усунення наслідків аварій в електромережах тощо...».
Не слід також забувати про те, що відповідно до норм чинного законодавства місцева рада повинна мати відповідальну особу за електрогосподарство та особу, яка буде її заміщати у разі відсутності. Особа, відповідальна за електрогосподарство споживача, повинна мати відповідну групу з електробезпеки та вищу освіту за відповідним напрямом (спеціальністю) енергетичного профілю, а також стаж роботи за цим напрямом. Працівники мають проходити періодичні навчання та перевірку знань, мати відповідну групу допуску на виконання робіт в електроустановках.
У разі відсутності особи, відповідальної за електрогосподарство, споживач (місцева рада) повинен укласти договір про надання послуг щодо обслуговування електроустановок з електропередавальною або спеціалізованою організацією.
Ураховуючи зазначене, утримання електричних мереж пов’язане із значними фінансовими витратами, не кажучи вже про кримінальну відповідальність посадових осіб місцевої ради у разі настання нещасного випадку внаслідок несвоєчасного або неякісного ремонту електроустановок, незабезпечення їх безпечної експлуатації.
Усе це є найпоширенішими підставами для місцевих рад, щоб безоплатно передавати електромережі та інше комунальне майно, залучене до сфери електропостачання, у власність обленерго.
Пов’язано це, на нашу думку, по-перше, з монопольним положенням електроенергетичних підприємств, а по-друге, із-за фрази «так завжди було». Дійсно, ч. 2 та ч. 3 ст. 18 Закону України від 16.10.1997 № 575/97-ВР «Про електроенергетику»9 в редакції до 19.01.2012 передбачали, що фінансування капітального будівництва, реконструкції та обслуговування об’єктів, призначених для спільних потреб підприємств електроенергетики та підприємств інших галузей, провадиться за рахунок замовників (власників) та користувачів цих об’єктів.
9 Далі за текстом — Закон № 575.
У разі якщо для створення можливості електропостачання необхідно здійснити будівництво (реконструкцію) мереж (об’єктів), які повинні бути невід’ємною частиною вже існуючих мереж (об’єктів), будівництво може провадитися згідно з технічними умовами, виданими підприємствами електроенергетики, за рахунок або силами замовників (власників) та користувачів зазначених об’єктів з подальшою передачею їх на баланс підприємств електроенергетики і відшкодуванням витрат на їх будівництво у розмірі та у порядку, встановлених Кабінетом Міністрів України.
Слід зазначити, що законодавством так і не були вирішені питання порядку передачі збудованих об’єктів електричних мереж на баланс енергопостачальників та компенсації витрат замовників на будівництво цих об’єктів, тобто об’єкти передавалися, а питання компенсації витрат взагалі не вирішувалися.
Законом України від 22.12.2011 № 4220-VI «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо посилення відповідальності та вдосконалення державного регулювання у сфері містобудівної діяльності» було виключено ч. 3 ст. 18 Закону № 575.
Але навіть у редакції до 19.01.2012 у Законі № 575 йшлося про передачу новостворених об’єктів (мереж), зокрема ОМС, і як наслідок об’єктів права комунальної власності саме на баланс підприємств електроенергетики, а не у власність.
11.06.2017 набув чинності Закон України від 13.04.2017 № 2019-VIII «Про ринок електричної енергії», який визначає правові, економічні та організаційні засади функціонування ринку електричної енергії, регулює відносини, пов’язані з виробництвом, передачею, розподілом, купівлею-продажем, постачанням електричної енергії для забезпечення надійного та безпечного постачання електричної енергії споживачам з урахуванням інтересів споживачів, розвитку ринкових відносин, мінімізації витрат на постачання електричної енергії та мінімізації негативного впливу на навколишнє природне середовище.
У зазначеному Законі, а також у Кодексі систем розподілу, затвердженому постановою Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг від 14.03.2018 № 310, жодного слова нема про обов’язкову безоплатну передачу об’єктів (мереж) до електроенергетичних підприємств.
Отже, можна сміливо стверджувати, що станом на сьогодні немає таких нормативно-правових актів, згідно з якими можна було б примусити передати будь-яке майно від однієї організації до іншої. Питання передачі майна, у тому числі й об’єктів права комунальної власності, може бути вирішене лише на договірній основі між сторонами.
Наостанок...
Хотілося б нагадати, що відповідно до приписів ч. 5 ст. 16 Закону № 280 від імені та в інтересах територіальних громад права суб’єкта комунальної власності здійснюють відповідні ради. А ч. 5 ст. 60 цього Закону визначено, що ОМС від імені та в інтересах територіальних громад відповідно до закону здійснюють правомочності щодо володіння, користування та розпорядження об’єктами права комунальної власності.
