Загальні положення
Відповідно до ст. 38 Закону України від 17.02.2011 № 3038-VI «Про регулювання містобудівної діяльності»1 органам державного архітектурно-будівельного контролю належить право на звернення до суду з позовами про знесення самочинно збудованого об’єкта.
1 Далі за текстом — Закон № 3038.
Відповідно до ч. 3 ст. 6 Закону № 3038 до органів державного архітектурно-будівельного контролю належать, зокрема, виконавчі органи з питань державного архітектурно-будівельного контролю сільських, селищних, міських рад.
За правилами ст. 5, 19 Кодексу адміністративного судочинства України2 справи за зверненням суб’єктів владних повноважень у випадках, коли право звернення до суду для вирішення публічно-правового спору надано такому суб’єкту законом, належать до компетенції адміністративних судів.
2 Далі за текстом — КАС.
З огляду на норми діючого законодавства, здавалось би, ніяких труднощів із визначенням підвідомчості справ за позовами органів державного архітектурно-будівельного контролю з приводу самочинного будівництва виникати не повинно.
Але судова практика вказує на протилежне.
Деякий час такі спори розглядались судами в порядку цивільного судочинства, згодом — в порядку адміністративного.
Позиція Верховного Суду України, висловлена у справі № 6-137цс14 від 17.12.2014, в якій суд дійшов висновку про те, що судам слід перевіряти, чи не є відносини між сторонами публічно-правовими та чи підлягає зазначений спір вирішенню в порядку цивільного судочинства (в разі пред’явлення позову про знесення самочинно збудованого нерухомого майна інспекцією державного архітектурно-будівельного контролю – суб’єктом владних повноважень на виконання владних управлінських функцій зі здійснення архітектурно-будівельного контролю, у зв’язку з порушенням забудовником вимог законодавства з питань будівництва (ч. 7 ст. 376 Цивільного кодексу України3)), ясності в ситуацію з визначенням підвідомчості не внесла.
3 Далі за текстом — ЦК.
15.11.2016 Верховний Суд України у справі № 21-1959а16 дійшов висновку, що спори за позовом органів державного архітектурно-будівельного контролю про зобов’язання знесення самочинного будівництва підлягають розгляду в порядку цивільного судочинства, оскільки ці спори не стосуються захисту прав, свобод та інтересів у сфері публічно-правових відносин, а пов’язані з вирішенням питання щодо речового права.
Нарешті Верховний Суд України, не погодившись із наведеною вище позицією Верховного Суду України, дійшов висновку про те, що спори за позовами органів державного архітектурно-будівельного контролю про знесення самочинно збудованих об’єктів належать до компетенції саме адміністративних судів.
Правова позиція суду
Вирішуючи питання щодо усунення протиріч у застосуванні норм процесуального права судами першої та апеляційної інстанції відносно підвідомчості справи за позовом Управління державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради до фізичної особи про зобов’язання привести житловий будинок в первісний стан, колегія суддів Великої Палати Верховного Суду у справі № 522/54878/17 від 16.05.2018 виходила з такого.
Відповідно до ст. 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод4 від 4 листопада 1950 року кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, установленим законом.
4 Далі за текстом — Конвенція.
Європейський суд з прав людини в рішенні від 20 липня 2006 року у справі «Сокуренко і Стригун проти України» вказав, що фраза «встановленого законом», поширюється не лише на правову основу самого існування «суду», але й на дотримання таким судом певних норм, які регулюють його діяльність. У рішенні у справі «Занд проти Австрії» (заява № 7360/76, доповідь Європейської комісії з прав людини від 12 жовтня 1978 року) висловлено думку, що термін «судом, встановленим законом» у ст. 6 Конвенції передбачає «усю організаційну структуру судів, включно з питаннями, що належать до юрисдикції певних категорій судів».
Судовий захист є одним із найефективніших правових засобів захисту інтересів фізичних та юридичних осіб. Неправомірні рішення, дії чи бездіяльність посадових осіб органів місцевого самоврядування, прийняті з порушенням прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб, можуть бути оскаржені відповідно до ч. 2 ст. 55 Конституції України та ст. 5 КАС (у редакції Закону № 2147-VIII) у порядку адміністративного судочинства.
Відповідно до п. 1 ч. 1 ст. 19 КАС (у редакції Закону № 2147-VIII) юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах фізичних чи юридичних осіб із суб’єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.
