1 Далі за текстом — ФОП.
Коротко про головне
Перш за все зазначимо, що сільська рада свого часу прийняла рішення «Про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки в оренду для комерційного користування». Ситуація склалась наступна: сільрада видає рішення, яким надає відповідний дозвіл, який, в свою чергу, є відправним пунктом на етапі формування договірних взаємовідносин між радою та орендарем. Проте після спливу певного часу договір так і не був укладений.
Отримуємо наступне: особа, якій рішенням сільської ради надано було лише дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, почала фактично користуватися нею без належним чином укладеного договору оренди, державної реєстрації речових прав та, відповідно, не сплачуючи орендну плату. Сільська рада, не отримуючи плати за користування земельною ділянкою, вирішила подати позов до суду. А от до якого — і будемо розбиратись далі.
Слід одразу зазначити, що питання, яке ми будемо розглядати, є складним. Більше того, однозначної відповіді на нього нам законодавство України також не дає. Давайте аналізувати.
Нижче в таблиці ми розглянемо правила підсудності, визначені трьома процесуальними кодексами — Кодексом адміністративного судочинства України2, Господарського процесуального кодексу України3, Цивільного процесуального кодексу України4, оскільки теоретично справа може розглядатись за правилами кожного з трьох проваджень.
2 Далі за текстом — КАСУ.
3 Далі за текстом — ГПК.
4 Далі за текстом — ЦПК.
| Адміністративний суд | Юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема: 1) у спорах фізичних чи юридичних осіб із суб’єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження; 2) у спорах між суб’єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень; 3) у спорах, що виникають з приводу укладання, виконання, припинення, скасування чи визнання нечинними адміністративних договорів; 4) за зверненням суб’єкта владних повноважень у випадках, коли право звернення до суду для вирішення публічно-правового спору надано такому суб’єкту законом |
Звертаємо вашу увагу на те, що відповідно до ч. 3 ст. 20 КАСУ адміністративні суди не розглядають позовні вимоги, які є похідними від вимог у приватно-правовому спорі і заявлені разом з ними, якщо цей спір підлягає розгляду в порядку іншого, ніж адміністративне, судочинства і знаходиться на розгляді відповідного суду.
| Господарський суд | Господарські суди розглядають справи у спорах, що виникають у зв’язку із здійсненням господарської діяльності. Варто констатувати, що Господарський кодекс України регулює господарські відносини, які виникають у процесі організації та здійснення господарської діяльності між: — суб’єктами господарювання; — цими суб’єктами та іншими учасниками відносин у сфері господарювання |
| Суд загальної юрисдикції | Суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи, що виникають із: 1) цивільних; 2) земельних; 3) трудових; 4) сімейних; 5) житлових; 6) інших правовідносин, крім справ, розгляд яких здійснюється в порядку іншого судочинства |
Увага! Важливо підкреслити, що всі три кодекси передбачають одну і ту ж саму норму щодо об’єднання справ. Так, ч. 6 ст. 21 КАСУ, ст. 21 ГПК, ст. 20 ЦПК зазначають, що не допускається об’єднання в одне провадження кількох вимог, які підлягають розгляду в порядку різного судочинства, якщо інше не передбачено законом.
Таким чином, із наведеного вище можемо зробити висновок, що позов сільської ради про відшкодування шкоди за користування земельною ділянкою без державної реєстрації речового права на неї можна потенційно подати до одного із цих судів в залежності від:
— суб’єктів, які беруть участь у провадженні;
— характеру спірних правовідносин;
— предмету позову (власне питань, які порушені у ньому).
Часто проблема вибору суду виникає через те, що публічно-правові утворення, такі як ОМС, можуть бути як суб’єктами приватних правовідносин, так і суб’єктами публічних правовідносин. Причому статус місцевих органів влади визначається виключно нормами публічного права.
Зазначимо, що практика за результатами розгляду означеного нами питання є неоднаковою, тому доцільно проаналізувати судові рішення Верховного Суду5, в яких викладені положення стосовно конкретних категорій справ. У наступному розділі пропонуємо вашій увазі три рішення ВС у подібних правовідносинах, а потім зробимо висновок, в який же суд сільській раді подавати позов.
5 Далі за текстом – ВС.