Отже, правомочності щодо володіння, користування та розпорядження об’єктами права комунальної власності належать ОМС, а воля територіальної громади як власника може виражатися лише в таких діях ОМС, які відповідають вимогам законодавства та інтересам територіальної громади.
Від редакції
Дійсно, чинне законодавство не дає однозначної відповіді на поставлене запитання через недосконалість його норм. Але з урахуванням ситуації, що склалась, важливо пам’ятати й про вимоги Правил технічної експлуатації електроустановок споживачів, які затверджені наказом Міністерства палива та енергетики України від 25.07.2006 № 258 (далі — Правила).
Правила встановлюють основні організаційні й технічні вимоги до експлуатації електроустановок та електрообладнання споживачів і направлені на забезпечення надійної, безпечної та раціональної експлуатації електроустановок.
Документ поширюється на діючі електроустановки на напругу до 150 кВ включно, які належать суб’єктам господарювання — споживачам електроенергії незалежно від форм власності та відомчої належності, що використовують електричну енергію для забезпечення власних потреб на підставі договору, а також населення, яке на правах власності має електроустановки на напругу понад 1 кВ.
Тобто ОМС, які мають електроустановки, повинні забезпечити здійснення їх безпечної експлуатації відповідно до всіх вимог, встановлених Правилами.
У той же час у комунальній власності територіальних громад знаходиться досить значна кількість майна. Джерела його походження є різними: створення за рахунок коштів громад, купівля, безоплатна передача із державної власності тощо. Звичайно, від свого майна територіальні громади отримують доходи, наприклад, коли здають його в оренду чи відчужують. Водночас ОМС як представницький орган громади має нести витрати з утримання комунального майна за рахунок місцевого бюджету. Тобто фактично ОМС утілює в собі функції власника комунального майна. Однак часто через недостатність фінансування ОМС не має змоги не лише вкладати кошти в інфраструктуру, соціальний розвиток відповідних територій, а й часто — на належному рівні утримувати комунальне майно.
Й особливо гостро ця проблема постає у випадку, коли йдеться про майно, що забезпечує життєдіяльність усієї громади чи більшості її мешканців, зокрема йдеться про водогони, газопроводи та особливо про об’єкти енергозабезпечення. Для обслуговування такого майна потрібні не тільки достатні бюджетні кошти, але й необхідність залучення спеціалізованих організацій, що мають відповідних спеціалістів та техніку.
Звичайно, щоб вирішити проблему, можна йти шляхом створення відповідних комунальних підприємств, але у більшій мірі це може бути доцільно для великих та середніх міст, великих об’єднаних громад із достатніми доходами місцевого бюджету. Та значною мірою такий варіант аж ніяк не підходить для сіл та селищ, маленьких міст. Для них створення таких підприємств є економічно невигідним.
Отже, при прийнятті рішення щодо передачі об`єктів електричних мереж, що перебувають у комунальній власності, у власність обленерго необхідно враховувати наступне.
Як правило, такі електричні мережі передаються безоплатно на баланс обленерго, який утілює у собі не просто юридичну особу, а саме юридичну особу — постачальника електричної енергії, та має:
— відповідним чином оформлені ліцензії згідно з вимогами чинного законодавства;
— достатню кількість кваліфікованого обслуговуючого персоналу, який здатен забезпечити безпечну експлуатацію електричних мереж та їх ремонт;
— необхідне сучасне устаткування, прилади та інвентар для обслуговування та ремонту електричних мереж;
— змогу забезпечити надійне та безперебійне забезпечення електропостачання споживачів.
Як свідчить практика, безоплатна передача електричних мереж, що перебувають у комунальній власності, у власність постачальника електричної енергії, який надає й послуги з приєднання, дозволяє суттєво скоротити терміни реалізації приєднання електроустановок замовників до електричних мереж та у зв`язку з цим забезпечити реалізацію інтересів територіальної громади.
Одночасно нагадуємо, що 18.04.2018 втратили чинність Правила приєднання електроустановок до електричних мереж, затверджені постановою Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері енергетики, від 17.01.2013 № 32 («Урядовий кур’єр», 18.04.2018, № 75).
Документ втратив чинність на підставі постанови Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг від 14.03.2018 № 310 «Про затвердження Кодексу систем розподілу».
Крім того, 18.04.2018 набрала чинності постанова Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг від 14.03.2018 № 309 «Про затвердження Кодексу системи передачі» («Урядовий кур’єр», 18.04.2018, № 75).
У той же час ОМС не треба забувати, що вони мають діяти в межах своїх повноважень та відповідно до чинного законодавства.