Таким чином, визначальним критерієм віднесення справи до справ адміністративної юрисдикції є наявність стороною у справі суб’єкта владних повноважень та виконання ним у спірних відносинах управлінських функцій.
Водночас за приписами п. 7 ч. 1 ст. 4 КАС (у редакції Закону № 2147-VIII) суб’єктом владних повноважень є орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб’єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.
Відповідно до ч. 1 ст. 10 Закону України від 20.05.1999 № 687-ХІV «Про архітектурну діяльність» для забезпечення під час забудови територій, розміщення і будівництва об’єктів архітектури, додержання суб’єктами архітектурної діяльності затвердженої містобудівної та іншої проектної документації, вимог вихідних даних, а також з метою захисту державою прав споживачів будівельної продукції здійснюються в установленому законодавством порядку державний архітектурно-будівельний контроль та нагляд.
Частиною 3 ст. 6 Закону № 3038 визначені органи архітектурно-будівельного контролю, до яких належать, зокрема, виконавчі органи з питань державного архітектурно-будівельного контролю сільських, селищних, міських рад.
Згідно з пп. 1 п. «б» ч. 1 ст. 31 Закону України від 21.05.1997 № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» виконавчим органам міських рад делеговано повноваження у галузі будівництва, а саме: надання (отримання, реєстрація) документів, що дають право на виконання підготовчих та будівельних робіт, здійснення державного архітектурно-будівельного контролю та прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об’єктів у випадках та відповідно до вимог, встановлених Законом № 3038.
Системний аналіз наведених норм дає підстави для висновку, що Управління ДАБК є суб’єктом владних повноважень, оскільки здійснює делеговані повноваження, а тому юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи за участю виконавчих органів з питань державного архітектурно-будівельного контролю сільських, селищних, міських рад, які виникають під час виконання повноважень у сфері державного архітектурно-будівельного контролю.
Зі змісту ч. 4 ст. 5 КАС (у редакції Закону № 2147-VIII) вбачається, що до компетенції адміністративних судів належать спори за зверненням суб’єкта владних повноважень, в яких одночасно можуть бути відповідачами фізичні особи в чітко визначених законами України випадках.
За змістом ст. 41 Закону № 3038 державний архітектурно-будівельний контроль — це сукупність заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт. Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України. Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється на об’єктах будівництва у порядку проведення планових та позапланових перевірок за територіальним принципом. Позаплановою перевіркою вважається перевірка, що не передбачена планом роботи органу державного архітектурно-будівельного контролю. Підставами для проведення позапланової перевірки є, зокрема, виявлення факту самочинного будівництва об’єкта.
Згідно із ч. 1 ст. 38 Закону № 3038 у раз (ср. )і виявлення факту самочинного будівництва об’єкта, перебудова якого з метою усунення істотного відхилення від проекту або усунення порушень законних прав та інтересів інших осіб, істотного порушення будівельних норм є неможливою, посадова особа органу державного архітектурно-будівельного контролю видає особі, яка здійснила (здійснює) таке будівництво, припис про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил з визначенням строку для добровільного виконання припису. У разі якщо особа в установлений строк добровільно не виконала вимоги, встановлені у приписі, орган державного архітектурно-будівельного контролю подає позов до суду про знесення самочинно збудованого об’єкта та компенсацію витрат, пов’язаних з таким знесенням.
Проаналізувавши зміст ч. 1 ст. 38 та п. 3 ч. 4 ст. 41 Закону № 3038, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що орган державного архітектурно-будівельного контролю у разі виявлення факту самочинного будівництва об’єкта, перебудова якого з метою усунення істотного відхилення від проекту або усунення порушень законних прав та інтересів інших осіб, істотного порушення будівельних норм є неможливою, уповноважений видати припис про усунення порушень, у тому числі шляхом знесення самочинного збудованого об’єкта. Цей припис є обов’язковою передумовою для можливості контролюючого органу на звернення до суду на підставі ч. 1 ст. 38 вказаного Закону у зв’язку з його невиконанням. І, враховуючи положення ч. 4 ст. 5 КАС (у редакції Закону № 2147-VIII), такий позов повинен розглядатись в порядку адміністративного судочинства.
Дії органу державного архітектурно-будівельного контролю здійснюються ним як суб’єктом владних повноважень послідовно в чітко визначеному порядку. Зокрема, такий орган, що наділений контролюючими функціями, видає припис, який є обов’язковим до виконання і може бути оскаржений до суду. Оскільки дії щодо видання припису є публічно-правовими, то і подальше звернення до суду з позовом про знесення самочинно збудованого об’єкта зумовлено правовідносинами публічно-правового характеру й повинно розглядатись у порядку адміністративного судочинства.