Перш ніж почнемо розглядати правову позицію ВС, хочемо підкреслити, що всі рішення, про які йтиметься далі, узгоджені з положеннями Закону України від 03.10.2017 № 2147-VIII «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів». Лише в деяких випадках (зважаючи на рік розгляду справи) може зустрічатись попередня редакція кодексів, але обов’язково із позначкою — «в редакції, чинній на час прийняття рішення». При цьому правовий висновок ВС робив у своїх рішеннях у 2018 році з урахуванням відповідних законодавчих змін. Зауважимо: спочатку ми проаналізуємо практику ВС стосовно визначення юрисдикції в частині подання позову до фізичної особи, а потім до ФОП.
Тож давайте перейдемо до їх розгляду.
Рішення ВС № 1
У травні 2010 року позивач звернувсь до «Х» районного суду «Х» області з адміністративним позовом до «Х» сільської ради «Х» району «Х» області, в якому просив визнати протиправним і скасувати рішення сільської ради в частині виділення у приватну власність земельної ділянки для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель та споруд.
Постановою районного суду адміністративний позов задоволено.
За правовою позицією ж апеляційного адміністративного суду, викладеною в ухвалі, справу не належить розглядати в порядку адміністративного судочинства, оскільки між сторонами виник спір про право власності на земельну ділянку, а тому ця справа підлягає розгляду в порядку, передбаченому ЦПК. Між позивачем та сільською радою існує спір про право цивільне, тобто спір щодо правомірності користування та володіння земельною ділянкою.
Не погоджуючись з таким рішенням, позивач подав до суду касаційної інстанції скаргу, у якій просив скасувати ухвалу апеляційного адміністративного суду та направити справу для продовження розгляду до суду апеляційної інстанції.
При розгляді справи Велика Палата ВС погодилась із правовою позицією апеляційного суду.
У своєму рішенні ВС звертає увагу на те, що завданням адміністративного судочинства є, зокрема, захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб’єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.
(ч. 1 ст. 2 КАСУ в редакції, чинній на час прийняття рішення)
Зі свого боку додамо, що відповідно до ч. 1 ст. 2 чинного КАСУ суть завдання адміністративного судочинства не змінилась.
Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, ОМС, їхніми посадовими або службовими особами, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), відповідно, прийнятих або вчинених ними при здійсненні владних управлінських функцій.
Статтею 80 Земельного кодексу України6 установлено, що суб’єктами права власності на землю є, зокрема, територіальні громади, які реалізують це право безпосередньо або через ОМС, — на землі комунальної власності.
6 Далі за текстом – ЗК.
За змістом ст. 2 та 5 ЗК ОМС при здійсненні повноважень власника землі є рівноправним суб’єктом земельних відносин.
Велика Палата ВС звертає увагу, що у відносинах, які склалися між учасниками справи, сільська рада як власник землі вільна у виборі суб’єкта щодо передачі земельної ділянки в приватну власність у порядку, визначеному законом, та не здійснює при цьому владні управлінські функції. Тому предметом позову є саме перевірка правильності формування волі однієї зі сторін стосовно розпорядження землею та передачі відповідних прав щодо неї, що не є предметом розгляду за правилами КАСУ.
Крім того, визначальним принципом здійснення правосуддя в адміністративних справах є принцип офіційного з’ясування всіх обставин у справі й обов’язок суб’єкта владних повноважень доказувати правомірність своїх дій чи рішень, на відміну від визначального принципу цивільного судочинства, який полягає у змагальності сторін.
З огляду на зазначене, Велика Палата ВС не знайшла підстав для задоволення касаційної скарги, оскільки судом апеляційної інстанції правильно встановлено обставини справи, судове рішення прийнято з додержанням норм процесуального права.
Більш детально із судовим рішенням ви можете ознайомитись у Єдиному державному реєстрі судових рішень7 за критерієм пошуку за номером справи — 363/2449/14-а.
7 Далі за текстом – ЄДРСР.
Таким чином, для нашої справи в аспекті проаналізованого вище рішення ВС доходимо висновку, що подати позов сільській раді потрібно до суду загальної юрисдикції, оскільки спір між сільською радою та фізичною особою виник внаслідок користування земельною ділянкою без реєстрації речових прав на неї, тобто спір про право цивільне. Нижче розглянемо ще два рішення ВС щодо визначення підсудності, аби остаточно переконатись, яка практика існує щодо цього питання.
Рішення ВС № 2
У червні 2014 року міськрайонний центр зайнятості звернувся до окружного адміністративного суду з позовом до Особи 1, в якому просив стягнути суму матеріальної допомоги по безробіттю.
На обґрунтування своїх вимог позивач зазначав про неправомірне отримання відповідачем коштів у вказаній сумі як допомоги по безробіттю, оскільки, перебуваючи на обліку в центрі зайнятості та отримуючи зазначену допомогу, відповідач був зареєстрований як фізична особа — підприємець, однак цей правовий статус приховав.
Ухвалою окружного адміністративного суду, залишеною без змін ухвалою апеляційного адміністративного суду, закрито провадження у справі, оскільки цей спір не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства. Суд зазначив, що вимоги до фізичної особи про відшкодування шкоди за відсутності публічно-правового спору підлягають розгляду за правилами цивільного судочинства.
У серпні 2015 року позивач звернувся до з касаційною скаргою про скасування ухвали окружного адміністративного суду та ухвали апеляційного адміністративного суду.
У березні 2018 року ВС виніс своє рішення, в якому зазначив, що за позицією міськрайонного центру зайнятості правовідносини між сторонами є публічно-правовими, оскільки виникли за участю суб’єкта владних повноважень (центру зайнятості), який реалізував відповідно до ч. 4 ст. 50 КАСУ (у редакції, чинній на час прийняття рішення) надані йому управлінські функції у сфері державної політики зайнятості населення та страхування на випадок безробіття, шляхом пред’явлення позову до фізичної особи про стягнення коштів.
З огляду на зазначене, Велика Палата ВС дійшла наступних висновків.
ВС, аналізуючи вказані вище норми, робить висновок, що законодавець встановив: суттю адміністративного судочинства є судовий контроль за діяльністю органів влади та місцевого самоврядування у сфері дотримання прав і свобод громадян та юридичних осіб за допомогою процесуального закону з певними особливостями, зокрема обов’язком доказування правомірності своєї діяльності органами влади чи самоврядування.
Тобто однією з визначальних особливостей КАСУ є те, що позивачем в адміністративній справі може бути фізична чи юридична особа, яка вважає порушеними свої права, свободи чи інтереси, а відповідачем — орган влади, ОМС, їхні посадові чи службові особи.
За змістом ст. 177 ЦКУ гроші є об’єктом цивільних прав. Отримавши матеріальну допомогу по безробіттю, Особа 1 набув права власності на виплачені грошові кошти. Йому як власнику цих коштів належать правомочності щодо володіння, користування та розпорядження ними.
Беручи до уваги наведене, Велика Палата ВС дійшла висновку, що зазначена категорія спорів не належить до юрисдикції адміністративних судів, і вважає обґрунтованими висновки судів першої та апеляційної інстанцій про закриття провадження в цій справі.
Більш детально із судовим рішенням ви можете ознайомитись у ЄДРСР за критерієм пошуку за номером справи — № П/811/1917/14.
Отже, робимо висновок щодо нашої ситуації. Ми взяли для аналізу це рішення ВС, оскільки справа стосувалась відшкодування шкоди, незважаючи на те, що позивачем у цій справі є центр зайнятості. Для нас важливим є те, що центр зайнятості є суб’єктом владних повноважень, як і ОМС. Це є ключовою особливістю в цьому рішенні, оскільки ВС зазначив:
1) позивачем в адміністративній справі може бути фізична чи юридична особа, а відповідачем — орган влади, ОМС, їхні посадові чи службові особи. В нашому випадку позивачем є ОМС, що за загальним правилом не належить до адміністративної юрисдикції;
2) відшкодування шкоди внаслідок користування земельною ділянкою без реєстрації речового права на неї у нашому випадку є об’єктом цивільних прав.
Тому, за аналізом другого рішення ВС, знову доходимо висновку, що справа повинна розглядатись у суді загальної юрисдикції.
Рішення ВС № 3
У квітні 2014 року позивач звернувся до суду з адміністративним позовом до міської ради, у якому просив:
— визнати протиправними та скасувати рішення відповідача: «Про передачу земельної ділянки акціонерному товариству закритого типу «Х» для будівництва житлового будинку»;
— зобов’язати відповідача вчинити дії щодо повернення в користування територіальної громади міста земельної ділянки з кадастровим номером «Х» шляхом звернення до суду з позовом про визнання недійсним договору оренди земельної ділянки, укладеного між відповідачем та акціонерним товариством «Х».