Звертаючись до суду з позовом про знесення об’єкта самочинного будівництва і мотивуючи такий позов порушеннями архітектурних, містобудівних, пожежних, санітарних або інших подібних норм і правил, суб’єкт владних повноважень діє не з метою захисту своїх приватних прав та інтересів, а з метою захисту прав та інтересів громади або невизначеного кола осіб від можливих порушень їхніх прав та з метою запобігти можливим суспільно значимим несприятливим наслідкам порушення відповідних норм і правил.
Таким чином, Велика Палата Верховного Суду вважає, що спори, які виникають за участю суб’єкта владних повноважень з метою реалізації у спірних відносинах наданих йому законодавством владних управлінських функцій, є публічно-правовими. За таких обставин висновки судів першої та апеляційної інстанцій, що цей спір підлягає розгляду в порядку цивільного судочинства, є помилковими та не відповідають фактичним обставинам справи з огляду на таке.
Об’єктами цивільних прав відповідно до ст. 177 ЦК є речі. Річчю є предмет матеріального світу, щодо якого можуть виникати цивільні права та обов’язки. Речі поділяються на рухомі та нерухомі. До нерухомих речей належать земельні ділянки, а також об’єкти, розташовані на земельній ділянці, переміщення яких є неможливим без їх знецінення та зміни їх призначення (ст. 179, 181 ЦК).
За приписами ст. 182 ЦК право власності та інші речові права на нерухомі речі, обмеження цих прав, їх виникнення, перехід і припинення підлягають державній реєстрації.
Статтею 331 ЦК передбачено, що право власності на новостворене нерухоме майно (житлові будинки, будівлі, споруди тощо) виникає з моменту завершення будівництва (створення майна). Якщо договором або законом передбачено прийняття нерухомого майна до експлуатації, право власності виникає з моменту його прийняття до експлуатації.
Якщо право власності на нерухоме майно відповідно до закону підлягає державній реєстрації, право власності виникає з моменту державної реєстрації.
Таким чином, для того, щоб новостворене майно стало об’єктом цивільно-правових відносин, потрібно виконання трьох умов:
1) завершення будівництва;
2) прийняття майна до експлуатації;
3) його державна реєстрація.
Доки ці умови не виконано, особа вважається лише власником матеріалів, обладнання тощо, яке було використано у процесі цього будівництва (створення майна) — (ч. 3 ст. 331 ЦК).
Відповідно до ст. 376 ЦК самочинним вважається будівництво житлового будинку, будівлі, споруди, іншого нерухомого майна, якщо вони збудовані (будуються) на земельній ділянці, що не була відведена особі, яка здійснює будівництво; або відведена не для цієї мети; або без відповідного документа, який дає право виконувати будівельні роботи, чи належно затвердженого проекту; або з істотним порушенням будівельних норм і правил.
Вимоги особи, яка самочинно збудувала нерухоме майно, або заінтересованої особи, що не пов’язані з правом власності на ці будівлі, зокрема, про визнання права на матеріали, одержані при їх знесенні, підлягають розгляду судами на загальних підставах.
Отже, самочинне будівництво не можна віднести до об’єктів цивільних прав, і норми щодо захисту цих цивільних прав на об’єкти самочинного будівництва не розповсюджуються.
Зважаючи на викладене, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що спір, який є предметом даного розгляду, не пов’язаний з вирішенням питання щодо речового права, а є публічно-правовим, оскільки виник за участю суб’єкта владних повноважень, який реалізовував у спірних правовідносинах надані йому чинним законодавством владні управлінські функції стосовно виявлення факту самочинного будівництва та усунення порушень шляхом приведення до первинного стану житлового будинку. Справа за позовом такого суб’єкта належить до компетенції адміністративних судів.
Увага! Відповідно до ч. 5 ст. 13 Закону України від 02.06.2016 № 1402-VIII «Про судоустрій та статус суддів» висновки щодо застосування норм права, викладені у постановах Верховного Суду, враховуються іншими судами при застосуванні таких норм права.
Тож сподіваємось, що чітке визначення підвідомчості справ за позовами органів державного архітектурно-будівельного контролю з приводу усунення порушень внаслідок самочинного будівництва сприятиме реалізації права на вільний доступ до суду та правильно зорієнтує судову практику з розгляду даної категорії справ.