Для кращого розуміння обставин справи слід пояснити. Міською радою було прийнято рішення, яким затверджено проект відведення земельної ділянки та передано акціонерному товариству «Х» у короткострокову оренду на 5 років земельну ділянку для будівництва житлового будинку за рахунок земель міської забудови.
Ця передача порушує права та законні інтереси іншої особи — позивача щодо володіння, користування і розпорядження гаражем та право користування його земельною ділянкою, на якій він розташований.
Апеляційний адміністративний суд залишив без змін ухвалу окружного адміністративного суду та у задоволенні адміністративного позову відмовив.
Не погодившись із постановленими у справі судовими рішеннями, представник позивача подав касаційну скаргу.
Велика Палата ВС у лютому 2018 прийняла та призначила цю справу до касаційного розгляду.
У своєму рішенні ВС вказує, що суди першої та апеляційної інстанцій керувалися тим, що спір у цій справі є публічно-правовим та належить до юрисдикції адміністративних судів. Проте такий висновок не ґрунтується на правильному застосуванні норм процесуального права.
Пунктом 1 ч. 2 ст. 17 КАСУ визначено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема спори фізичних чи юридичних осіб із суб’єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.
ВС при розгляді справи доходить висновку, що у разі прийняття суб’єктом владних повноважень рішення про передачу земельних ділянок у власність чи оренду (тобто ненормативного акта, який вичерпує свою дію після його реалізації) подальше оспорювання правомірності набуття фізичною чи юридичною особою спірної земельної ділянки має вирішуватися в порядку цивільної (господарської) юрисдикції, оскільки виникає спір про право цивільне.
Нагадаємо, що Конституційний Суд України в п. 4 Рішення від 16.04.2009 № 7-рп/2009 зазначив, що ОМС, вирішуючи питання місцевого значення, представляючи спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст, приймають нормативні та ненормативні акти.
До ненормативних належать акти, які передбачають конкретні приписи, звернені до окремого суб’єкта чи юридичної особи, застосовуються одноразово і після реалізації вичерпують свою дію фактом їхнього виконання. У зв’язку з прийняттям цих рішень виникають правовідносини, пов’язані з реалізацією певних суб’єктивних прав та охоронюваних законом інтересів.
Отже, прийняті відповідачем рішення про передачу третій особі в оренду земельної ділянки є ненормативними актами ОМС, які вичерпали свою дію внаслідок їх виконання. Скасування цих рішень не породжує наслідків для орендаря земельної ділянки, оскільки виникли правовідносини, пов’язані з реалізацією права користування земельною ділянкою. У такому випадку захист порушеного права залежно від суб’єктного складу сторін має вирішуватися за нормами цивільного чи господарського судочинства.
Оскільки спірні правовідносини пов’язані із захистом порушеного, на думку позивача, права власності на гараж та права користування земельною ділянкою, на якій розташований цей гараж, Велика Палата ВС дійшла висновку, що цей спір не є публічно-правовим і має вирішуватися судами за правилами ЦПК.
Більш детально із судовим рішенням ви можете ознайомитись у ЄДРСР за критерієм пошуку за номером справи — № 761/33504/14-а.
Отже, у цьому рішенні ВС робить висновок, який резонує із нашою справою: рішення про передачу в оренду земельної ділянки є ненормативними актами ОМС, які вичерпали свою дію внаслідок їх виконання. У зв’язку із цим виникли правовідносини, пов’язані з реалізацією права користування земельною ділянкою. У такому випадку захист порушеного права залежно від суб’єктного складу сторін має вирішуватися за нормами цивільного (господарського) судочинства.
Висновки
Таким чином, ми розглянули різні рішення ВС, в яких викладена правова позиція за 2018 рік. Однозначний висновок робимо щодо звернення сільської ради до суду загальної юрисдикції з позовом до фізичної особи через наявність навіть не однієї, а декількох наступних підстав:
| 1 | спір виник про право цивільне — спір щодо користування земельною ділянкою без реєстрації речових прав на неї |
| 2 | відшкодування шкоди внаслідок користування земельною ділянкою без реєстрації речового права на неї, з яким звернувся позивач у нашому випадку, є об’єктом цивільних прав |
| 3 | за загальним правилом позивачем в адміністративному судочинстві не може бути ОМС, тому розгляд відбувається в цивільному |
| 4 | рішення про передачу в оренду земельної ділянки є ненормативними актами ОМС, які вичерпали свою дію внаслідок їх виконання. У зв’язку із цим виникли правовідносини, пов’язані з реалізацією права користування земельною ділянкою, тому захист порушеного права залежно від суб’єктного складу сторін має вирішуватися за нормами цивільного (господарського) судочинства |
Отже, в порядку цивільного судочинства можуть розглядатися будь-які справи, у яких хоча б однією зі сторін є фізична особа, якщо їх вирішення не віднесено до інших видів судочинства.
Разом із тим, публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.
Приватно-правові відносини, які розглядаються в судах загальної юрисдикції, вирізняються наявністю майнового чи немайнового, особистого інтересу учасника. Спір має приватно-правовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу, як правило, майнового, конкретного суб’єкта, навіть і в тому випадку, якщо до порушення приватного права чи інтересу призвели управлінські дії суб’єктів владних повноважень, що ми і побачили із практики рішень ВС.
Як бачимо, позов сільської ради до фізичної особи потрібно подавати до суду загальної юрисдикції, а позов до ФОП чи до юридичної особи подається до господарського суду. На підтвердження цього звернемось до законодавства.
Згідно з частиною першою ст. 42 Конституції України кожен має право на підприємницьку діяльність, яка не заборонена законом.
Господарські суди розглядають справи у спорах, що виникають у зв’язку зі здійсненням господарської діяльності.
Підприємництво — це самостійна, ініціативна, систематична, на власний ризик господарська діяльність, що здійснюється суб’єктами господарювання (підприємцями) з метою досягнення економічних і соціальних результатів та одержання прибутку.
Відтак, підприємець — це юридичний статус фізичної особи, який засвідчує право цієї особи на заняття самостійною, ініціативною, систематичною, на власний ризик господарською діяльністю з метою досягнення економічних і соціальних результатів та одержання прибутку.
Нагадаємо, що фізична особа здійснює своє право на підприємницьку діяльність за умови її державної реєстрації в порядку, встановленому законом (ч. 2 ст. 50 ЦК).
Цю норму ЦК дублює і спеціальний закон. Так, згідно з ч. 1 ст. 128 ГК громадянин визнається суб’єктом господарювання у разі здійснення ним підприємницької діяльності за умови державної реєстрації його як підприємця без статусу юридичної особи.
Статтею 51 ЦК передбачено, що до підприємницької діяльності фізичних осіб застосовуються нормативно-правові акти, які регулюють підприємницьку діяльність юридичних осіб, якщо інше не встановлено законом або не випливає із суті відносин.
На підтвердження цього наведемо вже аналізований вище висновок ВС. Рішення ОМС про передачу в оренду земельної ділянки є ненормативним актом ОМС, який вже вичерпав свою дію внаслідок його виконання. У зв’язку із цим виникли правовідносини, пов’язані з реалізацією права користування земельною ділянкою. У такому випадку захист порушеного права залежно від суб’єктного складу сторін має вирішуватися за нормами:
| 1 | цивільного судочинства — до фізичної особи |
| 2 | господарського судочинства — до ФОП чи юридичної особи |
Наостанок...
Таким чином, ми визначили, до якого суду сільській раді у нашому випадку потрібно подавати позов до фізичної особи та ФОП. Як бачите, визначення підсудності має дуже важливе значення, оскільки внаслідок подання позову до суду неналежної юрисдикції настають негативні наслідки. Із практики, яку ми проаналізували, вони очевидні. Наприклад, втрата часу (розгляд в суді першої та апеляційної інстанції триває, як мінімум, 2-3 роки), за який справа так і не вирішилась. Більше того, через неправильну підсудність справа направляється на новий розгляд. Крім цього, втрата коштів (судові витрати та витрати на адвоката чи представника за необхідності).
Тому перш ніж подавати позов до суду, слід не тільки проаналізувати законодавство із цього питання (як бачимо, воно не дає нам однозначної відповіді, хоча, здавалося б, нові процесуальні кодекси повинні були вирішити це давно вже наболіле питання), але й практику ВС виходячи із характеру правовідносин, суб’єктного складу та питань, які порушуються в позовній заяві.
